■本刊記者 付倩倩
一個鮮花盛開的時節(jié),長江上游中心城市重慶,一場座談會剛剛結(jié)束,會議的主題是研究依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟帶。
座談會由國務(wù)院總理李克強主持召開,再次顯示出長江沉甸甸的分量。早在2012年12月,李克強在十八大后的地方調(diào)研首站即是沿江城市九江,并召開沿江區(qū)域發(fā)展與改革座談會。3個月后,李克強當選國務(wù)院總理后視察的第一站,放在了上海,力挺上海自貿(mào)區(qū)建設(shè),并提出要帶動長江流域發(fā)展。
毫無疑問,長江經(jīng)濟帶已成為區(qū)域經(jīng)濟中最耀眼的關(guān)鍵詞。實際上,這并不是長江經(jīng)濟帶概念第一次被提及。早在“七五”計劃時,長江就被確定為與沿海并舉的兩條國家發(fā)展軸線之一。
那么這一次,長江經(jīng)濟帶會面臨哪些新的轉(zhuǎn)變?
上海市長楊雄披露過一個關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的花絮。李克強在上海調(diào)研時,曾經(jīng)三問上海市主要領(lǐng)導(dǎo),到底是要政策還是要改革。楊雄表示,上海的態(tài)度非常堅決,要改革!這種積極改革的態(tài)度獲得李克強的肯定。
在第四屆國際投資論壇上,上海社科院世界經(jīng)濟所所長張幼文對上海自貿(mào)區(qū)的定位進行這樣的闡釋:“上海自貿(mào)區(qū)是試驗區(qū)不是經(jīng)濟特區(qū),不靠采用更多的特殊政策來形成政策洼地的發(fā)展方式?!痹囼灒櫭剂x,其目標是形成新的體系和新的模式。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵落腳點在制度創(chuàng)新,而不是挖掘政策洼地。
因此,長江經(jīng)濟帶建設(shè)要破除單純追求政策紅利的想法,更應(yīng)注重釋放改革的紅利。江蘇省政府研究室經(jīng)濟發(fā)展研究中心副主任劉俊告訴《決策》:“無論再出臺什么樣的國家戰(zhàn)略規(guī)劃,都應(yīng)該有這樣的理念,即絕不是再打造一個政策洼地,而更多的是給一個改革的空間,給一個先行先試的可能性。”
持有相同觀點的江蘇省政府參事室主任宋林飛表示,“長江經(jīng)濟帶的建設(shè)不要局限在對政策優(yōu)惠的盲目追捧中,而是應(yīng)該體現(xiàn)出一種改革理念,在全面深化改革的背景下爭取一個空間?!睆倪^去30年的發(fā)展經(jīng)驗來看,優(yōu)惠政策雖然對某一地區(qū)起到了重要的助推作用,但也在一定程度上阻礙了各類要素自由高效地流動。
毫無疑問,長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的提出,一定會帶來顯性或隱性的多重利好,比如營銷平臺的構(gòu)建。武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任吳傳清表示:“長江經(jīng)濟帶在整個國家經(jīng)濟版圖中的地位上升了,對于地區(qū)形象有很大的改觀,這種區(qū)域營銷,對招商引資、吸引人才會起到很大的促進作用?!?/p>
另一方面,從長江經(jīng)濟帶的內(nèi)部建設(shè)角度來看,需要公共政策制定理念的轉(zhuǎn)變。中國科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉志迎告訴《決策》:“要跳出地方自己的一畝三分地,從一體化的視角出發(fā),更多地強調(diào)長江經(jīng)濟帶的融合政策,政府應(yīng)該提供兩種基礎(chǔ)性的東西:公共產(chǎn)品和公共政策,不要再形成新的行政壁壘?!?/p>
用宋林飛的話說,要把所有沿江區(qū)域整合起來,基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)融合、人員流動等相關(guān)政策規(guī)劃都要區(qū)別于過去,真正發(fā)揮整體的力量,形成長江流域經(jīng)濟。
2014年初,在南京市委常委會舉行的生態(tài)文明建設(shè)調(diào)研工作會上,一個重磅消息為次日的報紙頭條提供了足夠有分量的素材。
會上提出,十年內(nèi),南京金陵石化及周邊、梅山、大廠地區(qū)、長江二橋至三橋沿岸四大地區(qū)的工業(yè)企業(yè)將全部搬遷關(guān)停,其中包括南鋼、梅鋼、金陵石化等傳統(tǒng)的“大戶”企業(yè)。相關(guān)統(tǒng)計顯示,這四大地區(qū)面積占南京市的1.7%,2012年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值占到全市的16.9%,實現(xiàn)銷售收入1897億元,利稅93億元。
與這些“赫赫戰(zhàn)功”相伴而生的另一組數(shù)字顯示,這四大地區(qū)在做出上述經(jīng)濟貢獻的同時,排放的工業(yè)廢水總量達到5160萬噸,占南京市的22.3%;二氧化硫排放量4.94萬噸,占比高達40.7%。
南京搬遷金陵石化頗有壯士斷腕的意味。南京社科院副院長李程驊認為:“這是在倒逼南京轉(zhuǎn)型升級,發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)?!睋Q個角度看,南京是在向曾經(jīng)一度創(chuàng)造過巨大財富的粗放發(fā)展方式揮手告別。綜合江蘇上一輪跨江開發(fā)來看,“江蘇取得了很大成績,但也存在明顯的問題,比如過多注重經(jīng)濟增長,忽視了環(huán)境保護和生態(tài)的可持續(xù)?!眲⒖》治稣f。
如果將長江經(jīng)濟帶放在全國主體功能區(qū)規(guī)劃的標尺中,處于下游的長三角地區(qū),屬于開發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的優(yōu)化開發(fā)區(qū),而長江中游地區(qū)和上游的成渝經(jīng)濟區(qū),被列入承載力較強的重點開發(fā)區(qū)域。中科院南京地理與湖泊研究院研究員曹有揮告訴《決策》:“在下一輪的中上游沿江開發(fā)中,不能再采用生態(tài)透支的方式,千萬要防止產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移變成污染轉(zhuǎn)移。嚴格地從流域治理的角度說,中上游的環(huán)境保護更加重要,因為那里是水源地?!?/p>
極具一致性的觀點是,長江經(jīng)濟帶的生態(tài)新局需要國家的頂層設(shè)計。曹有揮說,個體的省市在做相關(guān)規(guī)劃時,沒有整體概念,可能會存在以鄰為壑的情況,流域經(jīng)濟區(qū)需要國家形成一些基本的標準和指導(dǎo)性意見,從而規(guī)避對整體環(huán)境的破壞。
實際上,在國家發(fā)改委牽頭制定的《依托長江建設(shè)中國經(jīng)濟新支撐帶指導(dǎo)意見(征求意見稿)》中,生態(tài)保護被重點提出。除了將落實最嚴格的水資源管理制度外,還將加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)和調(diào)控。而對于因堅守生態(tài)文明紅線而犧牲發(fā)展機會的地區(qū),宋林飛建議用生態(tài)補償和財政轉(zhuǎn)移支付的辦法給予傾斜。
“確保一江清水綿延后世、永續(xù)利用,走出一條綠色生態(tài)的新路。”這是李克強在長江經(jīng)濟帶座談會上提出的明確要求,也是沿江地區(qū)共同的心愿。
“武漢、宜昌中心城區(qū)以發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主,一般制造業(yè)向沿江其他區(qū)域特別是武漢——荊州段和黃岡以下江段的工業(yè)園區(qū)擴散……鼓勵武漢、宜昌發(fā)展總部經(jīng)濟,形成中心城市與其他區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工和流動?!边@是寫在《湖北長江經(jīng)濟帶“十二五”規(guī)劃》中體制機制創(chuàng)新一章的話,講的是如何建立沿江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制。
湖北作為沿江省市中干流長度排第一的省份,可以看做是整個長江經(jīng)濟帶跨區(qū)域發(fā)展的一抹縮影。
劉志迎認為,長江經(jīng)濟帶建設(shè)面臨如何解決區(qū)域間競爭與合作的問題,而創(chuàng)新長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制是解決此問題的關(guān)鍵。
說到區(qū)域合作中的政府協(xié)作機制,長三角模式也許可以提供一個觀察視角。從最初的長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)辦主任聯(lián)席會議,到后來的市長聯(lián)席會議,再到后來的省市最高領(lǐng)導(dǎo)座談會,經(jīng)過一次次拔高,由決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層構(gòu)成的“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實高效”的區(qū)域合作機制日趨成熟。
在政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用之外,還離不開企業(yè)、社會組織、社區(qū)、居民的共同參與,從而形成多層面和多元化的網(wǎng)絡(luò)狀協(xié)調(diào)機制。江蘇省城市發(fā)展研究院院長張鋒告訴《決策》:“長江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略,可以由國家發(fā)改委牽頭,開展各方面的協(xié)調(diào)工作,比如建立統(tǒng)一市場、加強信息交流等。”
以體制機制創(chuàng)新為主線,探索新型流域經(jīng)濟的開放開發(fā)模式,這是長江經(jīng)濟帶建設(shè)的一個重要使命。目前,水利部長江水利委員會和交通部長江航運局,只是分管某一領(lǐng)域的機構(gòu),“將來會形成一個國家層面的協(xié)調(diào)機構(gòu),負責全流域的協(xié)調(diào),在沿江各省市形成‘趨同存異’,實現(xiàn)地方發(fā)展的自主性與中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合?!眳莻髑宸治稣f。