高明，洪晨

（福州大學公共管理學院，福州 350108）

美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對我國的啟示

高明，洪晨

（福州大學公共管理學院，福州 350108）

當今環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)在世界范圍內迅速成長。美國作為全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)的領頭羊，其環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府行之有效的發(fā)展政策。美國政府主要通過法律法規(guī)、稅收、貸款、債券、基金、放寬出口管制、以外交促貿易等政策措施，促進了美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術創(chuàng)新、投融資及國際貿易。借鑒美國政策經(jīng)驗，我國應在環(huán)保產(chǎn)業(yè)管制政策、技術創(chuàng)新政策、財稅政策、國際貿易政策上做出相應改進，以促進我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。

美國;環(huán)保產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

1 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

從產(chǎn)業(yè)結構上看，美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要由環(huán)保設備、環(huán)保資源、環(huán)保服務三大類構成。表1是美國商務部的界定[1]。

從生產(chǎn)規(guī)模上看，數(shù)據(jù)顯示，1970年美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值390億美元，占其GDP的0.9%，1985～1990年美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的增長率為5%～12%，1991～1996年下降為1%～5%。2003年美國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值為3010億美元，30年增長了近8倍，年均增長率近7%，而同期美國GDP年均增長率為2%～3%，占當年美國GDP的2.74%，實現(xiàn)利潤200億美元，創(chuàng)造利稅450億美元。2008年其環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已增長到3157億美元，吸納就業(yè)人數(shù)187萬人。2010年該產(chǎn)值達到3570億美元，吸收就業(yè)人數(shù)539萬人。預計到2015年美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值將達到3980億美元，吸納就業(yè)人數(shù)576萬人，2020年產(chǎn)值達到4420億美元，吸納就業(yè)人數(shù)638萬人[2、3]。

表1 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)結構

從企業(yè)結構上看，美國共計約有15萬家環(huán)保企業(yè)，主要有兩種形式：一是市政當局與其他公共實體，主要提供飲用水、廢水處理和固體廢棄物管理；二是隨著美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而迅速崛起的私人企業(yè)，主要從事污染補救、污染控制等業(yè)務。小型和中型企業(yè)是美國環(huán)保企業(yè)的主要組成部分，其年收入約占美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)總收入的28%，大型企業(yè)年收入約占美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)總收入的40%，市政當局與其他公共實體每年收入約占美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)總收入的32%。具體見圖1。

圖1 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)收入結構

從產(chǎn)業(yè)布局上看，環(huán)保服務業(yè)可以說占據(jù)了美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的半壁江山，其中固體廢棄物管理、有害廢棄物管理、修復服務等方面均處于世界領先地位。環(huán)保設備和環(huán)境資源在美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)中基本上是平分秋色，環(huán)保設備方面水處理設施與藥劑具有較強競爭力，環(huán)境資源中的清潔能源近幾年隨著低碳生活的倡導而發(fā)展迅速。在美國三類環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，環(huán)保服務、環(huán)保設備、環(huán)境資源的市場份額分別為48%、22%、30%。具體見圖2。

圖2 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)行業(yè)分類的市場份額

從產(chǎn)業(yè)集聚上看，加利福尼亞、德克薩斯、紐約、賓夕法尼亞、佛羅里達、新澤西、伊利諾伊、路易斯安娜州是美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值名列前茅的州。這些州也由此成為了美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)。德克薩斯州的Choose Energy、US Ecology，紐約州的U.S. Filter Corp、ITT Fluid Power、Create S. International，佛羅里達州的Parkson Corporation，賓夕法尼亞州的Black & Veatch Water Asia，路易斯安那州的Crucial等成為全球領先的龍頭企業(yè)。美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了外部規(guī)模經(jīng)濟、競爭效益和創(chuàng)新效益，為上述環(huán)保龍頭企業(yè)占據(jù)國際市場提供良好的空間和資源支持。

從產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)上看，美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)廢水處理領域、大氣污染控制領域、固體廢棄物處理領域均有自己的代表企業(yè)，具體見表2。

表2 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)

2 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析

美國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)興起于20世紀60、70年代，80年代快速發(fā)展，90年代步入成熟階段。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是典型的政策導向型產(chǎn)業(yè)，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，美國政府主要采取命令+控制的發(fā)展政策，通過頒布一系列的強制性的法令條例增加了環(huán)保產(chǎn)品與服務的需求、刺激了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但90年代之后，美國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度明顯減慢，產(chǎn)業(yè)領導人逐漸意識到強制的法律不僅增加了執(zhí)法成本，而且不利于激勵企業(yè)主動進行技術創(chuàng)新或投資。由此美國政府開始轉向利用經(jīng)濟手段和出口手段來刺激環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體見表3。

表3 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導向演變

2.1 環(huán)境管制政策

美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的最初發(fā)展與美國政府實施的嚴格的環(huán)境法規(guī)、環(huán)境標準是密不可分的。1970年美國國會通過《國家環(huán)境政策法》拉開了環(huán)保管制政策的序幕。20世紀70年代初美國政府制定出30余部環(huán)境法律。1970年美國國家環(huán)保局（USEPA）制定出第一部《清潔空氣法》，并于1970～1990年之間三次修改這部法律，一次比一次嚴格。1972年頒布《清潔水法》，1976年頒布《資源保護與恢復法》，1980年頒布《綜合環(huán)境資源補償和責任法》，2005年頒布《能源政策法》，2007年頒布《2007年能源自給安全保障法》，2009年頒布《美國清潔能源安全法案》。

這一系列的政策法規(guī)不僅使生態(tài)環(huán)境明顯好轉，而且拉動了環(huán)保產(chǎn)品與服務的國內需求，拓寬了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場。比如《清潔空氣法》通過對諸如二氧化硫、空氣污染微粒、氮氧化物等污染物排放量的強制限制，使大氣污染控制設備得到快速發(fā)展。《清潔水法》的技術標準設置使得企業(yè)不得不購買污水處理設備以避免罰款，同時也激發(fā)了污水處理技術、供水處理技術的研發(fā)熱情?！睹绹鍧嵞茉窗踩ò浮芬?020年前電力部門12%的發(fā)電量要來自風能、太陽能等可再生能源，2012年后建筑能效比要提高30%，2016年后要進一步提高50%，有效地促進了節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2 環(huán)境技術創(chuàng)新政策

進入20世紀90年代之后，美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨緩，出口量減少，美國政府意識到來自全球市場的嚴峻考驗，決定加大環(huán)保技術創(chuàng)新政策的制定和實施。在政策規(guī)劃方面，1995年克林頓政府出臺《國家環(huán)境技術報告》，要求政府、產(chǎn)業(yè)界、學校緊密協(xié)作，加大環(huán)保技術的研發(fā)力度，并確定了工業(yè)生態(tài)、污染清除和恢復、清潔能源、生物技術等關鍵技術發(fā)展領域，以工業(yè)生態(tài)作為重點發(fā)展對象。2003年布什政府出臺《美國氣候變化科學計劃的戰(zhàn)略規(guī)劃》，2005年出臺《美國氣候變化技術規(guī)劃》以鼓勵大氣污染領域的技術研發(fā)力度。2009年奧巴馬政府提出一項加強清潔能源技術、科學的國家級計劃，旨在促進新能源的研究。在資金支持方面，1990年以來， 美國政府的環(huán)境技術研發(fā)經(jīng)費一直維持在研發(fā)總經(jīng)費的9%左右， 2002年、2003年和2004年的研發(fā)費用分別達34.18億美元、36.9億美元和37.62億美元[4]。此外，美國政府還通過超級基金（Superfund）、信任基金（Trust Fund）、示范補貼、貸款等各種形式來解決研發(fā)資金問題。值得一提的是，美國政府特別注重政府、企業(yè)、學校、研究所的環(huán)保技術協(xié)同創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)學研結合。如1990～1999年實施的先進技術規(guī)劃（ATP），2003年創(chuàng)建東北部創(chuàng)新集團（Northeast CHP Initiative），兩項政策的特點均是各種組織協(xié)同參與到能源與環(huán)境的技術研發(fā)中，優(yōu)勢互補，不僅加大了技術成果轉化的力度，也解決了技術研發(fā)經(jīng)費問題。如今，美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研發(fā)成果轉為專利或技術許可證的比例高達70%以上，處于世界領先地位。

2.3 環(huán)境財稅政策

（1）稅收政策

美國于20世紀70、80年代初將環(huán)境稅收政策引入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，具體包括環(huán)境稅、減免稅和完全免稅。環(huán)境稅方面按照“誰污染，誰付費”的原則征收大氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、農(nóng)業(yè)污染稅、噪聲稅、能源稅等實現(xiàn)負向激勵。減免稅方面，1986年，美國政府對企業(yè)綜合利用資源所得給予所得稅減免；1991年，美國23個州對購買循環(huán)利用設備的企業(yè)免征銷售稅；2005年，推出《能源政策法案》（Energy Policy Act），向電動汽車生產(chǎn)、清潔煤技術提供了約140億美元的稅收減免。從2005年起10年內，美國向能源企業(yè)提供146億美元的減稅額度，以鼓勵石油、天然氣、煤氣和電力企業(yè)采取節(jié)能措施。目前實施的聯(lián)邦生產(chǎn)稅收抵免（PTC）和投資稅收抵免（ITC）對美國太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。另外，美國政府對諸如市政污水處理工程和固體廢棄物處理工程等公共事業(yè)建設和投資項目實行完全的免稅政策。

（2）財政補助

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資周期長、風險大、收益不確定，企業(yè)在投資時往往望而卻步，這就需要政府給予一定的財政補助。美國《聯(lián)邦水污染控制法》中規(guī)定：城市污水處理廠如采用聯(lián)邦環(huán)保局認定的“最佳實用處理技術”，就可向環(huán)保局申請補助。2009年推出《美國清潔能源安全法案》，規(guī)定2020年前，美國的排放總量相比2005年要降低17%，2050年則要降低83%，法案頒布后每年為燃煤發(fā)電的碳捕捉科研、設備改建等提供10億美元的資金。同年頒布《2009年美國恢復與再投資法案》，規(guī)定撥款近1,000億美元用于能源研究、相關稅收抵免和基礎設施建設以在新能源發(fā)電領域實現(xiàn)突破。目前美國正推出1603財政部補貼計劃，支持了大量的太陽能光伏和光熱項目的開發(fā)。美國太陽能行業(yè)協(xié)會曾多次表示“此計劃是美國太陽能產(chǎn)業(yè)最重要的政策。”根據(jù)SEIA，自2012年9月起，計劃利用私營部門的項目投資為44,000多個國內太陽能項目提供超過7.17億美元的補貼。

（3）投融資政策

美國政府通過提供低息貸款、債券、基金、股票等多種投融資政策促使環(huán)保企業(yè)的融資方式多元化，解決環(huán)保企業(yè)融資難的問題。1987年建立“清潔水州立滾動基金”，1987～2001年間向10,900個清潔水項目提供343億美元的低息貸款[5]。2009年頒布小企業(yè)管理局（SBA）7(a)貸款計劃，由參加項目的金融機構對小企業(yè)提供不超過200萬美元的貸款，SBA在一定比例上提供擔保，與金融機構分擔償債風險。同年美國政府向福特（Ford）、日產(chǎn)（Nissan）等汽車企業(yè)提供10億美元的低息貸款，支持它們重新裝備，以生產(chǎn)電動汽車和其它低能耗車輛。美國作為市政債券的領頭羊，飲用水和污水處理兩個領域的項目建設資金約85%是來自于市政債券融資。

2.4 環(huán)境國際貿易政策

全球化背景下環(huán)保產(chǎn)品與服務的國際貿易迅速發(fā)展，20世紀90年代初期，相比日本、德國等發(fā)達國家，美國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)出口額明顯不足，與其環(huán)保產(chǎn)業(yè)大國的地位極不相稱。針對這一情況，1993年1月克林頓政府公布環(huán)境技術出口戰(zhàn)略，成立商務部牽頭的促進中心，專門研究各國出口機會及環(huán)境技術需求，以指導美國環(huán)境產(chǎn)品及服務的出口。在該戰(zhàn)略的影響下，當年美國環(huán)境技術和產(chǎn)品出口額就增加了25億美元[6]。 2002年布什政府公布第一個國家出口戰(zhàn)略（NES2002），強調政策之間的協(xié)調，以幫助更多的環(huán)保企業(yè)獲得市場信息及相應的技術協(xié)助。環(huán)境問題在2010年奧巴馬政府公布美國貿易政策戰(zhàn)略中具有重大地位，屬于七大核心政策重點之一，其主要內容是削減關稅，與貿易伙伴采取多邊行動，開放有利于氣候問題的環(huán)保產(chǎn)品及服務貿易。如今，美國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)出口以技術轉讓，技術培訓，技術支持為主，確定了八個擴大出口的對象國：俄羅斯、南非、巴西、阿根廷、智利、墨西哥、中國、印度。出口集中于危險廢物與固體廢物、污染預防、能源保護、能源效率等具有競爭優(yōu)勢的領域。通過放寬出口管制、積極參與國際貿易機構（WTO，OECD）、以外交促貿易、提高國際環(huán)境標準等措施為本國環(huán)保產(chǎn)業(yè)占據(jù)國際市場提供條件。

3 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對我國的啟示

3.1 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀

我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)始于20世紀70年代，經(jīng)過30多年的發(fā)展，據(jù)不完全統(tǒng)計，至今共出臺環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關政策200項左右，但多數(shù)政策以命令 + 控制為主要特征。根據(jù)政府相關網(wǎng)站資料，改革開放以來我國發(fā)布的重要環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策見表4。

3.2 我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策存在的主要問題

（1）政策結構不全面

行政手段過多，充分利用市場機制的經(jīng)濟政策較少。如排污權交易制度雖然在一些地區(qū)進行試點，但由于缺少配套政策，存在排污總量難量化，初始分配障礙，權利尋租等問題。

（2）政出多門，權責不清

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)分布在國民經(jīng)濟的各個部門，卻沒有一個全國性的行政管理部門對其進行統(tǒng)一的政策指導和監(jiān)督協(xié)調。環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、水利部紛紛出臺相關政策措施，導致政出多門、執(zhí)法不力，嚴重影響了環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身的市場競爭力。

（3）政策執(zhí)行不到位

缺少量化的目標，政策可行性不強。在執(zhí)行過程中，地方保護主義、部門壟斷也使政策執(zhí)行流于形式。

表4 改革開放以來我國發(fā)布的重要環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

（4）環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資政策力度小

主要表現(xiàn)在：1）投資不足，我國對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財政投入明顯滯后與其他產(chǎn)業(yè)。2）融資困難，利用貸款、基金、股票等方式融資的支持政策較少。

3.3 美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對我國的啟示

（1）完善相關法律法規(guī)，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展提供支撐

規(guī)范的法律制度與發(fā)展規(guī)劃對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展具有重要意義。1）應加快我國環(huán)境立法步伐，在充分考慮環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律性、我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、國內需求的基礎上，制定出穩(wěn)定、細致、可行的法律法規(guī)。2）加大執(zhí)法力度，獎懲分明，懲罰劣質環(huán)保企業(yè)，獎勵優(yōu)質環(huán)保企業(yè)，使得技術水平高，產(chǎn)值高，產(chǎn)品種類豐富的環(huán)保企業(yè)獲得更多的投資與發(fā)展機會。

（2）鼓勵支持技術創(chuàng)新，建立多層次環(huán)保產(chǎn)業(yè)園

1）應利用發(fā)達國家急于進行技術轉讓的有利時機，積極促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)國際技術交流合作，引進國外先進技術人才，幫助環(huán)保企業(yè)實現(xiàn)技術創(chuàng)新目標。2）應加強產(chǎn)學研合作，充分利用資源共聚優(yōu)勢。3）環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為高科技產(chǎn)業(yè)，應建立多層次的環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，利用其集聚效應、資源互補效應、擴散效應，加快生產(chǎn)清潔化、產(chǎn)品綠色化、環(huán)境產(chǎn)業(yè)化的進程。

（3）推行靈活多樣的經(jīng)濟政策，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資渠道

我國應適時完成由政策驅動向政策法規(guī)、市場需求、經(jīng)濟利益多方驅動的轉變，推行靈活多樣的經(jīng)濟政策，盡快促使排污權交易制度化、完善生態(tài)補償制度，實施環(huán)境稅費改革。同時我國應鼓勵環(huán)保企業(yè)融資方式多元化，為企業(yè)通過貸款、基金、債券、股票、項目（PFI，PPP）融資提供政策便利。

（4）鼓勵環(huán)保產(chǎn)品出口，加強政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)國際貿易中的作用

中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)必須“走出去”，這是其保持長久競爭力的必由之路。政府必須為環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與國際競爭掃除障礙，提供出口信息服務、減免出口關稅、簡化行政手續(xù)。同時，應以政府的名義在國際組織中為環(huán)保企業(yè)爭取權益，把環(huán)境外交和環(huán)境貿易相結合，利用政府對非洲地區(qū)的項目援助帶動環(huán)保產(chǎn)品的出口。

[1] 陳呂軍，溫東輝，陳維敏.美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀[J].環(huán)境保護，2002（9）.

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[3] 趙行姝.以環(huán)境保護創(chuàng)造社會財富—美國發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗[J].中國金融，2006（19）：23-24.

[4] 張禎，張宏武.美國環(huán)境產(chǎn)業(yè)相關政策及啟示[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2006（11）.

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[7] 任赟.我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究[D].吉林大學，2009.

[8] 亦東.淺析美國成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)大國中的政府行為[J].環(huán)境保護，2003（10）.

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Revelations of American Environmental Protection Industry Development Policy on China

GAO Ming, HONG Chen
(Public Adm inistration Institute of Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

At present time, the environmental protection industry, as the new and rising strategic industry, is growing rapid ly in the world. As the jacket collar sheep of the global environmental protection industry, the environm ental protection industry in U.S.A. can not be developed w ithout the effective development policy of governm ent. Based on the policy measures such as regulations and laws, revenues, loans, bond, funds, broadening export supervision and promotion trade by dip lomacy, the American government prom otes the technical innovation, investment and fund-raising and the world trade of the environmental protection industry. By use for reference of U.S. policy experiences, China should make the relevant im provements in environmental protection industry supervision policies, technical innovation policies, financial tax policies and the world trade policies so as to promote the active and healthy development of environm ental protection industry in our country.

U.S.A.; environmental protection industry; industry development policy

X324

A

1006-5377（2014）03-0051-06

福建省科技廳項目“福建省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術與裝備發(fā)展研究”（2012R0046）；福建省教育廳重點項目“福建省環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術路線圖研究”。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)又稱環(huán)境產(chǎn)業(yè)，是指以防治污染，改善環(huán)境、有效利用資源、滿足用戶環(huán)境需求為目的的各種技術、產(chǎn)品和服務的總稱。20世紀70年代，隨著西方國家工業(yè)化的進程加快，環(huán)境問題日益嚴重，環(huán)保產(chǎn)業(yè)隨著環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展而成為一個新興產(chǎn)業(yè)。美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)成為全球領先的成熟產(chǎn)業(yè)，在改善環(huán)境質量，增加就業(yè)崗位，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式方面都發(fā)揮著不可替代的作用?！笆晃濉币詠?，我國大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟，推進節(jié)能減排，努力建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了巨大的市場需求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。但從總體上看，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍處于初級階段，發(fā)展規(guī)模小，科技含量低，生產(chǎn)工藝落后等問題突出。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是政策依賴型產(chǎn)業(yè)，政策決定了其發(fā)展方向和發(fā)展方式，借鑒美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，對我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。