●趙興羅

從歷代財(cái)稅改革看公平正義
———古代調(diào)均貧富和均平賦稅的思想及實(shí)踐

●趙興羅

公平正義是人類社會(huì)孜孜以求的理想和目標(biāo)，是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志。財(cái)政作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重要杠桿，在促進(jìn)公平正義中肩負(fù)著重要職能。在中國(guó)財(cái)政史上，自先秦就出現(xiàn)了調(diào)均貧富和均平賦稅思想，對(duì)后世的財(cái)稅改革實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。從先秦到清朝雍正年間，當(dāng)政者進(jìn)行了多次財(cái)稅改革，其中，影響最大的有“兩稅法”、“一條鞭法”和“攤丁入地”，這三次財(cái)稅改革盡管都直接起因于化解當(dāng)時(shí)的財(cái)政危機(jī)，解決當(dāng)政者財(cái)政開支的燃眉之急，但在一定程度上起到了均平賦稅和促進(jìn)公平分配的作用，對(duì)后世構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

正如前總理溫家寶在2008年“兩會(huì)”記者會(huì)上指出：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義”。在當(dāng)前各界對(duì)深化財(cái)稅改革及實(shí)現(xiàn)公平正義期待的語(yǔ)境中重溫這句話，更顯示其價(jià)值。從財(cái)政史視角研究調(diào)均貧富和均平賦稅的思想及財(cái)稅改革實(shí)踐，對(duì)于當(dāng)前促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的思想

在我國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，財(cái)富失衡始終是非常嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。歷代出現(xiàn)的財(cái)富差距都相當(dāng)懸殊,“庶人之富者累巨萬(wàn)，貧者食糟糠”、“富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地”、“富者奢侈羨溢，貧者窮急愁苦”，是我國(guó)古代財(cái)富差距的生動(dòng)寫照。為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)治者的利益，封建統(tǒng)治者都不同程度地采取干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施，對(duì)貧富不均進(jìn)行合理、適度的調(diào)控。

在我國(guó)古代，公平分配很早就被確定為國(guó)家統(tǒng)治者的重要職責(zé)。荀子曾論證了國(guó)家調(diào)均貧富的必要性：“人之生不能無(wú)群，群而無(wú)分則爭(zhēng)，爭(zhēng)則亂，亂則窮矣。故無(wú)分者，人之大害也；有分者，天下之本利也；而人君者，所以管分之樞要也。”也就是說(shuō)，君或國(guó)家是確定個(gè)人在社會(huì)財(cái)富分配中獲得份額的中樞，是調(diào)控的主體?！豆茏印?guó)蓄篇》強(qiáng)調(diào)：“予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君”，主張通過(guò)國(guó)家權(quán)利來(lái)控制經(jīng)濟(jì)。桑弘羊主張，統(tǒng)治者應(yīng)采取措施調(diào)均貧富，他認(rèn)為：“人君不調(diào)，民有相萬(wàn)之富也。此其所以或儲(chǔ)百年之余，或不厭糟糠也?！比绻y(tǒng)治者不重視貧富懸殊，就很難把國(guó)家治理好，“民大富，則不可以祿使也；大強(qiáng)，則不可以罰威也。非散聚均利者不齊?！币虼耍瑸槿酥髡咭胺e其食，守其用，制其有余，調(diào)其不足，禁溢羨，厄利涂，然后百姓可家給人足也?！?/p>

財(cái)政是國(guó)家調(diào)控財(cái)富分配的重要手段。財(cái)政作為國(guó)家運(yùn)用其政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行分配的重要手段，反映著國(guó)家在社會(huì)產(chǎn)品分配中與各個(gè)方面發(fā)生的分配關(guān)系，因而，在社會(huì)發(fā)展中國(guó)家財(cái)政居于特殊的地位，它既是政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各方面社會(huì)矛盾的集中點(diǎn)，又是調(diào)節(jié)各種社會(huì)矛盾的總樞紐。在中國(guó)歷史上，歷代當(dāng)政者在不同時(shí)期對(duì)財(cái)富失衡采取過(guò)各種財(cái)政調(diào)節(jié)措施，制定了相應(yīng)的財(cái)政調(diào)控法令和政策，例如，實(shí)行重農(nóng)抑商政策，對(duì)商人征收末業(yè)稅和開征資產(chǎn)稅的賦稅政策，實(shí)行調(diào)粟和平準(zhǔn)的物價(jià)政策，對(duì)小農(nóng)實(shí)行財(cái)政信用政策以及對(duì)社會(huì)中的弱者實(shí)行救災(zāi)、濟(jì)貧的社會(huì)保障政策。盡管這些財(cái)稅政策難以擺脫本身的缺陷以及時(shí)代和階級(jí)的局限性，使其最終難以完成“調(diào)均貧富”的目標(biāo)，但在一定程度上對(duì)調(diào)節(jié)貧富失衡起到了一定的作用。

國(guó)家調(diào)節(jié)財(cái)富分配的目標(biāo)是“君子以裒多益寡，稱物平施”，即對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有實(shí)行均衡調(diào)劑，以便實(shí)現(xiàn)財(cái)富的均衡?？鬃又赋?，“丘也聞?dòng)袊?guó)有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無(wú)貧，和無(wú)寡，安無(wú)傾?！敝挥袑?shí)現(xiàn)賦稅公平負(fù)擔(dān)，才可以保證統(tǒng)治者政權(quán)的鞏固，獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入。否則，畸輕畸重，導(dǎo)致老百姓怨聲載道，甚至揭竿而起?；谏鐣?huì)輿論的推動(dòng)及其鞏固統(tǒng)治的需要，歷代統(tǒng)治者清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)的社會(huì)貧富不均狀況以及由此帶來(lái)的社會(huì)隱患。為了維護(hù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序，當(dāng)政者在施政過(guò)程中對(duì)貧富不均給予了一定的關(guān)注，并采取財(cái)政措施對(duì)財(cái)富分配進(jìn)行干預(yù)和控制。

二、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的財(cái)稅改革實(shí)踐

古代的調(diào)均貧富和均平賦稅思想，對(duì)后世的財(cái)稅改革實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。在我國(guó)歷史上，歷次財(cái)稅改革都是在土地兼并極其嚴(yán)重，老百姓賦稅沉重、賦稅不均、民不聊生等情況下發(fā)生的。本文以中國(guó)歷史上影響較大的三次改革為例，分析財(cái)稅改革在調(diào)均貧富和均平賦稅中發(fā)揮的重要作用。

唐朝前期，實(shí)行按人丁授田，實(shí)行均田制，以此為基礎(chǔ)，在賦稅制度上采用“租庸調(diào)制”。在這種稅制下，農(nóng)民因擁有一定的田地作保障，加上唐初的休養(yǎng)生息政策，基本上能夠承受賦稅的負(fù)擔(dān)。但到唐朝中期，隨著土地兼并加劇，土地向各類地主、官僚手中集中，國(guó)家控制的土地越來(lái)越少，這樣，均田制就遭到了破壞。其結(jié)果，就出現(xiàn)了“富者兼地?cái)?shù)萬(wàn)田，貧者無(wú)容足之居”的現(xiàn)象?！鞍彩分畞y”之后，人口大減，政府失去了大量的納稅戶，賦稅額攤派在尚未逃亡的農(nóng)民身上，加劇了賦稅的不公。在此背景下，公元780年，唐德宗采納楊炎的建議實(shí)行“兩稅法”。

“兩稅法”改革在均平賦稅方面最大的變化，一是正式否定了以身丁為本的賦役制度，開始了以資產(chǎn)為課稅客體的歷史。按資產(chǎn)課稅，使大批的隱戶被括出，檢括出的隱戶190余萬(wàn)戶，政府控制的戶口增加到310余萬(wàn)戶。賦稅負(fù)擔(dān)從身丁轉(zhuǎn)移到資產(chǎn)，既保證了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，又使賦稅負(fù)擔(dān)趨于合理。二是“兩稅法”對(duì)納稅主體的規(guī)定，不僅“戶無(wú)主客”，“不居處而行商者，度與所居者均”，而且享有特權(quán)的皇親國(guó)戚、官僚貴族都要納稅，擴(kuò)大了納稅面，有利于減輕人民的負(fù)擔(dān)。三是將名目繁多的雜稅統(tǒng)一為戶稅和地稅兩種，簡(jiǎn)化了征稅名目，從制度上杜絕了官吏從中作弊亂攤派的可能。四是征稅時(shí)間分夏秋兩季集中征收，結(jié)束了農(nóng)民“旬輸月送無(wú)休息”的繁雜，減少了對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的干擾，改變了過(guò)去賦役極端紊亂的現(xiàn)象，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了稅負(fù)均平。

明朝初期，在稅制上基本沿用“兩稅法”。但明中期以后，土地兼并日益嚴(yán)重，皇帝、王公、勛戚、官紳、豪強(qiáng)競(jìng)相掠奪土地，皇親國(guó)戚享有免稅特權(quán)，地主富豪采取多種手段偷逃稅收，應(yīng)稅田畝驟減。例如，嘉靖年間，閣臣嚴(yán)嵩廣布良田遍于江西數(shù)郡，其江西袁州十分之七的土地為他所占。據(jù)統(tǒng)計(jì)，明初應(yīng)稅田畝達(dá)835萬(wàn)頃，到弘治十五年（1502年），全國(guó)應(yīng)稅土地僅剩428萬(wàn)余頃，出現(xiàn)“天下額田已減半，而湖廣、河南、廣東失額尤多，非撥給王府，則欺隱于猾民”。隨著課稅土地的流失，田畝與丁口失實(shí)，賦役不均，農(nóng)民大量破產(chǎn)，或成為大戶之家的依附人口，或流亡他鄉(xiāng)。

為緩和危機(jī)，張居正主政進(jìn)行財(cái)稅改革。改革的第一步是清丈土地。從萬(wàn)歷六年到萬(wàn)歷九年的三年時(shí)間里，清查出被隱瞞的土地達(dá)300余萬(wàn)傾。通過(guò)丈量土地，使豪強(qiáng)地主的土地部分清查出來(lái)，這一方面擴(kuò)大了納稅的土地，另一方面，對(duì)封建大地產(chǎn)的膨脹起到了一定的抑制作用，也為賦役制度的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。改革的第二步是在清丈土地的基礎(chǔ)上，實(shí)行“一條鞭法”改革。其主要內(nèi)容是將原來(lái)的田賦、徭役、雜稅，歸并為一條，折成銀兩，把原來(lái)按戶、丁征收的役銀，分?jǐn)傇谔锂€上，按人丁和田畝的多寡來(lái)分擔(dān)?！耙粭l鞭法”的推行，擴(kuò)大了賦稅的負(fù)擔(dān)面，起到了平均稅負(fù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、抑制各級(jí)封建官吏和豪強(qiáng)地主對(duì)農(nóng)民的勒索、盤剝的作用，達(dá)到了“蓋既不減額，亦不益賦，貧民不至獨(dú)困，豪民不能并兼”的結(jié)果。

清初，賦役的征派是按地畝、人丁兩重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。官僚豪紳為了逃避賦役，往往隱匿丁口，將丁稅負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到貧苦人民身上，稅負(fù)不均。隨著土地的日益集中和人口的不斷增長(zhǎng)，“田少而丁重，棄產(chǎn)而丁銀未除”的現(xiàn)象非常普遍，丁稅成為廣大貧民的沉重負(fù)擔(dān)。

為了穩(wěn)定稅收數(shù)額，解決丁銀難征的困難，清政府進(jìn)行了“攤丁入地”的財(cái)稅改革。這一改革，將康熙五十年固定下來(lái)的丁銀按各省、各縣負(fù)擔(dān)丁銀的多寡，攤?cè)朐撌?、縣的田賦之中，征收統(tǒng)一的“地丁銀”?！皵偠∪氲亍备母铮皇欠缮蠌U除了封建人頭稅，確定了以田定稅的制度。改變了地丁分征、賦役不均的狀況，實(shí)現(xiàn)丁稅和地稅的合一，完成了賦役合一的歷史進(jìn)程，徹底廢除了中國(guó)歷史上實(shí)行了兩千多年的人頭稅，結(jié)束了賦、役分征的混亂局面。二是按土地多少征收“地丁銀”，實(shí)際上是按財(cái)產(chǎn)和能力收稅。這就從根本上取消了縉紳地主優(yōu)免丁銀的特權(quán)，擴(kuò)大了納稅面，在一定程度上改變了賦役不均的嚴(yán)重狀況，減輕了貧苦人民的負(fù)擔(dān)。

上述財(cái)政史上的三次重大財(cái)稅改革，其直接起因都是為了化解當(dāng)時(shí)的財(cái)政危機(jī)，解決朝廷開支的燃眉之急，其措施最終也只是把以前的雜稅合并、簡(jiǎn)化，盡管歷次改革后不久，土地兼并問(wèn)題依然出現(xiàn)，賦稅雜役重新死灰復(fù)燃，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)再次逐漸增加，但改革的總體趨勢(shì)是向著“均平”賦稅的方向發(fā)展。從以土地、丁身為課稅標(biāo)準(zhǔn)向以資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，反映了稅制改革中的公平原則；“一條鞭法”和“攤丁入地”的財(cái)稅改革使整個(gè)國(guó)家的稅收向大地主傾斜，在一定程度上減輕了普通民眾的賦稅負(fù)擔(dān)。

三、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的財(cái)稅改革的歷史啟示

在封建社會(huì)，當(dāng)政者實(shí)施的調(diào)均貧富和均平賦稅的財(cái)稅改革，從根本上說(shuō)是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，盡管這些政策措施難以擺脫本身的缺陷以及時(shí)代和階級(jí)局限性，使其最終難以完成調(diào)均貧富的目標(biāo)，但在一定程度上起到了均平賦稅和促進(jìn)社會(huì)公平的作用，為當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的財(cái)稅體制改革和促進(jìn)社會(huì)公平正義的社會(huì)主義要義提供了彌足珍貴的歷史啟示。

啟示一：財(cái)稅改革是公平正義的助推劑

財(cái)政分配是國(guó)民收入分配和再分配的重要樞紐。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的分配職能，不僅僅是簡(jiǎn)單的財(cái)富分配，而是對(duì)社會(huì)資源的合理配置，通過(guò)社會(huì)資源的合理配置，達(dá)到提高社會(huì)效率、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)正義的目的。在促進(jìn)社會(huì)公平正義的進(jìn)程中，財(cái)政肩負(fù)著重要職能。十八屆三中全會(huì)指出：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。”據(jù)此，我國(guó)財(cái)稅改革目標(biāo)應(yīng)確定為，確保不同利益群體在公平正義基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益和分享社會(huì)發(fā)展成果，在財(cái)稅改革中真正“讓人民群眾感受到公平正義”。

啟示二：深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府

財(cái)政稅收體制改革，其本源或?qū)嵸|(zhì)是政府如何向人民負(fù)責(zé)。它既涉及經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制，又與政治體制有關(guān)?，F(xiàn)實(shí)生活中許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的解決，與財(cái)政稅收體制改革都密切相關(guān)，即財(cái)政稅收體制改革是解決社會(huì)問(wèn)題和諸多矛盾的前提。財(cái)政稅收體制不順，將會(huì)影響或引發(fā)收入分配不公平、房屋價(jià)格持續(xù)上漲、房地產(chǎn)暴利、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入過(guò)低、資源浪費(fèi)性使用等一系列社會(huì)問(wèn)題。因此，財(cái)稅體制改革，實(shí)際上已經(jīng)成為中國(guó)整體改革的核心和重點(diǎn)。如果財(cái)稅改革不成功，中國(guó)要構(gòu)建的公平、正義、善治的現(xiàn)代國(guó)家的愿望就難以實(shí)現(xiàn)。

在財(cái)稅體制改革中，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府。封建國(guó)家在制定財(cái)政政策的動(dòng)機(jī)和目的上，大多著眼于財(cái)政方面，以獲得財(cái)政收入為實(shí)施政策的目的，結(jié)果也導(dǎo)致朝代更替，歷代統(tǒng)治者終被人民推翻?，F(xiàn)代政府應(yīng)汲取歷史教訓(xùn)，正確處理國(guó)家、企業(yè)、居民三者之間的關(guān)系。政府的基本職責(zé)是要規(guī)范和調(diào)整全社會(huì)的收入分配并保證社會(huì)形成公平合理的分配秩序，發(fā)揮財(cái)政在促進(jìn)收入公平分配中應(yīng)有的分配和調(diào)節(jié)作用。政府不僅應(yīng)該，而且也有能力成為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的主體，因而，責(zé)無(wú)旁貸地應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)收入公平分配的主要依靠力量。

啟示三：加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)

財(cái)政是管錢的部門，財(cái)政資金分配的公平，特別能體現(xiàn)政府執(zhí)政的公平正義。公共性是財(cái)政與生俱來(lái)的本質(zhì)屬性，公共財(cái)政存在的必要性是基于對(duì)社會(huì)公平正義的維護(hù)。所謂的社會(huì)公平正義基本制度，是指財(cái)政公共開支需要盡可能地覆蓋和保障并符合人們基本尊嚴(yán)生活的合理要求，即以公民住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本權(quán)利為核心的制度體系。近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政在對(duì)涉及公民權(quán)利保障上的投入逐年加大，例如，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2014年中央預(yù)算主要支出項(xiàng)目：農(nóng)林水支出增長(zhǎng)8.6%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)9.8%，教育支出增長(zhǎng)9.1%，科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)8.9%，文化體育與傳媒支出增長(zhǎng)9.2%，醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出增長(zhǎng)15.1%，住房保障支出增長(zhǎng)9%。這一財(cái)政支出安排，體現(xiàn)了政府公平正義的執(zhí)政理念。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，確保社會(huì)成員公平地負(fù)擔(dān)稅收，且財(cái)政支出公平地照顧到全體社會(huì)成員的利益，是贏得民心的基本條件，也是保證社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府要繼續(xù)優(yōu)化和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政支出的重點(diǎn)繼續(xù)向“三農(nóng)”和民生傾斜，實(shí)現(xiàn)財(cái)政公平，這直接影響到財(cái)政維護(hù)社會(huì)公平正義職能的發(fā)揮。

啟示四：加快政治體制改革

歷史上的財(cái)稅改革實(shí)踐再次證明，只有經(jīng)濟(jì)體制改革而沒(méi)有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)改革不僅不能順利進(jìn)行，反而還會(huì)在改革中產(chǎn)生因政治體制改革缺位而形成新的弊端。如宋代的王安石推行財(cái)政政策的出發(fā)點(diǎn)是提倡生產(chǎn)、裁減冗員、整飭內(nèi)政、減少支出、增加收入，以此達(dá)到“富國(guó)裕民”的目的，但由于政治體制改革沒(méi)有與之同步，王安石推行變法過(guò)程中實(shí)施的財(cái)政措施受到的阻力極大，多項(xiàng)改革未能推行而以失敗告終。這不是政策本身的缺陷，而是政治和人的因素使然，是政治改革與財(cái)政改革不同步而導(dǎo)致財(cái)政改革失敗的典型悲劇。以史為鑒，我國(guó)在深化財(cái)稅體制改革的同時(shí)，應(yīng)加快推進(jìn)政治體制改革的進(jìn)程，建立有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，消除腐敗產(chǎn)生的社會(huì)土壤。各級(jí)政府應(yīng)明確公共財(cái)政開支細(xì)節(jié)，接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督，加強(qiáng)財(cái)政透明度。政治體制改革的同步跟進(jìn)，有利于早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）