■傅白水

20 13年9月11日，浙江省政府批復(fù)《海寧市要素市場化配置綜合至全國而言，具有很強的示范意義。配套改革試點總體方案》，在海寧市開展試點，率先在全國啟動了資源要素市場化配置改革。

海寧此次改革主要目的在于，劃分政府和市場的界限，讓政府管該管的事，放權(quán)給基層政府和市場，提高要素配置效能，加強生態(tài)環(huán)境保護和落后產(chǎn)能淘汰，從而推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。這對浙江乃

逼出來的改革

為什么是浙江？

“標兵越來越遠、追兵越來越近”，這是民營經(jīng)濟大省浙江目前的尷尬之處，尤其是相比于長三角北翼的江蘇，浙江經(jīng)濟總量與其差距越來越大，為何如此呢？近十年來，中國經(jīng)濟發(fā)展雖然不斷加大轉(zhuǎn)型力度，但本質(zhì)上包括浙江和江蘇目前仍是以“東亞式的資源消耗型經(jīng)濟增長”模式為主。目前，浙江經(jīng)濟發(fā)展速度不斷相對下滑，實質(zhì)上是由于浙江要素資源瓶頸制約，難以支撐高速增長、越來越大的經(jīng)濟體量所致。

當前，資源與能源的剛性約束不斷出現(xiàn)新變化，浙江企業(yè)面臨的土地、原材料、用工、融資、環(huán)保等多重成本上升的壓力逐步加大。浙江資源缺乏，尤其是可用土地資源缺乏是浙江發(fā)展差距被拉大的主要客觀因素。房地產(chǎn)和出口是浙江經(jīng)濟以前飛速發(fā)展的兩大引擎，但隨著房地產(chǎn)業(yè)黃金十年的過去以及外貿(mào)急轉(zhuǎn)直下，這些都導(dǎo)致浙江經(jīng)濟發(fā)展勢頭出現(xiàn)衰減。

浙江要再創(chuàng)輝煌，無疑首先要克服資源要素的瓶頸，促使資源配置市場化，提高要素資源的利用效率，倒逼產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型升級。

為什么是海寧？

近年來，土地、能源、資金、人才等資源要素的制約日益加劇，各地加快發(fā)展與要素制約之間的矛盾越來越突出。面對這種矛盾和壓力，兩年前，海寧就已經(jīng)“試水”改革，通過價格杠桿、畝產(chǎn)評價、稅收調(diào)節(jié)、銀行信貸等十大倒逼機制來解決經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的土地、能源緊缺，環(huán)境污染等問題。這次“試水”雖然取得了一定成效，比如實施一年以后海寧全市項目的平均投資強度達到了250萬元/畝，畝均稅收13萬元，但總體效用還不夠理想，浙江省政府同意在海寧開展要素市場化配置綜合配套改革試點，將海寧改革提升到省級層面，無疑會大大提高改革的效率和威力。

通過改革，充分發(fā)揮市場這只無形的手在要素配置中的重要作用，不僅可以使要素資源配置的效率得到很大提升，同時也將在加強生態(tài)環(huán)境保護、加快淘汰落后產(chǎn)能、推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中產(chǎn)生積極而深遠的影響。海寧市委書記林毅表示，這次改革試點，海寧市把試點范圍重點放在土地、能源、資金、科技創(chuàng)新等四大領(lǐng)域。在土地上突出盤活存量用地、提高土地使用效益和強化農(nóng)民權(quán)益保障；在能源和環(huán)境容量上突出節(jié)能減排、差別化水電價、排污總量控制；在資金上突出資本與企業(yè)、項目的有效對接；在科技創(chuàng)新上突出以企業(yè)為主體、以人才為根本。此外，海寧市還將就一些新的領(lǐng)域如發(fā)展屋頂農(nóng)業(yè)的體制機制、民間資本發(fā)起設(shè)立民營銀行的體制改革、小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行的體制改革和以市場機制推進碳排放交易制度改革等也進行探索研究。

建立“畝產(chǎn)效益”標尺

海寧要素改革試點的核心，是建立“畝產(chǎn)效益”標尺，政府放權(quán)，省級部門、嘉興市將給海寧下放和改革配套的一系列行政審批權(quán)限，確保改革有效推進；要素配置的市場化，改變以往計劃分配、行政分配、平均分配的方式，形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和水電氣價格形成機制，鼓勵好的企業(yè)發(fā)展得更好，引導(dǎo)落后的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。根據(jù)方案要求，海寧著力在土地、能源、金融、科技創(chuàng)新等要素配置方面大膽探索、先行先試，逐步破除要素配置中的體制性障礙，更好地發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用，提高要素配置效能和節(jié)約集約利用水平。為配合要素改革試點，海寧同時啟動全省審批制度改革試點。

這樣，一場以提高要素配置效能和節(jié)約集約利用水平為目標的綜合配套改革正式啟動。根據(jù)方案要求，到2017年，海寧市要在土地、能源、資金、人才、環(huán)境容量等要素配置中的體制性障礙上取得實質(zhì)性突破，基本形成集約、高效的要素市場化配置機制，發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提升，成為全省要素市場化配置先行區(qū)、節(jié)約集約利用示范區(qū)。

為了推進四大領(lǐng)域的改革，為改革提供強有力的保障，此次改革試點，還涉及四個方面配套支持的改革，包括支持設(shè)立企業(yè)投資項目高效審批制度，支持建立貿(mào)易（企業(yè)）主體設(shè)立快速審批制度，支持開展開發(fā)區(qū)（園區(qū)）前置審批方式創(chuàng)新，支持開展綜合行政執(zhí)法改革。

為配套改革，全省首個資源要素配置主平臺掛牌。在公共資源交易中心的基礎(chǔ)上，搭建1+X的要素市場體系，即組建一個市綜合要素交易中心，主要涉及土地、排污權(quán)、能源等資源稀缺類要素市場，由政府制定交易規(guī)則，實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，目前已正式運行。同時采用市場化方式運作推進產(chǎn)權(quán)交易市場、人力資源市場、技術(shù)市場等專業(yè)市場建設(shè)。

企業(yè)投資審批環(huán)節(jié)繁瑣，一直是困擾企業(yè)的一個難題。在新一輪行政審批制度改革中，海寧先行先試，大膽實踐，在全省率先啟動實施企業(yè)投資項目零審批改革試點，促進投資項目早落地、早投產(chǎn)、早收益。2013年12月開始，海寧就著手啟動企業(yè)投資項目零審批改革試點工作，并出臺了零審批負面清單、零審批承諾書等16項配套制度，確保整個零審批改革試點工作的順利推進。在審批事項方面，海寧首批取消調(diào)整112項政許可事項和64項非行政許可事項，將成為浙江省審批事項最少的縣市。海寧還梳理出需要上級下放的權(quán)限280項，其中省級下放179項。此外，下放到各鎮(zhèn)(街道、平臺)127項行政許可、非許可事項。在審批流程方面，整合分散在不同部門相同或相似的職責(zé)，對商事登記實行“以準入前審批為輔，準入后監(jiān)管為主”的管理體制，降低社會組織準入門檻。

要素市場化配置綜合配套改革是政府依據(jù)市場化配置原則重新制定的游戲規(guī)則，最大程度堅持要素資源配置市場化，最大限度地激發(fā)每一個企業(yè)主體的活力，結(jié)果必定是優(yōu)勝劣汰，企業(yè)只有適應(yīng)這一游戲規(guī)則才能生存發(fā)展下來。

改革是如何操作的

海寧要素改革的核心是“畝產(chǎn)效益”評價體系，再以差別化價格為杠桿，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

此次改革，正是通過制定政策機制，讓生產(chǎn)要素走市場化道路，使資源得到有效利用，即“建立一把尺子”。為此，海寧在全省率先建立的畝產(chǎn)效益綜合評價體系啟動實施。內(nèi)容規(guī)定，海寧全市3畝以上用地的1659家工業(yè)企業(yè)進行測評打分，按照紡織、皮革、機械電子制造和其他等四大行業(yè)進行分類排序，排定前80%的1214家為A類重點扶持和鼓勵提升類，排定中間15%的312家為B類整治提升類，排定末5%的83家為C類落后淘汰類企業(yè)(共計1609家，其余50家因為分公司等情況未予以單獨分類)。

據(jù)統(tǒng)計，海寧第一批涉及“畝產(chǎn)效益”評價的企業(yè)共1659家，擁有土地面積3畝(約2000平方米)及以上；第二批涉及擁有土地3畝以下和租賃工業(yè)企業(yè)。評價指標上，規(guī)模以上企業(yè)為畝產(chǎn)稅收占50%、畝均銷售收入占12%、畝均工業(yè)增加值占10%、單位能耗工業(yè)增加值占10%、排放每噸COD工業(yè)增加值占10%、全員勞動生產(chǎn)率占8%；規(guī)模以下企業(yè)則是畝均稅收占90%、單位電耗稅收占10%。

根據(jù)這些指標，計算出各企業(yè)綜合得分，再結(jié)合海寧市產(chǎn)業(yè)特色，按紡織、皮革、機械電子制造和其他四大行業(yè)對企業(yè)進行排序，分為A類(發(fā)展提升類)、B類(整治提升類)、C類(落后淘汰類)，并在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等資源要素配置上實施差別化政策。

以A類企業(yè)(即行業(yè)排名前80%規(guī)模以上企業(yè)和前70%規(guī)模以下企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)和興海工程企業(yè)，印染、化工、制革前道等重污染高耗能企業(yè)除外)中的重點扶持類企業(yè)來說，在用地方面將優(yōu)先進行項目核準備案;在排污權(quán)指標分配與租賃、企業(yè)上市環(huán)保核查等方面予以支持;依法減征相關(guān)稅收等。同樣，對于C類企業(yè)來說，不予核準和審批新的投資項目，禁止參與工業(yè)用地招拍掛競買活動;排污權(quán)有償使用和交易價格在基準價上加價執(zhí)行，不得租賃排污權(quán);除仍屬小城市五級土地范圍外，企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅比改革前提升一倍。

目前，海寧市將原小城市五級土地(稅額標準為3元/平方米)大面積劃入小城市四級土地范圍(稅額標準為6元/平方米)。如果一家企業(yè)為A類重點扶持類企業(yè)，占地100畝，根據(jù)依法減征城鎮(zhèn)土地使用稅80%的優(yōu)惠，這家企業(yè)每年支付的土地使用稅為8萬元，改革前，這家企業(yè)每年要支付土地使用稅20萬，改革可讓這家企業(yè)每年節(jié)省12萬元。

如果一家企業(yè)為C類企業(yè)，將被實施懲罰性電價政策。如果這家C類企業(yè)每年用電100萬千瓦時，如果能耗超過限額標準的話，電價每千瓦時提高0.3元，每年這家企業(yè)要多交30萬元電費；如果能耗為限額標準以下，電價每千瓦時提高0.1元，每年這家企業(yè)要多交10萬元電費。

2013年11月，海寧市向1659家企業(yè)送達《工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價結(jié)果告知書》，告知書向企業(yè)傳遞了一個十分明確的信息：企業(yè)粗放經(jīng)營已經(jīng)不可持續(xù)，政府通過實施差別化措施，使要素資源配置充分向畝產(chǎn)效益好的企業(yè)大幅傾斜，并通過市場化的重新配置，增強企業(yè)做大做強的信心。

海寧市政府的目標是，到2017年，全市新增工業(yè)用地畝均投資強度比2012年提高45%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均稅收提高45%，單位GDP能耗下降15%，萬元工業(yè)增加值用水量下降30%，發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提升，成為全省要素市場化配置先行區(qū)、節(jié)約集約利用示范區(qū)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

目前，浙江乃至整個長三角地區(qū)甚至全國，經(jīng)濟發(fā)展均面臨著土地、能源等資源日趨緊缺、用工成本上升等問題，如何破解經(jīng)濟發(fā)展過程中的種種矛盾和要素制約，又如何堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用？未來幾年，海寧將會交出一份優(yōu)質(zhì)答卷。

（作者系區(qū)域經(jīng)濟研究青年學(xué)者）