●丁岱

關(guān)于構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督工作格局的思考

●丁岱

財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，是規(guī)范財(cái)政運(yùn)行和維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序的重要手段，也是建設(shè)績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政的重要舉措和保障。落實(shí)中央關(guān)于深化財(cái)政改革的要求，就要將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政中心工作大局，貫穿于財(cái)政管理體制機(jī)制建設(shè)始終，貫穿于財(cái)政管理工作運(yùn)行全過程，構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督的工作格局。

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作中存在的主要問題

（一）認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

主要表現(xiàn)為“三個(gè)不適應(yīng)”。一是與財(cái)政監(jiān)督工作的內(nèi)在要求不相適應(yīng)。財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的關(guān)系是“我中有你，你中有我”，相互兼容、相互促進(jìn)。在實(shí)際工作中，有的同志沒有充分認(rèn)識(shí)兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，思想上存在重分配、輕監(jiān)管的誤區(qū)，不能把財(cái)政監(jiān)督作為推進(jìn)科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)和依法理財(cái)?shù)膬?nèi)在要求來認(rèn)識(shí)。二是與全面深化改革的要求不相適應(yīng)。從這么多年財(cái)政改革的實(shí)踐過程看，如，國(guó)庫(kù)集中收付、部門預(yù)算、政府采購(gòu)、非稅收入管理等，都是“集團(tuán)化作戰(zhàn)”，橫向、縱向整體推進(jìn)。在財(cái)政監(jiān)督上，有的同志仍然存在職能定位上的錯(cuò)覺，片面地認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督是監(jiān)督局一家之責(zé)，與其他業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)無關(guān)，對(duì)監(jiān)督工作不參與、不配合、不作為，沒有將財(cái)政監(jiān)督納入到全面深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容中來謀劃。三是與建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求不相適應(yīng)。新時(shí)期對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作提出了新的要求，譬如：加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督，落實(shí)好中央、省市嚴(yán)紀(jì)嚴(yán)規(guī)等等，相應(yīng)地必須要有與之配套的工作機(jī)制作保障。當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督工作更多地停留在事后監(jiān)督的層次，從過程控制的角度推進(jìn)不夠，局限于差錯(cuò)糾偏、就監(jiān)督論監(jiān)督，從共性角度、宏觀層面去研究完善工作機(jī)制，加強(qiáng)改進(jìn)監(jiān)督工作不夠。財(cái)政監(jiān)督的廣度、深度、力度都受到限制，財(cái)政監(jiān)督水平不高，效果不明顯，不能滿足建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。

（二）監(jiān)督效率不高

一是監(jiān)督合力不夠。各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)大都“分塊”設(shè)置，專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)各行其是，尚未建立科學(xué)的監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成監(jiān)督合力。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督缺乏上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各自為戰(zhàn)，難以形成聲勢(shì)和效果；二是監(jiān)督行為“缺位”。目前的財(cái)政監(jiān)督主要通過對(duì)被檢查單位的報(bào)表、報(bào)告的檢查來實(shí)施事后檢查，而對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行情況等事前與事中監(jiān)督嚴(yán)重“缺位”；三是監(jiān)督職能“錯(cuò)位”。財(cái)政內(nèi)部不同科室（單位）監(jiān)管職能不清，行為上的監(jiān)督往往各自為戰(zhàn)，重復(fù)疊加，既浪費(fèi)監(jiān)督資源，也造成單位疲于應(yīng)付，影響著監(jiān)督成本和監(jiān)督效能。

（三）成果運(yùn)用不夠

一方面，財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間就預(yù)算資金運(yùn)行環(huán)節(jié)把關(guān)沒有形成自覺的行為共識(shí)，往往是被動(dòng)應(yīng)付，如政府采購(gòu)資金的審核、投資評(píng)審的委托等。另一方面，各種單項(xiàng)的檢查和日常的監(jiān)督成果互相屏蔽，互不支撐，既沒有綜合上升到?jīng)Q策層面，又沒有相互及時(shí)共享，監(jiān)督成果停留在理論上。

二、構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局的基本思路

（一）樹立財(cái)政大監(jiān)督的理念，解決認(rèn)識(shí)不高的問題

1、樹立全員監(jiān)督理念。全員監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理職能的有機(jī)融合。財(cái)政監(jiān)督不僅是財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，更是財(cái)政系統(tǒng)每個(gè)科室、每個(gè)財(cái)政干部的職責(zé)任務(wù)。要加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的新型組織形式，形成每個(gè)科室（單位）都有監(jiān)督職責(zé)、人人都參與監(jiān)督工作的共識(shí)。

2、樹立全程監(jiān)督理念。全程監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督要貫穿于財(cái)政管理活動(dòng)的全過程。增強(qiáng)過程控制就是最好的監(jiān)督意識(shí)，從預(yù)算分配開始，圍繞資金運(yùn)行全過程的每個(gè)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，切實(shí)將財(cái)政監(jiān)督工作貫穿于財(cái)政工作的始終，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)控。

3、樹立全面監(jiān)督的理念。全面監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督要覆蓋所有政府性資金，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的各個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政資金流向哪里，監(jiān)督范圍就要覆蓋到哪里。要圍繞財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)督，關(guān)口前移，實(shí)行財(cái)政監(jiān)督工作全覆蓋。

（二）優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，解決效率過低的問題

完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持日常監(jiān)督與重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查緊密結(jié)合，堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)管理與監(jiān)督的有機(jī)融合。

1、創(chuàng)新加強(qiáng)日常財(cái)政監(jiān)督。日常監(jiān)督是業(yè)務(wù)管理科室（單位）結(jié)合自身職責(zé)和任務(wù)，對(duì)歸口管理預(yù)算單位執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等規(guī)定情況，不斷加強(qiáng)日常管理，實(shí)行經(jīng)常性審核等基礎(chǔ)性監(jiān)督管理，按照規(guī)定程序組織實(shí)施常規(guī)監(jiān)督檢查等。

堅(jiān)持以預(yù)算績(jī)效管理為主線。對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)等全過程進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。大膽創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，不斷深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革，在預(yù)算績(jī)效管理中充分體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的具體要求，通過績(jī)效管理成效反映財(cái)政監(jiān)督成果。

步甲多樣性特征主要采用 Shannon-Wiener多樣性指數(shù)H'、Simpson優(yōu)勢(shì)度指數(shù)C和Pieluo均勻度指數(shù)J來表征（馬克平等，1994），并采用Simpson指數(shù)量化不同月份之間步甲 α多樣性的變化（Barlow et al.，2007）。所有指數(shù)均運(yùn)用R語(yǔ)言（R Development Core Team，2011）中的“vegan”包（Oksanen et al.，2012）進(jìn)行計(jì)算。

堅(jiān)持以預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控為手段。充分利用國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)控功能，對(duì)財(cái)政資金每一筆支付實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)不規(guī)范行為及時(shí)提示，對(duì)違規(guī)支付及時(shí)預(yù)警，及時(shí)提示各相關(guān)部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并督促整改。

堅(jiān)持以促進(jìn)規(guī)范管理為目的。對(duì)日常管理中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為，及時(shí)糾偏，提高問題整改的及時(shí)性，促進(jìn)財(cái)政規(guī)范管理。對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題列入重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

2、創(chuàng)新開展財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督。財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督是指納入統(tǒng)一部署的重點(diǎn)監(jiān)督檢查項(xiàng)目，具有綜合性、全局性特點(diǎn)。

實(shí)施全面整合。一是整合項(xiàng)目。對(duì)財(cái)政內(nèi)部所有重點(diǎn)專項(xiàng)檢查項(xiàng)目，進(jìn)行全面整合，將財(cái)政監(jiān)督工作與部門預(yù)算、政府采購(gòu)、財(cái)政投資評(píng)審、會(huì)計(jì)管理、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理等工作有機(jī)結(jié)合。二是整合力量。整合全局力量，統(tǒng)籌開展重點(diǎn)專項(xiàng)檢查，注重強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理科室（單位）的主體責(zé)任。三是整合資源?？v向與省廳、與縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門聯(lián)合，橫向與市直相關(guān)監(jiān)督部門聯(lián)合，充分利用各方面的監(jiān)督資源，提高監(jiān)督效果。

優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。主要是實(shí)施“四個(gè)”統(tǒng)一。一是統(tǒng)一計(jì)劃。各業(yè)務(wù)管理科室（單位）根據(jù)工作安排和日常監(jiān)督管理情況，制訂下年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃，由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)按照避免多頭檢查和重復(fù)檢查的原則，整合檢查項(xiàng)目，明確檢查單位，匯總制定全局年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃。二是統(tǒng)一方案。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)檢查工作要求，統(tǒng)一編寫檢查工作方案，重點(diǎn)包括檢查內(nèi)容、方法、時(shí)間、人員分工、成果運(yùn)用等五要素。實(shí)施檢查前，由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行針對(duì)性的輔導(dǎo)培訓(xùn)。三是統(tǒng)一程序。按照操作規(guī)程，統(tǒng)一檢查文書和檢查程序，做到查前有檢查通知書，查中有檢查工作底稿、有檢查報(bào)告、有征求意見書及被查單位反饋意見書，查后有檢查結(jié)論和檢查報(bào)告。四是統(tǒng)一處理。重點(diǎn)監(jiān)督檢查結(jié)論、檢查報(bào)告要送專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)集中復(fù)核，對(duì)檢查中涉及的違法違規(guī)行為必須進(jìn)行行政處罰的，由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)擬定行政處罰意見，送法規(guī)稅政科復(fù)核，按法定程序下達(dá)行政處罰決定書。

3、創(chuàng)新職能重組。財(cái)政部門的監(jiān)督職責(zé)由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)共同履行。財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要職責(zé)：負(fù)責(zé)擬訂財(cái)政監(jiān)督的制度、辦法；負(fù)責(zé)匯總擬定年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織、實(shí)施重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)復(fù)核業(yè)務(wù)管理科室（單位）承擔(dān)的重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的檢查報(bào)告；負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政政策法規(guī)和預(yù)算執(zhí)行情況，組織實(shí)施本部門內(nèi)部監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查工作，組織實(shí)施財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；負(fù)責(zé)財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況的專項(xiàng)巡查工作等。業(yè)務(wù)管理科室（單位）主要職責(zé)：負(fù)責(zé)履行職責(zé)范圍內(nèi)的日常監(jiān)督，并對(duì)日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的突出問題提出納入重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的計(jì)劃；承擔(dān)統(tǒng)一安排的重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查任務(wù)；根據(jù)重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查結(jié)果，督促預(yù)算單位整改和反饋結(jié)果運(yùn)用情況，運(yùn)用監(jiān)督結(jié)果，加強(qiáng)預(yù)算管理。其他科室（單位）按要求配合參與重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作。

4、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在財(cái)政大監(jiān)督的格局下，要不斷優(yōu)化日常監(jiān)督和重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督的業(yè)務(wù)流程，建立健全各項(xiàng)制度，包含內(nèi)部控制制度、監(jiān)督檢查規(guī)范管理和操作制度、重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查情況報(bào)告制度、日常監(jiān)督管理內(nèi)部通報(bào)制度、年度財(cái)政監(jiān)督檢查工作計(jì)劃考核制度、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查制度等的制度體系，達(dá)到以制度建設(shè)促機(jī)制建設(shè)、以制度約束促監(jiān)督檢查程序規(guī)范、以制度考核促工作落實(shí)的目的。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查成果共享，解決運(yùn)用不夠的問題

通過加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)檢查成果的共享和運(yùn)用，徹底解決信息溝通不及時(shí)，檢查成果不能有效共享和運(yùn)用不夠的問題。

2、暢通外部成果共享渠道。建立橫向到邊、縱向到底的暢通的檢查成果共享渠道。在充分運(yùn)用橫向和縱向各層面監(jiān)督資源的同時(shí)，財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的重大財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)違法行為及時(shí)向省廳報(bào)告，向市政府報(bào)告，并向?qū)徲?jì)、紀(jì)委監(jiān)察等有關(guān)部門通告。

3、完善體制機(jī)制建設(shè)。通過檢查成果運(yùn)用，規(guī)范財(cái)政管理，健全財(cái)政制度，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象和問題，既要作個(gè)性處理，又要從共性角度研究體制機(jī)制問題，督促被檢查人整章建制，健全相關(guān)財(cái)政管理制度，同時(shí)又要不斷修訂完善財(cái)政監(jiān)督工作的各項(xiàng)制度，從宏觀政策的層面去加強(qiáng)改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督管理工作。

三、強(qiáng)化保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，建立健全財(cái)政大監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開財(cái)政監(jiān)督工作專題會(huì)議，聽取監(jiān)督檢查情況匯報(bào)，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政大監(jiān)督工作。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任

建立財(cái)政大監(jiān)督工作責(zé)任追究制，對(duì)財(cái)政大監(jiān)督工作中因自身工作行為造成不良影響的，視情節(jié)輕重，嚴(yán)格追究其責(zé)任。加強(qiáng)監(jiān)督工作考核，制定財(cái)政大監(jiān)督工作考核辦法，將財(cái)政監(jiān)督工作納入年終工作目標(biāo)積分量化考核內(nèi)容，有效調(diào)動(dòng)干部履行監(jiān)督職責(zé)的積極性。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

要注重財(cái)政監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè)，不斷優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督干部結(jié)構(gòu)，把優(yōu)秀干部、年輕干部充實(shí)到財(cái)政監(jiān)督一線，促進(jìn)干部在監(jiān)督工作崗位上增強(qiáng)能力和提高素質(zhì)。

（四）加強(qiáng)技術(shù)支撐

充分運(yùn)用“金財(cái)工程”信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，搭建財(cái)政監(jiān)督檢查信息共享平臺(tái)，建立財(cái)政監(jiān)督檢查的監(jiān)控體系，及時(shí)全面掌握財(cái)政運(yùn)行管理的第一手資料，精準(zhǔn)定位財(cái)政監(jiān)督檢查工作的切入點(diǎn)，為財(cái)政監(jiān)督提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

（五）注重總結(jié)宣傳

要及時(shí)總結(jié)財(cái)政監(jiān)督工作，注重宣傳財(cái)政監(jiān)督工作的主動(dòng)性和多樣性。采用定期發(fā)布財(cái)政監(jiān)督動(dòng)態(tài)信息、完善公示公告制度、解剖案例和交流經(jīng)驗(yàn)、曝光違規(guī)違紀(jì)行為等形式，主動(dòng)反映財(cái)政監(jiān)督工作動(dòng)態(tài)和監(jiān)督成果。

湖北省荊門市財(cái)政局）