劉 哲 潘家華

(1.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029;2.中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所，北京 100732)

剛剛過去的2013年是“十二五”的第三年，環(huán)保工作進入全面的攻堅階段。2013年年底發(fā)布的《“十二五”規(guī)劃綱要》實施中期評估報告指出，2011年國內生產(chǎn)總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經(jīng)濟增速有所放緩，但仍高于《綱要》年均增長7%的預期目標。“十二五”規(guī)劃綱要提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數(shù)達到預期進度，少數(shù)指標已提前完成。但與之形成鮮明對比的是，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構、氮氧化物排放量4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標完成進度滯后。從環(huán)保部通報的全國主要污染物減排措施來看，很大部分環(huán)保投資仍將用于新建污水處理廠、安裝火電脫硫脫硝機組、安裝鋼鐵燒結機煙氣脫硫設施等領域。根據(jù)“十一五”期間的經(jīng)驗，單純的以局域污染物減排為目標的環(huán)境保護投資將給國家節(jié)能工作造成鎖定效應，使節(jié)能和環(huán)保脫鉤，造成“環(huán)保不節(jié)能”或“節(jié)能不環(huán)保”的矛盾局面。因此，高投資—高能耗聯(lián)動效應下的環(huán)保思路亟需轉變。

1 “高投資—高能耗”式環(huán)保是一種灰色環(huán)保

“十一五”期間，國家加大了環(huán)境保護的投資力度，改善了“十五”期間環(huán)保投資不足的狀況。如表1所示，“十一五”期間環(huán)保投資總額比“十五”期間增長1.58倍，總投資額達到2.16萬億元人民幣。相對1.53萬億元的投資需求，實際投資超出投資需求6320億元。然而，隨著環(huán)保投資總額的增加，環(huán)保投資的結構卻并沒有向著低碳、節(jié)能方向發(fā)展。2011年，環(huán)境污染治理投資為6592.8億元，占當年GDP的1.39%，比2010年降低了0.27個百分點。其中，工業(yè)污染源治理投資444.4億元，反而比上年增加了12.0%。可見，在環(huán)保投資結構中，污染物治理仍占據(jù)最主要的位置，以污染物治理為目標的環(huán)保思路仍在指導著環(huán)保投資的走向。

表1 全國近年環(huán)境污染治理投資情況 億元

在高投資的拉動下，我國環(huán)保事業(yè)在“十一五”期間以污染物減排為核心，基本上完成了各項減排指標，實現(xiàn)了污水處理和二氧化硫等局域污染物的絕對減排。與2005年相比，2010年全國化學需氧量和二氧化硫排放量分別下降12.5%和14.3%，兩項主要污染物均超額完成了“十一五”的總量減排目標。

然而，污染物減排成效卓著的同時，為了實現(xiàn)有效減排而增長的能耗卻隨著GDP的增長居高不下，“十一五”期間，全國單位GDP能耗下降19.1%，沒有達到規(guī)劃中下降20%的目標?？梢娞岣攮h(huán)保投資力度可以在減少污染物排放特別是局域污染物排放方面發(fā)揮巨大作用，而在降低單位GDP能耗方面的作用有限?！笆濉逼陂g我國仍然處于工業(yè)化中后期，工業(yè)化和城市化仍將處于快速發(fā)展階段，資源能源與環(huán)境矛盾將更加集中。

“十二五”期間，我國將繼續(xù)有大規(guī)模的環(huán)境保護投資，李克強總理在中歐城鎮(zhèn)化伙伴關系高層會議開幕式時表示，“十二五”期間，中國環(huán)保累計投入要超過5萬億人民幣，節(jié)能環(huán)保領域的潛力巨大。

“十二五”規(guī)劃不僅新增了氨氮和氮氧化物兩項約束性指標，還加入了其他3個重要的約束性指標，分別是單位GDP能耗降低16%、單位GDP二氧化碳排放降低17%和非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%。這3個新增指標給“十二五”期間的環(huán)保工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。此外，在新形勢下，我國出現(xiàn)了很多新的環(huán)境問題。長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達到100天以上，空氣中細顆粒(PM2.5)年均濃度超過世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質量標準指導值2～4倍;光化學煙霧污染頻繁發(fā)生。區(qū)域經(jīng)濟的一體化、環(huán)境問題的整體性以及大氣環(huán)流造成區(qū)域內城市間污染傳輸影響給現(xiàn)行的環(huán)境管理模式帶來了巨大挑戰(zhàn)?！笆濉币?guī)劃中的GDP增速目標設定在7%，在GDP增速穩(wěn)中有降的條件下，高能耗將使單位GDP能耗降低這一指標無法實現(xiàn);雖然我國非化石能源發(fā)展速度迅猛，但高能耗將加大分母基數(shù)，使非化石能源占一次能源消費比重提高無望;此外，按照我國現(xiàn)有的能源結構，化石能源消費仍占到70%左右，高能耗必然導致進一步的二氧化碳和PM2.5排放的增多。如果任由“高投資—高耗能”模式的環(huán)保思路繼續(xù)下去，能耗和非化石能源占比指標的完成，以及二氧化碳和PM2.5等大氣污染物的治理將舉步維艱。

2 灰色環(huán)保思路亟待改變

“十一五”期間，國家積極調整了環(huán)保投資的戰(zhàn)略部署，增加了環(huán)保投資的絕對量，也在一定程度上改善了環(huán)保投資結構，使“污染物減排”的目標加以明確和凸顯。但造成環(huán)保不節(jié)能的深層原因還有待挖掘。單純重視污染物減排，不計成本、不計能耗的環(huán)保是灰色的環(huán)保。灰色環(huán)保的成因與我國環(huán)保事業(yè)績效考評的官本位制度掛鉤，在官本位、單一目標的環(huán)保思路指引下，環(huán)保事業(yè)勢必顧此失彼。此外，我國環(huán)保事業(yè)多頭管理現(xiàn)象也是導致一些部門職能交叉，一些問題無人負責，這不僅僅是環(huán)保部門單方問題，而是整個環(huán)保機構體系，乃至整個環(huán)保思路需要大力調整的問題。

以城市污水處理為例，在單一的污染物減排目標下，城市污水處理成為了高能耗產(chǎn)業(yè)之一，效率低、成本高。我國向來把重點放在污水處理廠的建設和處理成果上面，忽略了污水廠的運行能耗。通行的污水處理工藝以能消能，消耗大量有機碳源，剩余污泥產(chǎn)量大，同時釋放較多二氧化碳到大氣之中。在污水處理工藝和設備選用等問題上沒有將節(jié)能作為工作目標，缺乏可持續(xù)性。此外，大型的污水處理廠往往配備大型的高能耗的設備，能耗過大的問題已經(jīng)成為污水處理行業(yè)發(fā)展的障礙。我國城鎮(zhèn)污水處理廠平均電耗為0.290千瓦·時/立方米，82%以上的污水處理廠電耗不超過0.440千瓦·時/立方米，相當于發(fā)達國家20世紀初或更早期的水平，存在很大節(jié)能潛力。這種大型污水處理廠消耗了大量的環(huán)保投資，而由于其運行效率低，不僅導致了大量的投資浪費，也形成了巨大的能源消耗。這使得相當部分的環(huán)保投資無法充分發(fā)揮其環(huán)境效益。

又如電子垃圾廢物的回收處理，在單一的污染物減排目標指引下，大量的投資用于處理電子垃圾體量上的消減，無視操作過程中由于有害物滲漏造成的衍生環(huán)境問題。當前的電子垃圾廢物處理方式主要包括手工拆解、掩埋和低溫焚燒(600℃ ～800℃)等初級手段。電腦、電視機、音響、手機等電子產(chǎn)品中含有大量的有毒物質，在低溫焚燒情況下，能夠產(chǎn)生一些劇毒物質，如呋喃、多溴化二氧芑及PBDDs。焚燒后的瀝出物會污染水源、毒化空氣、造成流域重金屬污染、增加二氧化碳排放。而通過掩埋處理的電子垃圾則會向土壤滲漏，對環(huán)境造成危害。即使當前最為先進的垃圾掩埋方法，也很難做到不滲漏。那些標準不高的、原始的垃圾坑就更易發(fā)生泄漏。這種以污染換減排的環(huán)保投資不僅無益，反而有害。

再如我國當前的部分環(huán)保工作與循環(huán)經(jīng)濟理念掛鉤，將大量的投資用于資源的完全回收利用，這一過程浪費了很多額外的能源資源。循環(huán)經(jīng)濟在理論上可行，但實際上資源的回收利用存在一定的成本收益拐點，無限的循環(huán)只能增加無謂的資源和成本浪費，并不能做到真正的節(jié)能和環(huán)保。

以上幾點都充分說明我國當前的環(huán)保工作存在思路上的問題，必須加快步伐扭轉思路，將環(huán)保和節(jié)能工作捆綁作業(yè)，打開環(huán)保事業(yè)新局面。

3 從灰色環(huán)保走向綠色環(huán)保之路

拋開以污染物減排為單一目標的環(huán)保思路，從全局著眼，環(huán)保和節(jié)能并不矛盾。關于節(jié)能型環(huán)保的話題，可從開源和節(jié)流兩個方面來看，一是調整能源結構，大力發(fā)展非化石能源;二是調整投資結構，注重過程節(jié)能，提高全社會的能源利用效率。以污水處理為例，有諸多辦法可以減少污水處理的能耗，同時提高污水處理能力?？蓮闹饕芎脑闯霭l(fā)，逐一降低主要耗能設備;也可以利用生物沼氣、太陽能、“污水源熱泵”等替代傳統(tǒng)能源，實現(xiàn)節(jié)能減排的目的;還可以從污水處理選址、規(guī)模適應性等角度提高污水處理廠的運行效率，從而達到降低運行成本，提高能效的目的。

在“十二五”環(huán)保工作全面開展的過程中，需要將環(huán)保工作“綠化”，實現(xiàn)綠色環(huán)保。通過提高工藝流程中的能效、增加非化石能源的使用、綜合考慮生態(tài)效應、充分利用廢渣廢氣等多種方法實現(xiàn)降低能耗的目的。這不僅需要大量的專業(yè)論證，更為重要的是從源頭上扭轉單一目標的環(huán)保思路，更為集約、合理地利用環(huán)保投資資源。對于可持續(xù)發(fā)展的長期目標而言，節(jié)能比環(huán)保具有更為深遠的意義，一方面，節(jié)能本身就是一種環(huán)保措施;另一方面，節(jié)能可以有效地從需求端調整能源結構，鼓勵能源領域的技術創(chuàng)新，從根本上打開環(huán)保工作的思路。因此，重視節(jié)能工作是實現(xiàn)綠色環(huán)保的突破口。首先，將節(jié)能和減排兩者并重納入環(huán)保工作的綜合考量評價體系，采用多維度的環(huán)保事業(yè)績效考評機制，建立健全高能耗式灰色環(huán)保的監(jiān)督懲罰機制，切實保障“十二五”規(guī)劃中關于能效、二氧化碳排放和非化石能源等的各項環(huán)保目標。其次，提高環(huán)境監(jiān)測水平，建立健全環(huán)境監(jiān)測指標體系。未來不僅要建立涵蓋水、大氣、固體廢棄物、危險化學品污染物、環(huán)境噪聲等排放控制指標體系，還要建立健全社會各行業(yè)的能效檢測、匯報體系，制定能效指標的國家標準和行業(yè)標準。再次，應該大力發(fā)展非化石能源，減少排放，推動“綠色環(huán)?！?。我國非化石能源的發(fā)展速度快，投資大，但是投資效率有待提高。應該調整現(xiàn)有的投資策略，通過公共資金的杠桿作用撬動社會資本發(fā)展非化石能源，鼓勵第三方金融機構介入激活非化石能源的市場化運作機制。最后，要加大節(jié)能型環(huán)保、綠色環(huán)保的宣傳力度，提高公眾認知水平和參與程度。

［1］吳玉萍，姜青新，張淼．(2013)全面深化改革確?！笆濉惫?jié)能環(huán)保指標如期完成—— 《“十二五”規(guī)劃綱要》實施中期評估“經(jīng)濟指標超前環(huán)保指標滯后”初步解讀［J］．WTO經(jīng)濟導刊，2014(1)

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［4］中國日報《李克強:“十二五”期間中國環(huán)保投入將超5萬億》，2012，5，4．http://www．chinadaily．com．cn/hqcj/gsjj/2012－05－04/content_5826884．html．

［5］環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院《“十二五”重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃編制指南(送審稿)》．http://www．caep．org．cn/air/DownLoad．a(chǎn)spx．

［6］張聞豪．城市污水處理廠節(jié)能措施與優(yōu)化運行技術研究［D］．太原理工大學，2012．

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［8］環(huán)境保護部．環(huán)境保護部通報2011年度全國主要污染物減排情況，2012，09，07．http://www．mep． gov． cn/gkml/hbb/qt/201209/t20120907_ 235881．htm．