●趙興羅

從歷代財稅改革看公平正義
———古代調(diào)均貧富和均平賦稅的思想及實踐

●趙興羅

公平正義是人類社會孜孜以求的理想和目標(biāo)，是衡量一個國家或社會文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志。財政作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會的重要杠桿，在促進公平正義中肩負(fù)著重要職能。在中國財政史上，自先秦就出現(xiàn)了調(diào)均貧富和均平賦稅思想，對后世的財稅改革實踐產(chǎn)生了重要影響。從先秦到清朝雍正年間，當(dāng)政者進行了多次財稅改革，其中，影響最大的有“兩稅法”、“一條鞭法”和“攤丁入地”，這三次財稅改革盡管都直接起因于化解當(dāng)時的財政危機，解決當(dāng)政者財政開支的燃眉之急，但在一定程度上起到了均平賦稅和促進公平分配的作用，對后世構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)社會的公平正義都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

正如前總理溫家寶在2008年“兩會”記者會上指出：“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義”。在當(dāng)前各界對深化財稅改革及實現(xiàn)公平正義期待的語境中重溫這句話，更顯示其價值。從財政史視角研究調(diào)均貧富和均平賦稅的思想及財稅改革實踐，對于當(dāng)前促進社會公平正義具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的思想

在我國漫長的封建社會，財富失衡始終是非常嚴(yán)重的社會問題。歷代出現(xiàn)的財富差距都相當(dāng)懸殊,“庶人之富者累巨萬，貧者食糟糠”、“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”、“富者奢侈羨溢，貧者窮急愁苦”，是我國古代財富差距的生動寫照。為了維護社會的穩(wěn)定和統(tǒng)治者的利益，封建統(tǒng)治者都不同程度地采取干預(yù)經(jīng)濟的措施，對貧富不均進行合理、適度的調(diào)控。

在我國古代，公平分配很早就被確定為國家統(tǒng)治者的重要職責(zé)。荀子曾論證了國家調(diào)均貧富的必要性：“人之生不能無群，群而無分則爭，爭則亂，亂則窮矣。故無分者，人之大害也；有分者，天下之本利也；而人君者，所以管分之樞要也?！币簿褪钦f，君或國家是確定個人在社會財富分配中獲得份額的中樞，是調(diào)控的主體?！豆茏印钇窂娬{(diào)：“予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君”，主張通過國家權(quán)利來控制經(jīng)濟。桑弘羊主張，統(tǒng)治者應(yīng)采取措施調(diào)均貧富，他認(rèn)為：“人君不調(diào)，民有相萬之富也。此其所以或儲百年之余，或不厭糟糠也?！比绻y(tǒng)治者不重視貧富懸殊，就很難把國家治理好，“民大富，則不可以祿使也；大強，則不可以罰威也。非散聚均利者不齊?！币虼耍瑸槿酥髡咭胺e其食，守其用，制其有余，調(diào)其不足，禁溢羨，厄利涂，然后百姓可家給人足也?！?/p>

財政是國家調(diào)控財富分配的重要手段。財政作為國家運用其政治權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利對社會產(chǎn)品進行分配的重要手段，反映著國家在社會產(chǎn)品分配中與各個方面發(fā)生的分配關(guān)系，因而，在社會發(fā)展中國家財政居于特殊的地位，它既是政治、經(jīng)濟、軍事等各方面社會矛盾的集中點，又是調(diào)節(jié)各種社會矛盾的總樞紐。在中國歷史上，歷代當(dāng)政者在不同時期對財富失衡采取過各種財政調(diào)節(jié)措施，制定了相應(yīng)的財政調(diào)控法令和政策，例如，實行重農(nóng)抑商政策，對商人征收末業(yè)稅和開征資產(chǎn)稅的賦稅政策，實行調(diào)粟和平準(zhǔn)的物價政策，對小農(nóng)實行財政信用政策以及對社會中的弱者實行救災(zāi)、濟貧的社會保障政策。盡管這些財稅政策難以擺脫本身的缺陷以及時代和階級的局限性，使其最終難以完成“調(diào)均貧富”的目標(biāo)，但在一定程度上對調(diào)節(jié)貧富失衡起到了一定的作用。

國家調(diào)節(jié)財富分配的目標(biāo)是“君子以裒多益寡，稱物平施”，即對社會財富的占有實行均衡調(diào)劑，以便實現(xiàn)財富的均衡。孔子指出，“丘也聞有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”只有實現(xiàn)賦稅公平負(fù)擔(dān)，才可以保證統(tǒng)治者政權(quán)的鞏固，獲得穩(wěn)定的財政收入。否則，畸輕畸重，導(dǎo)致老百姓怨聲載道，甚至揭竿而起?；谏鐣浾摰耐苿蛹捌潇柟探y(tǒng)治的需要，歷代統(tǒng)治者清醒地認(rèn)識到當(dāng)時的社會貧富不均狀況以及由此帶來的社會隱患。為了維護社會政治經(jīng)濟秩序，當(dāng)政者在施政過程中對貧富不均給予了一定的關(guān)注，并采取財政措施對財富分配進行干預(yù)和控制。

二、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的財稅改革實踐

古代的調(diào)均貧富和均平賦稅思想，對后世的財稅改革實踐產(chǎn)生了重要影響。在我國歷史上，歷次財稅改革都是在土地兼并極其嚴(yán)重，老百姓賦稅沉重、賦稅不均、民不聊生等情況下發(fā)生的。本文以中國歷史上影響較大的三次改革為例，分析財稅改革在調(diào)均貧富和均平賦稅中發(fā)揮的重要作用。

唐朝前期，實行按人丁授田，實行均田制，以此為基礎(chǔ)，在賦稅制度上采用“租庸調(diào)制”。在這種稅制下，農(nóng)民因擁有一定的田地作保障，加上唐初的休養(yǎng)生息政策，基本上能夠承受賦稅的負(fù)擔(dān)。但到唐朝中期，隨著土地兼并加劇，土地向各類地主、官僚手中集中，國家控制的土地越來越少，這樣，均田制就遭到了破壞。其結(jié)果，就出現(xiàn)了“富者兼地數(shù)萬田，貧者無容足之居”的現(xiàn)象?！鞍彩分畞y”之后，人口大減，政府失去了大量的納稅戶，賦稅額攤派在尚未逃亡的農(nóng)民身上，加劇了賦稅的不公。在此背景下，公元780年，唐德宗采納楊炎的建議實行“兩稅法”。

“兩稅法”改革在均平賦稅方面最大的變化，一是正式否定了以身丁為本的賦役制度，開始了以資產(chǎn)為課稅客體的歷史。按資產(chǎn)課稅，使大批的隱戶被括出，檢括出的隱戶190余萬戶，政府控制的戶口增加到310余萬戶。賦稅負(fù)擔(dān)從身丁轉(zhuǎn)移到資產(chǎn)，既保證了財政收入穩(wěn)定增長，又使賦稅負(fù)擔(dān)趨于合理。二是“兩稅法”對納稅主體的規(guī)定，不僅“戶無主客”，“不居處而行商者，度與所居者均”，而且享有特權(quán)的皇親國戚、官僚貴族都要納稅，擴大了納稅面，有利于減輕人民的負(fù)擔(dān)。三是將名目繁多的雜稅統(tǒng)一為戶稅和地稅兩種，簡化了征稅名目，從制度上杜絕了官吏從中作弊亂攤派的可能。四是征稅時間分夏秋兩季集中征收，結(jié)束了農(nóng)民“旬輸月送無休息”的繁雜，減少了對農(nóng)民生產(chǎn)生活的干擾，改變了過去賦役極端紊亂的現(xiàn)象，在一定程度上實現(xiàn)了稅負(fù)均平。

明朝初期，在稅制上基本沿用“兩稅法”。但明中期以后，土地兼并日益嚴(yán)重，皇帝、王公、勛戚、官紳、豪強競相掠奪土地，皇親國戚享有免稅特權(quán)，地主富豪采取多種手段偷逃稅收，應(yīng)稅田畝驟減。例如，嘉靖年間，閣臣嚴(yán)嵩廣布良田遍于江西數(shù)郡，其江西袁州十分之七的土地為他所占。據(jù)統(tǒng)計，明初應(yīng)稅田畝達835萬頃，到弘治十五年（1502年），全國應(yīng)稅土地僅剩428萬余頃，出現(xiàn)“天下額田已減半，而湖廣、河南、廣東失額尤多，非撥給王府，則欺隱于猾民”。隨著課稅土地的流失，田畝與丁口失實，賦役不均，農(nóng)民大量破產(chǎn)，或成為大戶之家的依附人口，或流亡他鄉(xiāng)。

為緩和危機，張居正主政進行財稅改革。改革的第一步是清丈土地。從萬歷六年到萬歷九年的三年時間里，清查出被隱瞞的土地達300余萬傾。通過丈量土地，使豪強地主的土地部分清查出來，這一方面擴大了納稅的土地，另一方面，對封建大地產(chǎn)的膨脹起到了一定的抑制作用，也為賦役制度的改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。改革的第二步是在清丈土地的基礎(chǔ)上，實行“一條鞭法”改革。其主要內(nèi)容是將原來的田賦、徭役、雜稅，歸并為一條，折成銀兩，把原來按戶、丁征收的役銀，分?jǐn)傇谔锂€上，按人丁和田畝的多寡來分擔(dān)。“一條鞭法”的推行，擴大了賦稅的負(fù)擔(dān)面，起到了平均稅負(fù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、抑制各級封建官吏和豪強地主對農(nóng)民的勒索、盤剝的作用，達到了“蓋既不減額，亦不益賦，貧民不至獨困，豪民不能并兼”的結(jié)果。

清初，賦役的征派是按地畝、人丁兩重標(biāo)準(zhǔn)進行的。官僚豪紳為了逃避賦役，往往隱匿丁口，將丁稅負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到貧苦人民身上，稅負(fù)不均。隨著土地的日益集中和人口的不斷增長，“田少而丁重，棄產(chǎn)而丁銀未除”的現(xiàn)象非常普遍，丁稅成為廣大貧民的沉重負(fù)擔(dān)。

為了穩(wěn)定稅收數(shù)額，解決丁銀難征的困難，清政府進行了“攤丁入地”的財稅改革。這一改革，將康熙五十年固定下來的丁銀按各省、各縣負(fù)擔(dān)丁銀的多寡，攤?cè)朐撌?、縣的田賦之中，征收統(tǒng)一的“地丁銀”?！皵偠∪氲亍备母?，一是法律上廢除了封建人頭稅，確定了以田定稅的制度。改變了地丁分征、賦役不均的狀況，實現(xiàn)丁稅和地稅的合一，完成了賦役合一的歷史進程，徹底廢除了中國歷史上實行了兩千多年的人頭稅，結(jié)束了賦、役分征的混亂局面。二是按土地多少征收“地丁銀”，實際上是按財產(chǎn)和能力收稅。這就從根本上取消了縉紳地主優(yōu)免丁銀的特權(quán)，擴大了納稅面，在一定程度上改變了賦役不均的嚴(yán)重狀況，減輕了貧苦人民的負(fù)擔(dān)。

上述財政史上的三次重大財稅改革，其直接起因都是為了化解當(dāng)時的財政危機，解決朝廷開支的燃眉之急，其措施最終也只是把以前的雜稅合并、簡化，盡管歷次改革后不久，土地兼并問題依然出現(xiàn)，賦稅雜役重新死灰復(fù)燃，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)再次逐漸增加，但改革的總體趨勢是向著“均平”賦稅的方向發(fā)展。從以土地、丁身為課稅標(biāo)準(zhǔn)向以資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，反映了稅制改革中的公平原則；“一條鞭法”和“攤丁入地”的財稅改革使整個國家的稅收向大地主傾斜，在一定程度上減輕了普通民眾的賦稅負(fù)擔(dān)。

三、古代調(diào)均貧富和均平賦稅的財稅改革的歷史啟示

在封建社會，當(dāng)政者實施的調(diào)均貧富和均平賦稅的財稅改革，從根本上說是為了維護統(tǒng)治階級的利益，盡管這些政策措施難以擺脫本身的缺陷以及時代和階級局限性，使其最終難以完成調(diào)均貧富的目標(biāo)，但在一定程度上起到了均平賦稅和促進社會公平的作用，為當(dāng)前我國正在進行的財稅體制改革和促進社會公平正義的社會主義要義提供了彌足珍貴的歷史啟示。

啟示一：財稅改革是公平正義的助推劑

財政分配是國民收入分配和再分配的重要樞紐。在市場經(jīng)濟體制下，財政的分配職能，不僅僅是簡單的財富分配，而是對社會資源的合理配置，通過社會資源的合理配置，達到提高社會效率、促進社會公平、維護社會正義的目的。在促進社會公平正義的進程中，財政肩負(fù)著重要職能。十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！睋?jù)此，我國財稅改革目標(biāo)應(yīng)確定為，確保不同利益群體在公平正義基礎(chǔ)上，實現(xiàn)自己的權(quán)益和分享社會發(fā)展成果，在財稅改革中真正“讓人民群眾感受到公平正義”。

啟示二：深化財稅體制改革，構(gòu)建服務(wù)型政府

財政稅收體制改革，其本源或?qū)嵸|(zhì)是政府如何向人民負(fù)責(zé)。它既涉及經(jīng)濟體制和機制，又與政治體制有關(guān)?，F(xiàn)實生活中許多經(jīng)濟社會問題的解決，與財政稅收體制改革都密切相關(guān)，即財政稅收體制改革是解決社會問題和諸多矛盾的前提。財政稅收體制不順，將會影響或引發(fā)收入分配不公平、房屋價格持續(xù)上漲、房地產(chǎn)暴利、農(nóng)民財產(chǎn)收入過低、資源浪費性使用等一系列社會問題。因此，財稅體制改革，實際上已經(jīng)成為中國整體改革的核心和重點。如果財稅改革不成功，中國要構(gòu)建的公平、正義、善治的現(xiàn)代國家的愿望就難以實現(xiàn)。

在財稅體制改革中，必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府。封建國家在制定財政政策的動機和目的上，大多著眼于財政方面，以獲得財政收入為實施政策的目的，結(jié)果也導(dǎo)致朝代更替，歷代統(tǒng)治者終被人民推翻?，F(xiàn)代政府應(yīng)汲取歷史教訓(xùn)，正確處理國家、企業(yè)、居民三者之間的關(guān)系。政府的基本職責(zé)是要規(guī)范和調(diào)整全社會的收入分配并保證社會形成公平合理的分配秩序，發(fā)揮財政在促進收入公平分配中應(yīng)有的分配和調(diào)節(jié)作用。政府不僅應(yīng)該，而且也有能力成為維護和實現(xiàn)社會公平正義的主體，因而，責(zé)無旁貸地應(yīng)當(dāng)成為實現(xiàn)收入公平分配的主要依靠力量。

啟示三：加強公共財政建設(shè)

財政是管錢的部門，財政資金分配的公平，特別能體現(xiàn)政府執(zhí)政的公平正義。公共性是財政與生俱來的本質(zhì)屬性，公共財政存在的必要性是基于對社會公平正義的維護。所謂的社會公平正義基本制度，是指財政公共開支需要盡可能地覆蓋和保障并符合人們基本尊嚴(yán)生活的合理要求，即以公民住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等基本權(quán)利為核心的制度體系。近年來，各級財政在對涉及公民權(quán)利保障上的投入逐年加大，例如，根據(jù)財政部《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2014年中央預(yù)算主要支出項目：農(nóng)林水支出增長8.6%，社會保障和就業(yè)支出增長9.8%，教育支出增長9.1%，科學(xué)技術(shù)支出增長8.9%，文化體育與傳媒支出增長9.2%，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出增長15.1%，住房保障支出增長9%。這一財政支出安排，體現(xiàn)了政府公平正義的執(zhí)政理念。對政府來說，確保社會成員公平地負(fù)擔(dān)稅收，且財政支出公平地照顧到全體社會成員的利益，是贏得民心的基本條件，也是保證社會長治久安的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府要繼續(xù)優(yōu)化和調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，財政支出的重點繼續(xù)向“三農(nóng)”和民生傾斜，實現(xiàn)財政公平，這直接影響到財政維護社會公平正義職能的發(fā)揮。

啟示四：加快政治體制改革

歷史上的財稅改革實踐再次證明，只有經(jīng)濟體制改革而沒有政治體制改革，經(jīng)濟改革不僅不能順利進行，反而還會在改革中產(chǎn)生因政治體制改革缺位而形成新的弊端。如宋代的王安石推行財政政策的出發(fā)點是提倡生產(chǎn)、裁減冗員、整飭內(nèi)政、減少支出、增加收入，以此達到“富國裕民”的目的，但由于政治體制改革沒有與之同步，王安石推行變法過程中實施的財政措施受到的阻力極大，多項改革未能推行而以失敗告終。這不是政策本身的缺陷，而是政治和人的因素使然，是政治改革與財政改革不同步而導(dǎo)致財政改革失敗的典型悲劇。以史為鑒，我國在深化財稅體制改革的同時，應(yīng)加快推進政治體制改革的進程，建立有效的權(quán)力監(jiān)督機制，消除腐敗產(chǎn)生的社會土壤。各級政府應(yīng)明確公共財政開支細(xì)節(jié)，接受社會和公眾的監(jiān)督，加強財政透明度。政治體制改革的同步跟進，有利于早日實現(xiàn)社會的公平正義。

中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）