●丁岱
關(guān)于構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督工作格局的思考
●丁岱
財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分,是規(guī)范財(cái)政運(yùn)行和維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序的重要手段,也是建設(shè)績(jī)效財(cái)政、陽(yáng)光財(cái)政的重要舉措和保障。落實(shí)中央關(guān)于深化財(cái)政改革的要求,就要將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政中心工作大局,貫穿于財(cái)政管理體制機(jī)制建設(shè)始終,貫穿于財(cái)政管理工作運(yùn)行全過程,構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督的工作格局。
(一)認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)
主要表現(xiàn)為“三個(gè)不適應(yīng)”。一是與財(cái)政監(jiān)督工作的內(nèi)在要求不相適應(yīng)。財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的關(guān)系是“我中有你,你中有我”,相互兼容、相互促進(jìn)。在實(shí)際工作中,有的同志沒有充分認(rèn)識(shí)兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系,思想上存在重分配、輕監(jiān)管的誤區(qū),不能把財(cái)政監(jiān)督作為推進(jìn)科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)和依法理財(cái)?shù)膬?nèi)在要求來認(rèn)識(shí)。二是與全面深化改革的要求不相適應(yīng)。從這么多年財(cái)政改革的實(shí)踐過程看,如,國(guó)庫(kù)集中收付、部門預(yù)算、政府采購(gòu)、非稅收入管理等,都是“集團(tuán)化作戰(zhàn)”,橫向、縱向整體推進(jìn)。在財(cái)政監(jiān)督上,有的同志仍然存在職能定位上的錯(cuò)覺,片面地認(rèn)為,財(cái)政監(jiān)督是監(jiān)督局一家之責(zé),與其他業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)無關(guān),對(duì)監(jiān)督工作不參與、不配合、不作為,沒有將財(cái)政監(jiān)督納入到全面深化財(cái)政改革的重要內(nèi)容中來謀劃。三是與建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求不相適應(yīng)。新時(shí)期對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作提出了新的要求,譬如:加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算監(jiān)督,落實(shí)好中央、省市嚴(yán)紀(jì)嚴(yán)規(guī)等等,相應(yīng)地必須要有與之配套的工作機(jī)制作保障。當(dāng)前,財(cái)政監(jiān)督工作更多地停留在事后監(jiān)督的層次,從過程控制的角度推進(jìn)不夠,局限于差錯(cuò)糾偏、就監(jiān)督論監(jiān)督,從共性角度、宏觀層面去研究完善工作機(jī)制,加強(qiáng)改進(jìn)監(jiān)督工作不夠。財(cái)政監(jiān)督的廣度、深度、力度都受到限制,財(cái)政監(jiān)督水平不高,效果不明顯,不能滿足建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。
(二)監(jiān)督效率不高
一是監(jiān)督合力不夠。各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)大都“分塊”設(shè)置,專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)各行其是,尚未建立科學(xué)的監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制,難以形成監(jiān)督合力。各級(jí)財(cái)政監(jiān)督缺乏上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,各自為戰(zhàn),難以形成聲勢(shì)和效果;二是監(jiān)督行為“缺位”。目前的財(cái)政監(jiān)督主要通過對(duì)被檢查單位的報(bào)表、報(bào)告的檢查來實(shí)施事后檢查,而對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行情況等事前與事中監(jiān)督嚴(yán)重“缺位”;三是監(jiān)督職能“錯(cuò)位”。財(cái)政內(nèi)部不同科室(單位)監(jiān)管職能不清,行為上的監(jiān)督往往各自為戰(zhàn),重復(fù)疊加,既浪費(fèi)監(jiān)督資源,也造成單位疲于應(yīng)付,影響著監(jiān)督成本和監(jiān)督效能。
(三)成果運(yùn)用不夠
一方面,財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間就預(yù)算資金運(yùn)行環(huán)節(jié)把關(guān)沒有形成自覺的行為共識(shí),往往是被動(dòng)應(yīng)付,如政府采購(gòu)資金的審核、投資評(píng)審的委托等。另一方面,各種單項(xiàng)的檢查和日常的監(jiān)督成果互相屏蔽,互不支撐,既沒有綜合上升到?jīng)Q策層面,又沒有相互及時(shí)共享,監(jiān)督成果停留在理論上。
(一)樹立財(cái)政大監(jiān)督的理念,解決認(rèn)識(shí)不高的問題
1、樹立全員監(jiān)督理念。全員監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理職能的有機(jī)融合。財(cái)政監(jiān)督不僅是財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé),更是財(cái)政系統(tǒng)每個(gè)科室、每個(gè)財(cái)政干部的職責(zé)任務(wù)。要加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的新型組織形式,形成每個(gè)科室(單位)都有監(jiān)督職責(zé)、人人都參與監(jiān)督工作的共識(shí)。
2、樹立全程監(jiān)督理念。全程監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督要貫穿于財(cái)政管理活動(dòng)的全過程。增強(qiáng)過程控制就是最好的監(jiān)督意識(shí),從預(yù)算分配開始,圍繞資金運(yùn)行全過程的每個(gè)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督,切實(shí)將財(cái)政監(jiān)督工作貫穿于財(cái)政工作的始終,逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)控。
3、樹立全面監(jiān)督的理念。全面監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督要覆蓋所有政府性資金,包括預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的各個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政資金流向哪里,監(jiān)督范圍就要覆蓋到哪里。要圍繞財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性,強(qiáng)化事前、事中、事后監(jiān)督,關(guān)口前移,實(shí)行財(cái)政監(jiān)督工作全覆蓋。
(二)優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制,解決效率過低的問題
完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制,堅(jiān)持日常監(jiān)督與重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查緊密結(jié)合,堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合,建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)管理與監(jiān)督的有機(jī)融合。
1、創(chuàng)新加強(qiáng)日常財(cái)政監(jiān)督。日常監(jiān)督是業(yè)務(wù)管理科室(單位)結(jié)合自身職責(zé)和任務(wù),對(duì)歸口管理預(yù)算單位執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等規(guī)定情況,不斷加強(qiáng)日常管理,實(shí)行經(jīng)常性審核等基礎(chǔ)性監(jiān)督管理,按照規(guī)定程序組織實(shí)施常規(guī)監(jiān)督檢查等。
堅(jiān)持以預(yù)算績(jī)效管理為主線。對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)等全過程進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。大膽創(chuàng)新監(jiān)督方式方法,不斷深化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理改革,在預(yù)算績(jī)效管理中充分體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的具體要求,通過績(jī)效管理成效反映財(cái)政監(jiān)督成果。
步甲多樣性特征主要采用 Shannon-Wiener多樣性指數(shù)H'、Simpson優(yōu)勢(shì)度指數(shù)C和Pieluo均勻度指數(shù)J來表征(馬克平等,1994),并采用Simpson指數(shù)量化不同月份之間步甲 α多樣性的變化(Barlow et al.,2007)。所有指數(shù)均運(yùn)用R語(yǔ)言(R Development Core Team,2011)中的“vegan”包(Oksanen et al.,2012)進(jìn)行計(jì)算。
堅(jiān)持以預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控為手段。充分利用國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)控功能,對(duì)財(cái)政資金每一筆支付實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,對(duì)不規(guī)范行為及時(shí)提示,對(duì)違規(guī)支付及時(shí)預(yù)警,及時(shí)提示各相關(guān)部門預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并督促整改。
堅(jiān)持以促進(jìn)規(guī)范管理為目的。對(duì)日常管理中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為,及時(shí)糾偏,提高問題整改的及時(shí)性,促進(jìn)財(cái)政規(guī)范管理。對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題列入重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。
2、創(chuàng)新開展財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督。財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督是指納入統(tǒng)一部署的重點(diǎn)監(jiān)督檢查項(xiàng)目,具有綜合性、全局性特點(diǎn)。
實(shí)施全面整合。一是整合項(xiàng)目。對(duì)財(cái)政內(nèi)部所有重點(diǎn)專項(xiàng)檢查項(xiàng)目,進(jìn)行全面整合,將財(cái)政監(jiān)督工作與部門預(yù)算、政府采購(gòu)、財(cái)政投資評(píng)審、會(huì)計(jì)管理、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理等工作有機(jī)結(jié)合。二是整合力量。整合全局力量,統(tǒng)籌開展重點(diǎn)專項(xiàng)檢查,注重強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理科室(單位)的主體責(zé)任。三是整合資源??v向與省廳、與縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門聯(lián)合,橫向與市直相關(guān)監(jiān)督部門聯(lián)合,充分利用各方面的監(jiān)督資源,提高監(jiān)督效果。
優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。主要是實(shí)施“四個(gè)”統(tǒng)一。一是統(tǒng)一計(jì)劃。各業(yè)務(wù)管理科室(單位)根據(jù)工作安排和日常監(jiān)督管理情況,制訂下年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃,由專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)按照避免多頭檢查和重復(fù)檢查的原則,整合檢查項(xiàng)目,明確檢查單位,匯總制定全局年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃。二是統(tǒng)一方案。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)檢查工作要求,統(tǒng)一編寫檢查工作方案,重點(diǎn)包括檢查內(nèi)容、方法、時(shí)間、人員分工、成果運(yùn)用等五要素。實(shí)施檢查前,由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行針對(duì)性的輔導(dǎo)培訓(xùn)。三是統(tǒng)一程序。按照操作規(guī)程,統(tǒng)一檢查文書和檢查程序,做到查前有檢查通知書,查中有檢查工作底稿、有檢查報(bào)告、有征求意見書及被查單位反饋意見書,查后有檢查結(jié)論和檢查報(bào)告。四是統(tǒng)一處理。重點(diǎn)監(jiān)督檢查結(jié)論、檢查報(bào)告要送專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)集中復(fù)核,對(duì)檢查中涉及的違法違規(guī)行為必須進(jìn)行行政處罰的,由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)擬定行政處罰意見,送法規(guī)稅政科復(fù)核,按法定程序下達(dá)行政處罰決定書。
3、創(chuàng)新職能重組。財(cái)政部門的監(jiān)督職責(zé)由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)共同履行。財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要職責(zé):負(fù)責(zé)擬訂財(cái)政監(jiān)督的制度、辦法;負(fù)責(zé)匯總擬定年度重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃;負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織、實(shí)施重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查;負(fù)責(zé)復(fù)核業(yè)務(wù)管理科室(單位)承擔(dān)的重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的檢查報(bào)告;負(fù)責(zé)監(jiān)督財(cái)政政策法規(guī)和預(yù)算執(zhí)行情況,組織實(shí)施本部門內(nèi)部監(jiān)督檢查;負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查工作,組織實(shí)施財(cái)政重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)培訓(xùn);負(fù)責(zé)財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況的專項(xiàng)巡查工作等。業(yè)務(wù)管理科室(單位)主要職責(zé):負(fù)責(zé)履行職責(zé)范圍內(nèi)的日常監(jiān)督,并對(duì)日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的突出問題提出納入重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查的計(jì)劃;承擔(dān)統(tǒng)一安排的重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查任務(wù);根據(jù)重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查結(jié)果,督促預(yù)算單位整改和反饋結(jié)果運(yùn)用情況,運(yùn)用監(jiān)督結(jié)果,加強(qiáng)預(yù)算管理。其他科室(單位)按要求配合參與重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作。
4、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。在財(cái)政大監(jiān)督的格局下,要不斷優(yōu)化日常監(jiān)督和重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督的業(yè)務(wù)流程,建立健全各項(xiàng)制度,包含內(nèi)部控制制度、監(jiān)督檢查規(guī)范管理和操作制度、重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督檢查情況報(bào)告制度、日常監(jiān)督管理內(nèi)部通報(bào)制度、年度財(cái)政監(jiān)督檢查工作計(jì)劃考核制度、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督檢查制度等的制度體系,達(dá)到以制度建設(shè)促機(jī)制建設(shè)、以制度約束促監(jiān)督檢查程序規(guī)范、以制度考核促工作落實(shí)的目的。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督檢查成果共享,解決運(yùn)用不夠的問題
通過加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè),加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)檢查成果的共享和運(yùn)用,徹底解決信息溝通不及時(shí),檢查成果不能有效共享和運(yùn)用不夠的問題。
2、暢通外部成果共享渠道。建立橫向到邊、縱向到底的暢通的檢查成果共享渠道。在充分運(yùn)用橫向和縱向各層面監(jiān)督資源的同時(shí),財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)要將監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的重大財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)違法行為及時(shí)向省廳報(bào)告,向市政府報(bào)告,并向?qū)徲?jì)、紀(jì)委監(jiān)察等有關(guān)部門通告。
3、完善體制機(jī)制建設(shè)。通過檢查成果運(yùn)用,規(guī)范財(cái)政管理,健全財(cái)政制度,對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象和問題,既要作個(gè)性處理,又要從共性角度研究體制機(jī)制問題,督促被檢查人整章建制,健全相關(guān)財(cái)政管理制度,同時(shí)又要不斷修訂完善財(cái)政監(jiān)督工作的各項(xiàng)制度,從宏觀政策的層面去加強(qiáng)改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督管理工作。
(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,建立健全財(cái)政大監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度,定期召開財(cái)政監(jiān)督工作專題會(huì)議,聽取監(jiān)督檢查情況匯報(bào),統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政大監(jiān)督工作。
(二)強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任
建立財(cái)政大監(jiān)督工作責(zé)任追究制,對(duì)財(cái)政大監(jiān)督工作中因自身工作行為造成不良影響的,視情節(jié)輕重,嚴(yán)格追究其責(zé)任。加強(qiáng)監(jiān)督工作考核,制定財(cái)政大監(jiān)督工作考核辦法,將財(cái)政監(jiān)督工作納入年終工作目標(biāo)積分量化考核內(nèi)容,有效調(diào)動(dòng)干部履行監(jiān)督職責(zé)的積極性。
(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)
要注重財(cái)政監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè),不斷優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督干部結(jié)構(gòu),把優(yōu)秀干部、年輕干部充實(shí)到財(cái)政監(jiān)督一線,促進(jìn)干部在監(jiān)督工作崗位上增強(qiáng)能力和提高素質(zhì)。
(四)加強(qiáng)技術(shù)支撐
充分運(yùn)用“金財(cái)工程”信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),搭建財(cái)政監(jiān)督檢查信息共享平臺(tái),建立財(cái)政監(jiān)督檢查的監(jiān)控體系,及時(shí)全面掌握財(cái)政運(yùn)行管理的第一手資料,精準(zhǔn)定位財(cái)政監(jiān)督檢查工作的切入點(diǎn),為財(cái)政監(jiān)督提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。
(五)注重總結(jié)宣傳
要及時(shí)總結(jié)財(cái)政監(jiān)督工作,注重宣傳財(cái)政監(jiān)督工作的主動(dòng)性和多樣性。采用定期發(fā)布財(cái)政監(jiān)督動(dòng)態(tài)信息、完善公示公告制度、解剖案例和交流經(jīng)驗(yàn)、曝光違規(guī)違紀(jì)行為等形式,主動(dòng)反映財(cái)政監(jiān)督工作動(dòng)態(tài)和監(jiān)督成果。
湖北省荊門市財(cái)政局)