戴聞名+沈大偉

剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)，最引人矚目的改革舉措之一，是成立中國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)安委”），其角色定位、職能范圍、組織架構(gòu)等細(xì)節(jié)問(wèn)題均是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在國(guó)際視野內(nèi)，一個(gè)值得對(duì)照和借鑒的類似機(jī)構(gòu)，是成立于1947年的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（中文一般簡(jiǎn)稱“國(guó)安會(huì)”，英文簡(jiǎn)稱NSC，National Security Council）。

復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心副教授張家棟告訴《瞭望東方周刊》，美國(guó)“國(guó)安會(huì)”是一個(gè)“精英型決策分析和對(duì)策建議小組”，主要特點(diǎn)是決策效率高、保密性強(qiáng)。

比如在美國(guó)擊斃“基地”組織創(chuàng)始人本·拉丹的案例中，美國(guó)“國(guó)安會(huì)”就發(fā)揮了重大作用——這不僅是個(gè)軍事行動(dòng)，更涉及美國(guó)與巴基斯坦及整個(gè)伊斯蘭世界的外交關(guān)系，需要從軍事、外交、公共輿論等各方面進(jìn)行綜合評(píng)估。最終，在“國(guó)安會(huì)”的協(xié)調(diào)研究之下，奧巴馬總統(tǒng)決定對(duì)其實(shí)施斬首行動(dòng)，并在“國(guó)安會(huì)”的“白宮局勢(shì)研究室”觀看了行動(dòng)的全過(guò)程。

“60多年來(lái)，美國(guó)‘國(guó)安會(huì)一直在不斷完善其整合資源、協(xié)調(diào)決策的機(jī)制，但它并不是一個(gè)完美的體制設(shè)計(jì)，仍然需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累作出新的調(diào)整?！睆?fù)旦大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院副院長(zhǎng)沈丁立說(shuō)。

他認(rèn)為，要使即將成立的中國(guó)“國(guó)安委”真正成為“整合資源和智慧的體制設(shè)計(jì)”，需要進(jìn)一步理順各部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，并逐步形成一套切實(shí)可行的決策程序，使中國(guó)政府能在面對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)作出迅速而有效的反應(yīng)。

“總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理”舉足輕重

二戰(zhàn)后國(guó)際利益的拓展及“冷戰(zhàn)”的啟幕，對(duì)美國(guó)原有的國(guó)家安全體系提出了新要求，加之當(dāng)時(shí)涉及國(guó)家安全的多個(gè)部門(mén)常有分歧和矛盾，為杜絕“政出多門(mén)”，1947年7月26日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)家安全法案》，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)由此成立。

根據(jù)該法案，新成立的“國(guó)安會(huì)”主要有兩項(xiàng)職能。一是就國(guó)家安全和外交政策等問(wèn)題向總統(tǒng)提供決策建議，直屬總統(tǒng)辦公室，是國(guó)家安全事務(wù)方面的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)；二是協(xié)調(diào)包括國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和國(guó)家情報(bào)局等政府重要部門(mén)的工作。

艾森豪威爾擔(dān)任總統(tǒng)期間，又設(shè)立了“總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理”一職，由總統(tǒng)直接任命，無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，用以主持“國(guó)安會(huì)”的日常工作。此后，這一職位在“國(guó)安會(huì)”，尤其是對(duì)外政策決策中的作用被強(qiáng)化，比如中國(guó)人比較熟悉的尼克松時(shí)代的基辛格、卡特時(shí)代的布熱津斯基和小布什時(shí)代的賴斯。

“國(guó)安會(huì)”主席由總統(tǒng)擔(dān)任，其他法定成員包括：副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)和總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理。應(yīng)邀參加“國(guó)安會(huì)”會(huì)議的政要還包括：總統(tǒng)辦公廳主任、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策顧問(wèn)、總統(tǒng)法律顧問(wèn)和美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表。根據(jù)會(huì)議議題，司法部長(zhǎng)和國(guó)土安全部長(zhǎng)等政府高官也會(huì)臨時(shí)性地參加會(huì)議并匯報(bào)相關(guān)情況。

從這個(gè)陣容中可以看出，“國(guó)安會(huì)”基本云集了美國(guó)軍事、外交、情報(bào)、財(cái)經(jīng)等核心部門(mén)的最高主管。

如今的“國(guó)安會(huì)”，根據(jù)2004年《美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)機(jī)構(gòu)總統(tǒng)指令》，采取分級(jí)會(huì)議的形式進(jìn)行討論和決策，分級(jí)按照重要性由高到低依次為：由總統(tǒng)親自主持的最高級(jí)國(guó)家安全會(huì)議、由國(guó)家安全事務(wù)助理主持的部長(zhǎng)級(jí)國(guó)安會(huì)議以及由國(guó)家安全事務(wù)助理主持的副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

正常情況下，國(guó)安會(huì)議就各方提交的議題進(jìn)行討論，給出咨詢意見(jiàn)，并聽(tīng)取由國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)匯總的情報(bào)匯報(bào)。一旦危機(jī)發(fā)生，則可根據(jù)事態(tài)嚴(yán)重性再成立“危機(jī)決策特別小組”，在總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)局勢(shì)作出最迅速的反應(yīng)，其規(guī)模更小，保密性更高。

“國(guó)安會(huì)”還設(shè)置了地區(qū)性和職能性兩種協(xié)調(diào)委員會(huì)，分別針對(duì)世界各地區(qū)和某社會(huì)領(lǐng)域，制定專門(mén)的國(guó)家安全政策。目前，地區(qū)性協(xié)調(diào)委員會(huì)共有6個(gè)，分別為：歐洲和歐亞大陸、西半球、東亞、南亞、近東北非及非洲。職能性協(xié)調(diào)委員會(huì)共有11個(gè)，主要包括人權(quán)和國(guó)際行動(dòng)、國(guó)際開(kāi)發(fā)和人道主義援助、國(guó)際環(huán)境、國(guó)際金融、反恐與應(yīng)急準(zhǔn)備、情報(bào)與反間諜等。協(xié)調(diào)委員會(huì)一般由國(guó)務(wù)卿、國(guó)家安全事務(wù)助理或指定的副部長(zhǎng)級(jí)官員主持。

此外，“國(guó)安會(huì)”還配有一個(gè)龐大的后勤和文秘團(tuán)隊(duì)，由秘書(shū)長(zhǎng)總領(lǐng)新聞、法律和通信等專門(mén)辦公室，即時(shí)與國(guó)會(huì)、傳媒、學(xué)界、民眾和各國(guó)外交機(jī)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)，其職能已經(jīng)大大超出一個(gè)常規(guī)的總統(tǒng)顧問(wèn)班子。

需要補(bǔ)充的是，“國(guó)安會(huì)”還只是美國(guó)國(guó)家安全體系最頂端的一環(huán)，中央情報(bào)局、國(guó)家情報(bào)局和國(guó)家安全局等機(jī)構(gòu)都負(fù)有各自的安全職責(zé)。

主要職能是“對(duì)外”還是“內(nèi)外兼修”

對(duì)于即將成立的中國(guó)“國(guó)安委”，最大的看點(diǎn)之一，是其主要職能將是對(duì)外——應(yīng)對(duì)外部安全威脅，還是對(duì)內(nèi)——維護(hù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。

接受本刊專訪的幾位專家指出，由于具體國(guó)情不同，對(duì)于美國(guó)“國(guó)安會(huì)”來(lái)說(shuō)，其主要職責(zé)毫無(wú)疑問(wèn)是“對(duì)外”。

“美國(guó)‘國(guó)安會(huì)的設(shè)立是為了應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后擴(kuò)大的美國(guó)國(guó)家利益和外部威脅，整合涉及國(guó)家安全的部門(mén)資源和決策智慧。由于在當(dāng)時(shí)能對(duì)美國(guó)國(guó)家政權(quán)和現(xiàn)行體制構(gòu)成威脅的挑戰(zhàn)很少來(lái)自于國(guó)內(nèi)，因此‘國(guó)安會(huì)的工作重心主要針對(duì)外部安全威脅?！鄙蚨×⒄f(shuō)。

張家棟則分析說(shuō)，總體來(lái)看，美國(guó)“國(guó)安會(huì)”的工作重心是對(duì)外而非對(duì)內(nèi)，但“9·11”事件以后，對(duì)內(nèi)也是其工作的一部分，“目前美國(guó)國(guó)家情報(bào)主任也是國(guó)安會(huì)成員之一，這一職位也負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)安保情報(bào)的收集與整理工作?！?/p>

“‘國(guó)安會(huì)的議題也非一成不變。在成立早期，主要討論軍事和外交問(wèn)題。但現(xiàn)在除了軍事、外交等‘硬安全議題以外，恐怖主義、跨國(guó)有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)安全等，也都在其討論范圍內(nèi)。事實(shí)上，所有上升到國(guó)家層面、需要總統(tǒng)做出決策的議題，現(xiàn)在都可能放在國(guó)安會(huì)的桌子上?！睆埣覘澱f(shuō)。

中國(guó)“國(guó)安委”的首要任務(wù)應(yīng)是

“尋找到自己的定位”

據(jù)張家棟介紹，中國(guó)目前已經(jīng)存在類似“國(guó)安會(huì)”的機(jī)構(gòu)——“中央國(guó)家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（即“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”），由國(guó)家主席、副主席擔(dān)任正、副組長(zhǎng)，成員一般包括負(fù)責(zé)涉外事務(wù)的國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員，外交部、國(guó)防部、公安部、國(guó)家安全部、商務(wù)部、港澳辦、僑辦、新聞辦的負(fù)責(zé)人，以及中宣部、中聯(lián)部部長(zhǎng)、總參謀部的高級(jí)將領(lǐng)等。

“這次中央決定成立‘國(guó)安委，一方面是與國(guó)際接軌，為領(lǐng)導(dǎo)小組正名。因?yàn)槭澜绱髧?guó)都有類似機(jī)構(gòu)和‘國(guó)家安全事務(wù)助理、‘國(guó)家安全事務(wù)秘書(shū)等職位，中國(guó)尚沒(méi)有與之對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職位，不便于國(guó)家間就安全事務(wù)進(jìn)行交流、溝通與合作。另一方面是將領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制進(jìn)一步實(shí)體化，賦予其具體的咨詢、建議和協(xié)調(diào)功能，而非僅僅是一個(gè)議事與協(xié)商平臺(tái)，這將有利于提高安全和外交部門(mén)之間的溝通效率?！睆埣覘澱f(shuō)。

此外，“國(guó)安委”的結(jié)構(gòu)形態(tài)也應(yīng)仔細(xì)斟酌——“等級(jí)制”結(jié)構(gòu)有利于其自身運(yùn)行，但容易使其成為一個(gè)新的官僚機(jī)構(gòu)，甚至凌駕于其他部委之上，形成一個(gè)“決策山”，溝通與協(xié)調(diào)功能將會(huì)被弱化；而“向心式”結(jié)構(gòu)有利于顧問(wèn)與咨詢，但是容易增加國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的工作負(fù)擔(dān)，會(huì)降低決策效率。

“中國(guó)‘國(guó)安委成立以后，首要任務(wù)不應(yīng)是馬上制訂中國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略，而是如何尋找到自己的定位，如何在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和各部委之間擺正自己的位置，并最終能順暢地開(kāi)展工作?！睆埣覘澖ㄗh。

沈逸則認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，必須有一套國(guó)家安全協(xié)調(diào)機(jī)制和一個(gè)明確的國(guó)家安全戰(zhàn)略，中國(guó)也不例外。但國(guó)家安全的界限必須有嚴(yán)格而審慎的界定，尤其要對(duì)“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”和“應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)的國(guó)家安全威脅”二者作出明確界分。

“從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)安委的職能固然應(yīng)該做到‘內(nèi)外兼修，但應(yīng)對(duì)外部安全威脅應(yīng)該逐步成為其工作重點(diǎn)?！彼f(shuō)。

（摘自《瞭望東方周刊》）