張素芳， 吳銀松， 王云美， 彭紫蕓

(1．云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，云南 昆明 650205；2.云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，云南 昆明 650205)

中國是世界上最大的發(fā)展中國家和農(nóng)村人口最多的國家，也是30多年來世界上經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長最快和農(nóng)村減貧效果最顯著的國家。改革開放以來的這段實(shí)踐歷程，充分證明了中央堅(jiān)持解決“三農(nóng)”問題的理論創(chuàng)新、政策創(chuàng)新是非常正確和卓有成效的，也充分證明了我國農(nóng)業(yè)政策是在發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中最帶有根本性的行為準(zhǔn)則與重要保障，是我們?nèi)〉贸尚У母舅凇？偟目磥恚母镩_放30多年來，中央深刻認(rèn)識和把握了我國解決 “三農(nóng)”問題的規(guī)律，就是要始終把農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民增收致富的支柱產(chǎn)業(yè)來支持，始終把農(nóng)村作為農(nóng)民生產(chǎn)與生活的重要家園來建設(shè)，始終把農(nóng)民作為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和新農(nóng)村建設(shè)的重要主體來尊重，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的重大政策調(diào)整。尤其進(jìn)入新世紀(jì)以來，把這些重大思想從制度或法律層面給予保障， 為我們國家逐步破解“三農(nóng)”問題、建成全面小康社會和社會主義和諧社會奠定了重要基石，提供了根本保障。

一、我國“三農(nóng)”問題成因與背景

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民即通常稱之為“三農(nóng)”問題，它是世界各國都普遍存在的問題，不同的國度和不同的歷史階段，主要表現(xiàn)和矛盾主次則不盡相同[1]。我國“三農(nóng)”問題及成因有其特殊的歷史淵源，我國的特定歷史條件，決定了中國是農(nóng)業(yè)大國，中國的農(nóng)民是世界上所有國家中農(nóng)民人口數(shù)最多的國家，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人地的關(guān)系高度緊張的國情、二元經(jīng)濟(jì)社會管理體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇等錯綜復(fù)雜的矛盾，是“三農(nóng)”問題形成的主要原贏因。新中國成立后尤其實(shí)行改革開放政策以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了極大成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國力和國際地位顯著提高，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展，廣大農(nóng)村人民生活從溫飽不足發(fā)展走上總體小康、全面小康的富裕安康的道路。2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值突破51.4萬億元，公共財政收入已達(dá)到11.7萬億元。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年全面小康社會的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80.1%，農(nóng)村貧困人口從2.5億多人減少到 2 000 萬人。在新的發(fā)展條件下，我國二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)矛盾日益顯現(xiàn)，“三農(nóng)” 問題的矛盾日益突出，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，相對于二、三產(chǎn)業(yè)、市民和城市來講，農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)民貧困、農(nóng)村落后，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距和貧富差距進(jìn)一步拉大，農(nóng)民權(quán)利得不到充分保障。城鄉(xiāng)差距最大達(dá)到3.3倍，基尼系數(shù)多年前早已突破所謂0.40的“國際警戒線”，城鄉(xiāng)和貧富差距極大，已進(jìn)入了發(fā)展的關(guān)鍵時期和矛盾的凸顯時期，一方面桎梏了中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，使得本以較高的生產(chǎn)能力而缺乏相應(yīng)的購買能力；另一方面，農(nóng)村廣大低收入者無法分享改革發(fā)展的成果，并逐步引發(fā)社會矛盾累積[2]。“三農(nóng)”問題無疑是我國現(xiàn)代化的一塊短板和瓶頸，關(guān)系到我國國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展和國家的長治久安。我國三農(nóng)問題具有復(fù)雜性、艱巨性、緊迫性及長期性的特點(diǎn)。解決三農(nóng)問題，全面小康社會、和諧社會建設(shè)，關(guān)鍵在農(nóng)村，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)，難點(diǎn)在農(nóng)民增收。

二、改革開放以來我國致力解決“三農(nóng)”問題重大政策的創(chuàng)新與實(shí)踐

改革開放以來，黨中央始終高度重視“三農(nóng)”工作，從1982—1986年連續(xù)5年、2004—2013年又連續(xù)10年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央15個一號文件，這是一個重視“三農(nóng)”工作顯著實(shí)例，這些文件可以基本反映改革開放以來我國致力解決“三農(nóng)”問題的理論創(chuàng)新和制度政策設(shè)計。總體上看，根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段存在的主要矛盾和不同問題，所采取政策和措施也不盡一致。從發(fā)展歷程看大致可劃分為以下幾個階段。

第一階段：從1978—1985年，處于改革起步階段。主要成就表現(xiàn)在：一是以所有權(quán)與使用權(quán)相分離為特征的農(nóng)村土地制度改革和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)組織的確立，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，為深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。將家庭承包經(jīng)營作為農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)組織最基本的形式，是中國政府和農(nóng)民經(jīng)過長期實(shí)踐而做出的選擇，作為一種組織制度已被中國政府寫進(jìn)了憲法和農(nóng)業(yè)法。實(shí)行家庭承包經(jīng)營是農(nóng)產(chǎn)品供給增加的重要微觀經(jīng)濟(jì)原因之一[3]，產(chǎn)權(quán)制度的確定是中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革最革命性的成功，廣大農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的千載夙愿。二是建立以農(nóng)產(chǎn)品價格改革為先導(dǎo)的農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步取消了174種納入統(tǒng)派購的農(nóng)產(chǎn)品，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力，提供了資源優(yōu)化配置的機(jī)制。農(nóng)村從計劃經(jīng)濟(jì)到計劃經(jīng)濟(jì)為主市場調(diào)節(jié)為輔，從計劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合到實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，以及確立和實(shí)施社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)變，奠定了我國在全球化背景下促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)和前提條件。

第二階段：從1986—1996年，是快速發(fā)展階段。主要成就表現(xiàn)在：一是以提高經(jīng)濟(jì)效益為核心的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)比較效益的發(fā)揮和競爭優(yōu)勢的增強(qiáng)[3]。農(nóng)產(chǎn)品價格逐步市場化的改革使得各種農(nóng)產(chǎn)品的比較效益與農(nóng)民根據(jù)比較效益安排自主生產(chǎn)結(jié)合，加快了特色農(nóng)業(yè)布局調(diào)整。國家根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生的重大變化，對生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)施扶優(yōu)扶強(qiáng)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)培育優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和生產(chǎn)力水平，推進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，建設(shè)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)區(qū)(帶)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大變革，為加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科學(xué)布局和合理引導(dǎo)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)的步伐和力度奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。二是以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為主的經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變提高了農(nóng)業(yè)效益，促進(jìn)了農(nóng)民增收。產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營也是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)建立過程中農(nóng)業(yè)分散化生產(chǎn)與市場化需求之間矛盾而出現(xiàn)的新的經(jīng)營方式，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，降低了交易成本，提高了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率，在壯大集體經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)、提高農(nóng)民收入、增加地方財政收入等方面發(fā)揮了巨大作用，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[3]。三是以推進(jìn)民主化進(jìn)程為基礎(chǔ)的村民自治制度的創(chuàng)立和實(shí)踐。村民自治制度是我國改革開放以來農(nóng)村民主政治建設(shè)的重大成果之一，《憲法》規(guī)定了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。《村民委員會組織法》對村民委員會的性質(zhì)、職能、產(chǎn)生程序和任期等相關(guān)問題作了明確規(guī)定，是當(dāng)代中國農(nóng)村的基層民主形式、管理制度、村民社會關(guān)系和社會活動的有組織的規(guī)范體系[3]，擴(kuò)大了農(nóng)村的基層民主，規(guī)范了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，推動了農(nóng)村管理體制的改革，村干部由任命制變?yōu)檫x舉制，增大農(nóng)民的自主權(quán)，保障廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利。

第三階段：從1997—2002年，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段。實(shí)現(xiàn)了主要農(nóng)產(chǎn)品由長期短缺到總量平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)折，農(nóng)業(yè)發(fā)展由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新階段，進(jìn)入了由賣方市場向買方市場過渡階段[4]，總體上具備了推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品國際化和市場化進(jìn)程的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。農(nóng)業(yè)發(fā)展從資源約束轉(zhuǎn)向資源和市場的雙重約束，市場對農(nóng)業(yè)的影響越來越大；另一方面我國加入WTO，中國農(nóng)業(yè)漸漸融入了世界經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的范疇，農(nóng)業(yè)從一種資源、一個市場向兩種資源、兩個市場的轉(zhuǎn)變。新階段面臨的許多新的問題如農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平較低、農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、農(nóng)民就業(yè)領(lǐng)域窄、農(nóng)民收入增長緩慢等問題，提出了工作重點(diǎn)是如何對農(nóng)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，適應(yīng)市場多樣化、質(zhì)量化需求，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入；提出了必須按照宏觀調(diào)控的要求，解決市場失靈造成的農(nóng)業(yè)發(fā)展存在新問題，必須深化改革、從政策和制度層面加強(qiáng)創(chuàng)新，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展需要，為新時期中央解決三農(nóng)問題提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

第四階段：從2002年黨的十六大以來，步入科學(xué)發(fā)展階段。重點(diǎn)是根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村新形勢變化，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，調(diào)整和創(chuàng)新“三農(nóng)”政策，加大財政支農(nóng)力度，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程、社會主義建設(shè)農(nóng)村建設(shè)、培養(yǎng)新型農(nóng)民，從社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)的層面上統(tǒng)籌設(shè)計和部署“三農(nóng)”工作。主要成就表現(xiàn)在：(1)在工作布局上把解決“三農(nóng)”問題作為各項(xiàng)工作的“重中之重”，放在更加突出的地位。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，從關(guān)系農(nóng)村的穩(wěn)定、關(guān)系小康社會的建設(shè)等角度強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”工作的重要性，2003年中央農(nóng)村工作會議把它提高到“重中之重”的高度，體現(xiàn)了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的一個基本態(tài)度[5]。(2)一個基本的發(fā)展思路就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀把它放在五個統(tǒng)籌之首。(3)在指導(dǎo)方針上，提出了“多予、少取、放活”的指導(dǎo)方針。這是中央關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的一個基本方針，下決心取消了除煙草之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，免征農(nóng)業(yè)稅，廢止了中國歷史上延續(xù)了 2 600 多年的農(nóng)業(yè)稅，每年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān) 1 335 多億元。對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼“四項(xiàng)補(bǔ)貼”由2004年的145億元增長到2012年 1 700.55 億元；中央財政用于三農(nóng)的支出2004年為 2 626 億元，到2012年支農(nóng)財政資金達(dá)到 12 286.8 億元，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民增收。深化農(nóng)村改革，從根本上處理好對農(nóng)村的分配和二次分配問題。(4)作出了“兩個趨向”的重要判斷，我國“三農(nóng)”問題的解決將進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新時期。對加大農(nóng)業(yè)投入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，深化農(nóng)村改革等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。(5)十六屆五中全會進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的政策統(tǒng)一到新農(nóng)村建設(shè)上，明確了扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，明確了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)是要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。(6)以保護(hù)弱勢群體為原則的農(nóng)村社會保障體系的逐步建立和完善。目前中國農(nóng)村社會保障體系主要涉及三個方面：建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度逐步取代土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的功能，為老年農(nóng)民提供最基本的生活保障。新世紀(jì)以來，中央出臺的一系列的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，最顯著的標(biāo)志就是把幾千年以來只為解決溫飽問題的農(nóng)業(yè)，從只注重系統(tǒng)內(nèi)部的問題，轉(zhuǎn)變到以增加投入、提高消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)為重點(diǎn)，并從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、國家發(fā)展全局中統(tǒng)籌考慮，即從系統(tǒng)外部來看待和解決[6]。黨的十六大以來科學(xué)發(fā)展，標(biāo)志著我國對“三農(nóng)”問題認(rèn)識的升華和質(zhì)的飛躍，進(jìn)入了通過工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺和城市對農(nóng)村的支持，解決“三農(nóng)”問題和逐步解決二元結(jié)構(gòu)體制在農(nóng)村找到的新質(zhì)點(diǎn)，把握了新的規(guī)律。它包含了全社會對解決“三農(nóng)”問題的期望，也體現(xiàn)了黨中央的決心，具有明顯的時代特征。

三、進(jìn)一步健全和完善 “三農(nóng)”政策的建議

(一)保障主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，仍是“三農(nóng)”工作的重心任務(wù)

我國用占世界7%的耕地解決了22%人口的糧食問題，得到了世界公認(rèn)。2011年以來，我國糧食產(chǎn)量躍上了1.1萬億斤的新臺階，實(shí)現(xiàn)了半個世紀(jì)以來首次“十連增”，創(chuàng)造了連續(xù)6年過萬億斤的新紀(jì)錄。盡管如此，我們還要清醒地看到，糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力仍不穩(wěn)固，供求關(guān)系總體偏緊，部分農(nóng)產(chǎn)品短缺、價格漲幅過大，以及農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域結(jié)構(gòu)矛盾和質(zhì)量安全矛盾日益顯現(xiàn)。今后相當(dāng)一段時間內(nèi)，從耕地、用水等資源狀況，以及物質(zhì)裝備、科技創(chuàng)新、組織方式、資金投入、效益產(chǎn)出和自然災(zāi)害等方面看，面臨深層次的制約因素，保持農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的快速提高是破解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給平衡的瓶頸，任務(wù)十分艱巨。因此，2012年中央“一號文件”進(jìn)一步推出明確要求，思想不能麻痹、工作不能松懈、政策不能減弱、投入要有增加，要千方百計確保糧食生產(chǎn)不滑坡、菜籃子產(chǎn)品供應(yīng)不斷檔、農(nóng)產(chǎn)品價格不大起大落，要求進(jìn)一步加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)力度，著力做好各項(xiàng)工作。在政策上有明顯的指向，一是切實(shí)落實(shí)“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)。繼續(xù)開展糧食穩(wěn)定增產(chǎn)行動計劃的實(shí)施，加大對糧食主產(chǎn)省區(qū)的支持力度，穩(wěn)定播種面積，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高單產(chǎn)水平，不斷增強(qiáng)綜合生產(chǎn)能力，進(jìn)一步調(diào)動主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民積極性，建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償制度，扶持糧食生產(chǎn)政策繼續(xù)向主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民傾斜，確保主產(chǎn)區(qū)得到合理利益補(bǔ)償，確保種糧農(nóng)民得到合理經(jīng)濟(jì)收益[7]。二要加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整支持力度，推進(jìn)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向適宜區(qū)集中。加快實(shí)施新一輪優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，圍繞7區(qū)23帶優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)發(fā)展短缺農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，支持東北地區(qū)優(yōu)質(zhì)大豆、長江流域“雙低”油菜、適宜地區(qū)木本油料生產(chǎn)，扶持優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)發(fā)展糖料、馬鈴薯、天然橡膠等生產(chǎn)，推動園藝產(chǎn)品集約化生產(chǎn)，推動畜牧水產(chǎn)規(guī)?；B(yǎng)殖，加快發(fā)展生豬、奶業(yè)，加強(qiáng)畜禽水產(chǎn)良種繁育、動物防疫體系建設(shè)[8]。三是切實(shí)提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。按照預(yù)防為主、源頭治理、全程監(jiān)管的要求，進(jìn)一步健全機(jī)制，全面強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品和食品質(zhì)量安全工作。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加快推行農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格監(jiān)測產(chǎn)地環(huán)境，規(guī)范投入品使用；在食品加工流通環(huán)節(jié)，強(qiáng)化企業(yè)質(zhì)量安全責(zé)任，健全質(zhì)量安全控制體系，出廠食品要嚴(yán)格自檢，杜絕不合格產(chǎn)品進(jìn)入市場；在政府監(jiān)管環(huán)節(jié)，抓緊完善有關(guān)法律法規(guī)和配套辦法，健全全程監(jiān)管體系，嚴(yán)格執(zhí)行行政問責(zé)和責(zé)任追溯等制度[9]。

(二)切實(shí)破解農(nóng)民增收的長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)步提高

農(nóng)民增收問題是“三農(nóng)”問題的核心，近年來，呈現(xiàn)出農(nóng)民收入穩(wěn)步提高、城鄉(xiāng)居民收入的差距逐漸縮小的態(tài)勢。2011年，全國農(nóng)民人均純收入達(dá) 6 977 元，有上海、浙江等4個省市超過1萬元，另有福建、山東等5個省市超過8千元，比上年增長11.4%，增長率首次超過城鎮(zhèn)居民收入增長，城鄉(xiāng)居民收入的差距由上年同期的2.94∶1縮小到2.77∶1。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的快速增長，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層矛盾日益凸顯，農(nóng)民增收問題總體呈現(xiàn)出增長空間縮小、增長速度放緩、農(nóng)民增收基礎(chǔ)不牢、城鄉(xiāng)居民之間和東、中、西部區(qū)域之間收入差距較大，農(nóng)業(yè)收入比重減少等顯著特征，同時，當(dāng)前政策創(chuàng)新和公共服務(wù)的缺失等，已難適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的快速發(fā)展要求。另一方面，農(nóng)民增收問題并不是孤立存在的，它涉及到收入的形成、實(shí)現(xiàn)、分配等方面的問題，涵蓋了政策保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等諸多內(nèi)容，是個系統(tǒng)工程。所謂破解農(nóng)民增收的長效機(jī)制，就是消除一系列限制農(nóng)民增收的制度障礙和影響因素，創(chuàng)新政策、機(jī)制、思路，理順各種關(guān)系，形成一個較為高效的、穩(wěn)定的、系統(tǒng)的增收格局和制度體系，保證農(nóng)民收入在相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上持續(xù)增長。實(shí)踐證明，建立農(nóng)民增收長效機(jī)制，最根本的途徑和保障還是制度創(chuàng)新與完善。具體來看，農(nóng)民人均收入包括四個組成部分：家庭經(jīng)營收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。當(dāng)前我國建立農(nóng)民增收長效機(jī)制重點(diǎn)要在以下多個方面著力：要建立農(nóng)業(yè)財政支持穩(wěn)步增長政策機(jī)制，保障加大對農(nóng)業(yè)的支持和投入力度，以重點(diǎn)改善農(nóng)田灌溉條件、提高耕地質(zhì)量、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼力度、擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大最低收購農(nóng)產(chǎn)品范圍；按照國家扶貧政策規(guī)定，逐步提高對貧困地區(qū)的支持力度，加大對邊境貧困山區(qū)、藏區(qū)和革命老區(qū)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)扶持力度；加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，支持主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，擴(kuò)大小額信貸面，提高農(nóng)業(yè)小微企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展能力，提高農(nóng)民種田收益和效率；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險政策，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范體系，完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，建立再保險和巨災(zāi)保險制度；防治農(nóng)民稅費(fèi)反彈現(xiàn)象，加大落實(shí)農(nóng)民專業(yè)合作社享受國家規(guī)定的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、流通、服務(wù)和其他涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策力度；穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，創(chuàng)新土地、林地保護(hù)與流轉(zhuǎn)政策，大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地等物權(quán)流轉(zhuǎn)或抵押貸款工作，支持農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份制、股份合作等形式，流轉(zhuǎn)土地，把分散的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)自愿、有償、合理、有序流轉(zhuǎn)，推動規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；進(jìn)一步加大對農(nóng)村勞動力的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場；加大農(nóng)村社會保障投入，建立健全農(nóng)村和農(nóng)民的社會保障體系；支持農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)大戶的發(fā)展，大力推動農(nóng)村勞務(wù)輸出，通過勞務(wù)經(jīng)濟(jì)特別是對外勞務(wù)輸出和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)有序有效轉(zhuǎn)移，增加工資性收入。

(三)加大在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化過程中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)力度，積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程

工業(yè)化代替?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，工業(yè)文明取代農(nóng)耕文明發(fā)展，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，是人類發(fā)展和前進(jìn)的選擇，城鎮(zhèn)化則是工業(yè)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集中和服務(wù)業(yè)的發(fā)展的結(jié)果。黨的十七屆五中全會首次明確提出 “要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，走 “四化同步”發(fā)展道路， 并將其定位為今后發(fā)展的重大政策導(dǎo)向，這是我們黨和國家立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)做出的關(guān)鍵性決策部署，具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。目前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化進(jìn)程明顯加快，如何做到“四化同步”協(xié)調(diào)同步發(fā)展是一個有待破解的難題，其根本思路要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，健全和完善工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長效機(jī)制，按照中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本質(zhì)的要求、途徑和方向大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在政策導(dǎo)向和工作實(shí)踐中要把握好以下重點(diǎn)：一是扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，其實(shí)質(zhì)上是整合產(chǎn)業(yè)要素，開拓農(nóng)業(yè)多種功能，向農(nóng)業(yè)的廣度和深度進(jìn)軍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級的過程，重點(diǎn)是建設(shè)和集成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)體系、多功能產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐產(chǎn)業(yè)體系。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和經(jīng)營能力。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)中小企業(yè)、微型企業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，培育和壯大農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，培育市場載體，提高組織化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場化進(jìn)程。三是加大農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策支持力度。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和深入，說到底就是使大量農(nóng)村居民全方位融入城鎮(zhèn)，因此，勞動力轉(zhuǎn)移是“四化同步”推進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，必須通過各種政策措施，加快農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，要根據(jù)城鎮(zhèn)的承載能力，放寬落戶限制，將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，同時要積極為農(nóng)民工提供服務(wù)，加大農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)民工群體能夠共建共享城市文明。

(四)強(qiáng)化科技支撐和引領(lǐng)能力建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁

農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一靠政策，二靠技術(shù)，三靠資金投入，但最終還是要靠技術(shù)解決問題。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》強(qiáng)調(diào)，依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動，引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，要從以下幾個方面認(rèn)識農(nóng)業(yè)科技的地位、作用，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技體制機(jī)制創(chuàng)新，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一是要按照所確立農(nóng)業(yè)科技的公共性、基礎(chǔ)性和社會性定位和要求，建立財政為主渠道的農(nóng)業(yè)科研投入機(jī)制，切實(shí)加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立起適應(yīng)農(nóng)業(yè)科研規(guī)律和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的長期穩(wěn)定與適度競爭相結(jié)合的項(xiàng)目投入機(jī)制。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施條件、科技平臺和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高科技研發(fā)、產(chǎn)出能力，調(diào)整農(nóng)業(yè)科技布局，加強(qiáng)節(jié)水抗旱、生態(tài)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及資源節(jié)約型和環(huán)境友好型等新技術(shù)的研發(fā)與集成，加強(qiáng)種子、種苗、種球、種畜等生物技術(shù)選育與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用研究，加大高新技術(shù)的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化能力[10]。三是深化改革，加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用、企業(yè)和農(nóng)民的主體作用、科研教學(xué)機(jī)構(gòu)的服務(wù)及支撐作用，打破部門、區(qū)域、單位和學(xué)科界限，搭建研發(fā)、轉(zhuǎn)化、推廣平臺，聚集、整合科技資源，形成新合力，構(gòu)建和完善新型農(nóng)技推廣服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和長效推廣機(jī)制；建立農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)權(quán)展示交易平臺，降低交易成本，加速農(nóng)業(yè)科技成果向企業(yè)轉(zhuǎn)化，鼓勵和吸引科研機(jī)構(gòu)、大專院校、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技推廣，參與各種農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化示范基地建設(shè)，聚集組合生產(chǎn)要素和分散農(nóng)戶，促進(jìn)科技進(jìn)步和新型產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，發(fā)揮它們在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與市場開拓方面的積極作用，推進(jìn)農(nóng)村科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。四是加強(qiáng)基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)。強(qiáng)化基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的公益性職能定位，對管理體制、機(jī)構(gòu)編制、設(shè)施設(shè)備、人員條件、經(jīng)費(fèi)保障等方面做出明確規(guī)定，督促有關(guān)地方和部門按照法律和政策要求加快完成體系改革，保證其切實(shí)履行新技術(shù)推廣服務(wù)、動植物疫病防控和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等職能；改善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作條件，加強(qiáng)推廣人才隊(duì)伍建設(shè)。健全和完善基層農(nóng)業(yè)科技人員專業(yè)技術(shù)職稱評定、人員聘用、推廣責(zé)任、工作考評與獎懲等工作制度；充分利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，提高推廣服務(wù)效率。五是著力培養(yǎng)新型農(nóng)民，按照有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的要求，大力實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后備力量培植計劃，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普及性、引導(dǎo)性培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、普及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本技能[11]。

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