婁成武，張景奇

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110819）

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年），是在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》編制的基礎(chǔ)上提出的。從規(guī)劃文本中可以看出，這一次的規(guī)劃主題是高效、包容和可持續(xù)，并由此衍生出“以人為核心、1億人進(jìn)城、積分落戶、農(nóng)民工參政、主攻中小城市、住房信息聯(lián)網(wǎng)、擴(kuò)大社保覆蓋面、培育中西部城市群、完善交通和生態(tài)文明”十大核心詞[1]。城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻的變化，需要各項(xiàng)配套推進(jìn)[2]；城鎮(zhèn)化過(guò)程又是一個(gè)調(diào)結(jié)構(gòu)的過(guò)程，“中國(guó)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展還很不平衡，差距大、潛力也大，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整”[3]；城鎮(zhèn)化過(guò)程還是一個(gè)文化建設(shè)的過(guò)程，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出“注重人文城市建設(shè)”，代表著我國(guó)從經(jīng)濟(jì)型城市化向文化型城市化的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的點(diǎn)睛之筆[4]。在該規(guī)劃的多方影響下，我國(guó)未來(lái)15年的城市發(fā)展與管理模式勢(shì)必有所改變，而在此背景下的土地資源管理，則不可回避地要面對(duì)這種變化帶來(lái)的影響，如何圍繞這一“宏觀性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性”的規(guī)劃進(jìn)行土地資源管理模式的調(diào)整，如何認(rèn)清并解決新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源管理的核心問(wèn)題，是今后一段時(shí)期內(nèi)土地資源管理工作需要突破的難點(diǎn)。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源管理的核心問(wèn)題

核心問(wèn)題是土地資源管理的生命線，而土地資源管理的生命線又與國(guó)家的和諧穩(wěn)定、繁榮發(fā)展緊緊相連，無(wú)論是“民以食為天”，還是“耕者有其田”都離不開土地，由此引發(fā)的問(wèn)題便是土地資源管理科學(xué)研究的核心問(wèn)題，是需要我們不斷革新理念、技術(shù)、管理、政策和法律來(lái)解決的。

1.糧食問(wèn)題是國(guó)家安全的核心戰(zhàn)略問(wèn)題

糧食問(wèn)題仍然是我們國(guó)家安全的核心戰(zhàn)略問(wèn)題。盡管我國(guó)糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，連年超過(guò)5億噸大關(guān)，面對(duì)糧食豐產(chǎn)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，仍要謹(jǐn)防“糧食過(guò)關(guān)論”“糧食次要論”及“糧食無(wú)關(guān)論”，避免誤認(rèn)為城鎮(zhèn)化問(wèn)題重要的是戶籍、土地、住房、財(cái)稅、區(qū)劃、就業(yè)、教育、醫(yī)療等，而非糧食問(wèn)題，誤認(rèn)為人口轉(zhuǎn)移后的農(nóng)村自然有空地可種，糧食問(wèn)題與城鎮(zhèn)化關(guān)系不大或無(wú)關(guān)系，沒(méi)有必要提上議事日程[5]。新型城鎮(zhèn)化不是為了擴(kuò)城而建設(shè)，盲目地?cái)U(kuò)大城市只會(huì)形成城市蔓延，使得耕地面積銳減，威脅糧食安全，而國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜突變使新一代領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視糧食安全的重要性。新一代領(lǐng)導(dǎo)者青年時(shí)代正是生活在困難時(shí)期，深知糧食在我國(guó)的戰(zhàn)略地位，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為糧食問(wèn)題比飛機(jī)導(dǎo)彈更為重要，因?yàn)樗且粋€(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題，我國(guó)是泱泱大國(guó)人口眾多，如果忽略土地和糧食問(wèn)題，我們國(guó)家就沒(méi)有前途。可也有人提出，隨著科技水平的不斷提高（如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、育種技術(shù)、種植技術(shù)等），糧食將不再短缺，況且在經(jīng)濟(jì)全球化視角下，中國(guó)可以利用國(guó)際資源到國(guó)外去租賃買地轉(zhuǎn)移糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)移出來(lái)的土地可為城鎮(zhèn)化鋪路，實(shí)際上，這是一種危險(xiǎn)的信號(hào)。

關(guān)于糧食安全問(wèn)題，國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金、國(guó)家自然科學(xué)基金、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目近年來(lái)曾多次立項(xiàng)，說(shuō)明在學(xué)術(shù)界，糧食問(wèn)題一直是被關(guān)注的核心問(wèn)題。而在2012年，一份題目為《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)糧食問(wèn)題發(fā)展戰(zhàn)略》的研究報(bào)告更加明確了中國(guó)堅(jiān)持糧食安全戰(zhàn)略的態(tài)度，在國(guó)外因糧租地再多、能買到的糧食再多，一旦國(guó)家遭受外敵入侵切斷運(yùn)輸線，國(guó)內(nèi)現(xiàn)存糧食不能長(zhǎng)時(shí)間滿足國(guó)民需求，戰(zhàn)略儲(chǔ)備糧將壓力極大。近300年來(lái)沒(méi)有任何一個(gè)工業(yè)化國(guó)家依靠外援增加糧食，我國(guó)也堅(jiān)決不能走依靠外國(guó)土地來(lái)補(bǔ)充本國(guó)糧食需求的道路，而且必須像堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則一樣決不動(dòng)搖。糧食來(lái)源于土地，糧食安全引申為土地安全，應(yīng)該上升為國(guó)家核心戰(zhàn)略問(wèn)題，我國(guó)的糧食安全基本方針是“立足國(guó)內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給”，但問(wèn)題就在于國(guó)內(nèi)滿足自給需求的耕地資源在不斷下降，成為我國(guó)糧食安全的一大隱患。

2.消除城鄉(xiāng)差別與公共服務(wù)均等化的問(wèn)題

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)強(qiáng)調(diào)要“消除三大差別”。三大差別是指工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和腦力勞動(dòng)與體力勞動(dòng)的差別，其中，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別都與土地資源管理有關(guān)。我國(guó)政治學(xué)、管理學(xué)等多方學(xué)者一直呼吁堅(jiān)決取消城鄉(xiāng)二元分治，城鄉(xiāng)二元分治解決不了，中國(guó)永遠(yuǎn)消除不了城鄉(xiāng)差距?！笆舜蟆敝赋觯青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展關(guān)鍵在于加快推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。它有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度性障礙，有利于破解農(nóng)村“三農(nóng)”發(fā)展難題，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化進(jìn)程，以及有利于讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果[6]，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革，也應(yīng)本著三個(gè)有利于的原則進(jìn)行，即“有利于農(nóng)民問(wèn)題的解決，有利于農(nóng)村問(wèn)題的解決，有利于農(nóng)業(yè)問(wèn)題的解決”[7]。西方很多國(guó)家已經(jīng)解決或部分解決了城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，從公共管理學(xué)科的角度去看，解決該問(wèn)題的表現(xiàn)是：第一，農(nóng)民和市民享受同等的公共服務(wù)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的覆蓋面是均等的；第二，農(nóng)民和市民擁有同樣的公共服務(wù)設(shè)施，城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的投入和建設(shè)水平是均等的。公共服務(wù)和公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)均等化的結(jié)果是使一大部分高收入群體住到城郊地區(qū)，以便擁有更舒適的居住環(huán)境。就美國(guó)而言，在郊區(qū)擁有一棟獨(dú)居的別墅是絕大部分中產(chǎn)階級(jí)的追求，是實(shí)現(xiàn)他們“美國(guó)夢(mèng)”的體現(xiàn)，與此同時(shí)，低收入群體只能住在相對(duì)廉價(jià)的市中心地區(qū)，但為此需要承擔(dān)高犯罪率、環(huán)境污染、交通擁堵等風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)，即所謂的“城市病”，這是西方國(guó)家城市蔓延的典型特征，城郊地區(qū)的無(wú)序擴(kuò)展和城中地帶的擁亂不堪并行。

汽車行業(yè)的發(fā)展使得時(shí)空距離縮短，在此情況下，中國(guó)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)的人口大規(guī)模向郊區(qū)流動(dòng)的現(xiàn)象呢？答案是否定的，第一，人口大規(guī)模地向郊區(qū)的流動(dòng)取決于公共服務(wù)、公共設(shè)施的均等化，我國(guó)目前還達(dá)不到這種水平；第二，即便有了均等的公共服務(wù)、相同的公共設(shè)施，中國(guó)人的文化習(xí)俗和居住習(xí)慣也使得國(guó)內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)這種大規(guī)模的“郊區(qū)潮”。這是不同文化帶來(lái)的影響，但是解決我國(guó)土地問(wèn)題的真正方向是解決城鄉(xiāng)的二元分治，解決城鄉(xiāng)二元分治可以從解決公共服務(wù)均等化問(wèn)題來(lái)考慮。城鄉(xiāng)差別是中西方最典型的差別，消除城鄉(xiāng)差別需要消除城鄉(xiāng)二元分治，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨將來(lái)努力的方向，它關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化道路建設(shè)的根本問(wèn)題，因此黨在十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”。從公共管理學(xué)科角度來(lái)看，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)民都趕到城市居住，也不是人為地建造一些城鎮(zhèn)，而是用自身的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。健康的城鎮(zhèn)化意味著城市之實(shí)與城市之表相匹配，健康來(lái)源于推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，新型城鎮(zhèn)化首先要解決農(nóng)民的吃飯問(wèn)題，農(nóng)民離開了土地等于失去了最擅長(zhǎng)的謀生手段，等于失去了最穩(wěn)定的生活來(lái)源，因此必須首先解決他們的收入來(lái)源問(wèn)題；其次，公共設(shè)施建設(shè)水平必須和城市一樣發(fā)達(dá)，沒(méi)有發(fā)達(dá)的公共設(shè)施，沒(méi)有完善的公共服務(wù)，新型城鎮(zhèn)化也只會(huì)有名無(wú)實(shí)。

3.土地管理中的公平正義與效率問(wèn)題

公共政策尤其是土地政策要“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的進(jìn)程中，我國(guó)在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，不斷解放思想、解放生產(chǎn)力的同時(shí)，無(wú)時(shí)不在強(qiáng)調(diào)“提高資源配置效率和公平性”。1978年改革開放伊始，從政治學(xué)角度來(lái)分析，相關(guān)政策一直在效率與公平之間搖擺不定，初期強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先兼顧公平，但因?yàn)楫?dāng)時(shí)全黨的工作重心在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，公平被或多或少地忽視，實(shí)質(zhì)上是效率優(yōu)先，即便如此這也是多方權(quán)衡下的選擇。結(jié)果是，在20世紀(jì)90年代以后，公平和效率之間矛盾越來(lái)越尖銳，政治和公共管理學(xué)界的多次座談會(huì)也達(dá)成共識(shí)：改革開放成績(jī)巨大，但同時(shí)積累矛盾較多，急需創(chuàng)新社會(huì)管理來(lái)解決人民群眾普遍關(guān)心的涉及到人民生命財(cái)產(chǎn)安全、生存和諧穩(wěn)定、祖國(guó)未來(lái)發(fā)展，以及人民自身全面發(fā)展的問(wèn)題。無(wú)可置疑的是，正義一直存于中國(guó)共產(chǎn)黨心中，公平正義是我國(guó)現(xiàn)在必須要解決的問(wèn)題，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的關(guān)注民生，注重效率的同時(shí)要兼顧公平，那就意味著公平和效率是同等地位。然而理解公平效率問(wèn)題時(shí)，一定要把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在核心位置，如果只顧公平不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從公共管理方面講，一級(jí)政府則缺乏吸取財(cái)政的能力，而良性運(yùn)轉(zhuǎn)的政府必須有汲取財(cái)政的能力，這是政府可持續(xù)發(fā)展的根本保證，如果政府只靠舉債維持，則不是“好”政府，從公共管理角度，吸取財(cái)政的能力是判斷政府好壞的可靠標(biāo)準(zhǔn)之一。

在中國(guó)，政府吸取財(cái)政涉及到一個(gè)重要問(wèn)題——土地財(cái)政，地方政府傳統(tǒng)的吸取財(cái)政方式多依靠土地出讓，包括北京、沈陽(yáng)等多個(gè)城市皆是如此。土地財(cái)政并非毫無(wú)益處，地方政府先補(bǔ)貼工業(yè)生產(chǎn)再貼現(xiàn)土地收益的行為，克服了城市化初期階段資本短缺和無(wú)法自主增長(zhǎng)的困境，土地財(cái)政模式對(duì)過(guò)去一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展具有促進(jìn)作用，但在引導(dǎo)資源配置和跨期分配效果方面不合理，使得土地財(cái)政出現(xiàn)了有效性和合理性的分離[8]。我國(guó)實(shí)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)制，以致地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展城市的思維模式幾近一致，強(qiáng)調(diào)城市統(tǒng)一財(cái)政所占的重要地位，進(jìn)而加速推動(dòng)土地財(cái)政計(jì)劃，在無(wú)地可賣時(shí)又發(fā)明了“土地置換”等新名詞，在郊區(qū)甚至是農(nóng)村地區(qū)建大學(xué)城，讓出的土地留給房產(chǎn)開發(fā)商。地方政府這種吸取資金的模式是不可持續(xù)的，如果過(guò)分依賴土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上發(fā)生的問(wèn)題是代際轉(zhuǎn)移，幾十年過(guò)后，子孫將陷入無(wú)地可賣的窘境，這正是過(guò)當(dāng)代人的生活——吃子孫的飯。從公共管理的角度，沒(méi)有可持續(xù)發(fā)展能力的模式是絕不允許的，因此土地財(cái)政問(wèn)題不解決的話，很容易出現(xiàn)日本曾發(fā)生過(guò)的房地產(chǎn)泡沫。世界近300年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展證明，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家是靠土地財(cái)政使城市發(fā)展起來(lái)，使國(guó)家資產(chǎn)富強(qiáng)起來(lái)的，而且這句話，亦可反方面證明，凡是靠土地來(lái)賺取財(cái)政能力的這些國(guó)家，都曾經(jīng)發(fā)生過(guò)泡沫經(jīng)濟(jì)，這是世界性的規(guī)律。我國(guó)要想避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)就必須擠掉土地財(cái)政中的泡沫，而想要擠掉泡沫首先需要了解它產(chǎn)生的原因。我國(guó)制度化剛性造成了地區(qū)差，造成了土地價(jià)格不一樣，例如北京的土地價(jià)格和黑龍江差之千里，制度的剛性造成了價(jià)格的慣性，所以，二者沒(méi)有起到價(jià)格和市場(chǎng)的約束作用，失去了約束作用以后市場(chǎng)就是盲目的，進(jìn)而出現(xiàn)泡沫甚至是經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，在研究土地政策、研究城市發(fā)展時(shí)，不僅僅是要研究土地、城市本身，還要研究社會(huì)的公平與正義，為了維護(hù)社會(huì)的公平和正義，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須關(guān)注民生，當(dāng)代人的問(wèn)題要當(dāng)代人來(lái)解決，這是公共管理學(xué)一個(gè)非常重要的原則，不能把當(dāng)代人問(wèn)題留給后代人去解決。經(jīng)濟(jì)學(xué)上有經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷阱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷阱的根源是當(dāng)代人使用后代人的資源，當(dāng)代人不給當(dāng)代人解決問(wèn)題而留給子孫去解決，那就必然導(dǎo)致陷阱。我國(guó)為避免這樣的陷阱，應(yīng)在保證效率的同時(shí)，保障公平，這應(yīng)是未來(lái)十年我國(guó)政府工作的邏輯起點(diǎn)，也是土地資源管理工作的重心。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源管理未來(lái)應(yīng)重視的問(wèn)題

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地資源管理中的生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題、土地政策的時(shí)效性問(wèn)題、技術(shù)與治理的融合問(wèn)題等愈加受到關(guān)注，這些問(wèn)題不僅關(guān)系到土地資源、土地政策本身，還涉及與之密切相關(guān)的生態(tài)文明建設(shè)及地方政府的治理力等多個(gè)方面，是新背景下應(yīng)重視的問(wèn)題，關(guān)系到土地資源管理的未來(lái)發(fā)展。

1.重視土地資源開發(fā)與利用中的生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明將是21世紀(jì)人類文明的主導(dǎo)，這對(duì)土地資源管理的發(fā)展影響很大。中國(guó)共產(chǎn)黨在“十七大”上提出生態(tài)文明的治國(guó)理念，而后在“十八大”的報(bào)告中將其上升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)同等的高度，進(jìn)而發(fā)展“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，強(qiáng)調(diào)不僅要完善生態(tài)文明建設(shè)的技術(shù)手段，更要“加快建立生態(tài)文明制度”。

低碳經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)文明建設(shè)又是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)[9]，對(duì)于城市而言，關(guān)注和研究低碳城市，實(shí)質(zhì)上是在關(guān)注和研究生態(tài)文明時(shí)代城市的發(fā)展模式[10]，對(duì)于農(nóng)村而言，生態(tài)文明又是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容[11]，因此生態(tài)文明的重要性不言而喻。圍繞著生態(tài)文明，已經(jīng)衍生旅游生態(tài)文明、水域生態(tài)文明，以及農(nóng)村生態(tài)文明等多個(gè)概念，而土地資源更是與生態(tài)文明建設(shè)密不可分，“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國(guó)土”。

通過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)的搜索，近年來(lái)新涌現(xiàn)了上百篇關(guān)于生態(tài)文明的相關(guān)文獻(xiàn)，說(shuō)明生態(tài)文明在逐漸成為國(guó)土開發(fā)、城市規(guī)劃等與土地資源管理相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指引。已有文獻(xiàn)中，學(xué)者們也一致認(rèn)同在生態(tài)文明建設(shè)中，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)[12]的觀點(diǎn)。以生態(tài)文明為指引的土地集約利用、城市統(tǒng)籌發(fā)展、開發(fā)區(qū)規(guī)劃，以及景區(qū)規(guī)劃等層出不窮，這些規(guī)劃都在強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：生態(tài)文明是人類與自然相處的新形式。過(guò)去，土地資源利用強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)效率，強(qiáng)調(diào)的是如何完成各類各項(xiàng)的指標(biāo)，而不去重視土地資源利用的過(guò)程、不去重視實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)所需要付出的代價(jià)，造成了土地低效利用甚至閑置、濕地等具有重要生態(tài)環(huán)境價(jià)值的開闊空間消失、土地環(huán)境（包括土壤、地下水等）污染，以及城市內(nèi)澇等各式各樣“人為災(zāi)害”，這些都是片面強(qiáng)調(diào)土地利用經(jīng)濟(jì)效益的惡果。因此，要重塑國(guó)土生態(tài)關(guān)系，維護(hù)土地資源自我更新能力，以法律制度來(lái)保障土地資源開發(fā)與利用中的生態(tài)文明成就[13]。生態(tài)文明視野下的土地資源利用，強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程，是綜合效益，是如何能夠形成土地資源利用的代際循環(huán)。以我國(guó)現(xiàn)在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化為例，實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)與利用中的生態(tài)文明建設(shè)十分不易但卻極其重要，要知道精明增長(zhǎng)與城市蔓延往往是一步之遙，城市蔓延實(shí)際上是一種大于實(shí)際需要的躍進(jìn)式發(fā)展，是一種非理性的發(fā)展方式，它與生態(tài)文明的要求相悖。城市蔓延區(qū)承載著外遷和新增的工業(yè)，是生態(tài)文明建設(shè)的重災(zāi)區(qū)，同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須與生態(tài)文明建設(shè)同步，否則將重蹈以往不太理想的城鎮(zhèn)化的覆轍，而城鎮(zhèn)化是工具和手段，生態(tài)文明是最終目標(biāo)，手段和工具是為目標(biāo)服務(wù)的，而不是目標(biāo)為工具和手段服務(wù)[14]。因此，這為土地資源的開發(fā)利用提出了新的課題，新一輪城市土地開發(fā)不能重蹈忽視生態(tài)文明建設(shè)的覆轍，更為重要的是按照治理的思路來(lái)落實(shí)生態(tài)文明的規(guī)劃，而不是事后補(bǔ)償。

2.重視土地政策的動(dòng)態(tài)構(gòu)建

毛澤東同志說(shuō)過(guò)“政策和策略是黨的生命”，也正因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持了這一政策，改革開放經(jīng)過(guò)30余年，中國(guó)才能快速接近世界第一大經(jīng)濟(jì)體。就土地政策而言，我國(guó)構(gòu)建的土地政策，需要保證我國(guó)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展，保證有限的土地能夠供給龐大的人口需求。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，耕地資源有限、土地后備資源非常緊張，但這些土地到底能供養(yǎng)多少人關(guān)鍵是看經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須立足于兩個(gè)市場(chǎng)（國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)）、立足兩種資源（國(guó)內(nèi)資源和國(guó)際資源），既然是立足兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，那么在制定土地政策的過(guò)程中，就應(yīng)該優(yōu)先考慮未來(lái)子孫的幸福而不是只顧眼前利益。我國(guó)的土地政策應(yīng)該有戰(zhàn)略，在戰(zhàn)略的指引下進(jìn)行具體規(guī)劃，沒(méi)有戰(zhàn)略的規(guī)劃是沒(méi)有意義的規(guī)劃，在構(gòu)建我國(guó)土地制度和相關(guān)政策的時(shí)候，一定要考慮中國(guó)的動(dòng)態(tài)變化和實(shí)際需求，例如，在耕地保護(hù)中強(qiáng)調(diào)的18億畝紅線，能夠養(yǎng)活13億人口，但現(xiàn)狀是我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)、勞動(dòng)力平均年齡加大，目前，計(jì)劃生育政策已部分放開，那么現(xiàn)在力保的18億畝耕地紅線是否能夠滿足未來(lái)人口增長(zhǎng)的需要將成疑問(wèn)。因此，土地政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的問(wèn)題。動(dòng)態(tài)性政策的制定強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的能力，依據(jù)新加坡政府的治理經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)態(tài)治理是政府能夠持續(xù)調(diào)整它的公共政策和項(xiàng)目，以及改變政策的制定和實(shí)施方式，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)治理政府需進(jìn)行三個(gè)思考——前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考[15]，如圖1所示。

圖1 動(dòng)態(tài)治理系統(tǒng)的框架

對(duì)于土地政策而言，它的制定與應(yīng)用始終處于不確定和迅速變化的環(huán)境中，沒(méi)有一勞永逸的變革，只有可持續(xù)的變革。土地政策的制定不能停留在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)要強(qiáng)大，中國(guó)要利用世界資源，中華民族要立于世界民族之林，這是構(gòu)建我國(guó)土地政策的一個(gè)核心出發(fā)點(diǎn)，也是國(guó)際起點(diǎn)，如果解決不了這個(gè)問(wèn)題，圍繞著土地僅就土地研究土地，很難研究出出路來(lái)。土地面積、人口數(shù)量受政策的影響較大，有時(shí)不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，不能僵化地用作科學(xué)研究的假設(shè)，因此，有關(guān)土地政策的研究一定是動(dòng)態(tài)的，假設(shè)一定是合理的，選取的研究方法是正確的，我國(guó)的土地政策的構(gòu)建才能是合理的。可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家土地政策的構(gòu)建需要一代代人的不懈努力，要結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況來(lái)重新研究我國(guó)的土地政策。

3.重視以治理理念推進(jìn)技術(shù)革新

土地資源管理發(fā)展到今天，倡導(dǎo)采用交叉研究的方法，其中新技術(shù)手段和治理理念的交叉融合尤為重要。隨著我國(guó)科技水平的不斷進(jìn)步，土地資源管理中的新技術(shù)、新方法不斷涌現(xiàn)，我們有更多的輔助手段幫助政府相關(guān)部門進(jìn)行發(fā)展決策，例如遙感技術(shù)、GIS技術(shù)等，這些技術(shù)的革新不斷推進(jìn)著土地規(guī)劃的進(jìn)步，可以進(jìn)行數(shù)字化的圖形庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)管理，可以進(jìn)行違法用地的遙感監(jiān)測(cè)等等。然而在實(shí)際工作中，即便有了最為先進(jìn)的技術(shù)手段，一些問(wèn)題依然存在，如形形色色的違法用地、城鎮(zhèn)化過(guò)程中的虛假城市化等等，這是因?yàn)橄冗M(jìn)的技術(shù)并沒(méi)有和治理理念進(jìn)行融合。治理理念源自西方國(guó)家，引入中國(guó)本土后經(jīng)探討、實(shí)踐十余載，得到了廣泛推廣和應(yīng)用，十八屆三中全會(huì)中就指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫砝砟钪允艿酵瞥?，是因其具有協(xié)同的功能，它能將處于分離態(tài)的技術(shù)和管理相融合。這是一個(gè)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，以違法用地為例，即便衛(wèi)星云圖上清晰地顯示出違法用地的存在，管理的滯后卻只能眼睜睜地看其發(fā)展壯大，接下來(lái)或是不了了之，或是調(diào)整規(guī)劃使其“無(wú)奈的合法化”，形成違法用地頑疾，這里的技術(shù)只為技術(shù)負(fù)責(zé)、管理只為管理負(fù)責(zé)，二者之間缺乏有效銜接，使得技術(shù)和最終目標(biāo)之間山水相隔。用治理理念來(lái)推進(jìn)技術(shù)革新，或者說(shuō)將新技術(shù)手段與治理理念融合，則是直接對(duì)公眾服務(wù)負(fù)責(zé)，走技術(shù)治理的目的就是要認(rèn)識(shí)到技術(shù)最終是為系統(tǒng)績(jī)效負(fù)責(zé)的，因此除強(qiáng)化技術(shù)自身外，還要消除技術(shù)轉(zhuǎn)換成果時(shí)的中間阻礙，避免執(zhí)法過(guò)程中的人情化，為此要提高技術(shù)手段的三個(gè)置信度，即專業(yè)置信度、司法置信度和公眾置信度[16]，利用技術(shù)手段、法律法規(guī)和公眾監(jiān)督共同來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，這是治理理論的特征，也是傳統(tǒng)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中必須掌握的理論和技能。

三、結(jié) 語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化背景下的土地資源管理，如何理解“新”是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，新型城鎮(zhèn)化之“新”在于它“更加注重內(nèi)涵、更加注重統(tǒng)籌、更加注重質(zhì)量”[17]，因此要從這幾個(gè)角度出發(fā)來(lái)探索解決問(wèn)題的途徑。在踐行十八屆三中全會(huì)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，加快生態(tài)文明制度建設(shè)”要求的過(guò)程中，土地資源管理中對(duì)技術(shù)和治理相融合的需求十分迫切，因?yàn)橥恋刭Y源管理涉及到多個(gè)方面（土地資源與生態(tài)環(huán)境、土地資源與規(guī)劃管理、土地資源與國(guó)家政策等），如果各自為戰(zhàn)，則難以系統(tǒng)化、工程化，相反，應(yīng)用治理理念，將分散的資源聚集，展示各自的優(yōu)勢(shì)，商討合作的可能，在處理具體問(wèn)題時(shí)能夠采取網(wǎng)絡(luò)化的思維模式，逐漸培養(yǎng)出土地資源管理的自身文化，這是21世紀(jì)初我國(guó)土地資源管理工作者最應(yīng)俯首靜心去做的工作。

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[3] 郭金超.李克強(qiáng)：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是最大結(jié)構(gòu)調(diào)整 [EB／OL].[2014-09-12].http：∥www.drcnet.com.cn／eDRCnet.common.web／docview.aspx？chnid＝54 50＆leafid ＝ 21712＆docid ＝ 3688358＆uid ＝223002＆version＝edu.

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