高小杰　金哲　吳鴻雁

摘 要：通過對南京市農(nóng)村環(huán)保工作的專題調(diào)研，總結(jié)了目前南京市農(nóng)村環(huán)保工作存在的主要問題，并針對發(fā)現(xiàn)的問題提出了切實可行的對策建議，以期使農(nóng)村環(huán)保工作更好地服務(wù)于南京市“都市美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。

關(guān)鍵詞：南京市；農(nóng)村環(huán)保；問題；對策

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）01-02-106-03

黨的十八大報告明確提出了“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的宏偉目標，這不僅是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略抉擇，也順應(yīng)了人民群眾追求美好生活的新期待，是在發(fā)展理念和發(fā)展實踐上的重大創(chuàng)新[1]。目前，全國各地積極響應(yīng)黨的十八大號召，正在開啟建設(shè)美麗中國的序幕。南京市也正著力建設(shè)“美麗南京”，爭取2014年建成全國首個“國家級生態(tài)市”的副省級城市。經(jīng)過3～5a努力，逐步建成江寧、高淳、浦口、六合、溧水美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)，使五大都市美麗鄉(xiāng)村示范區(qū)成為展示南京生態(tài)文明建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成果的樣板區(qū)、示范區(qū)[2]。

由于南京市農(nóng)村區(qū)域面積5 798km2（江寧、高淳、浦口、六合、溧水），占南京市市域總面積（6 587km2）近90%，因此可以說，沒有“美麗鄉(xiāng)村”就沒有“美麗南京”。為此南京市政府提出積極建設(shè)南京“都市美麗鄉(xiāng)村”的口號，并且要求在建設(shè)過程中重點突出生態(tài)優(yōu)先，強力推進污染整治及村莊環(huán)境綜合整治，整體改善農(nóng)村環(huán)境[2]。

然而，長期以來，與全國各大城市相似，南京市農(nóng)村地區(qū)承擔(dān)著工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的壓力，點源污染和面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加；農(nóng)村環(huán)境保護政策、法規(guī)、標準體系不健全，使農(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴峻，危及農(nóng)村飲水和農(nóng)產(chǎn)品安全。部分農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖糞便和農(nóng)業(yè)廢棄物任意排放的問題嚴重，已經(jīng)成為危害農(nóng)民身體健康和財產(chǎn)安全的重要因素，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為了更好地服務(wù)于南京市“都市美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)工作，南京市環(huán)保主管部門于2013年初組織力量對南京市農(nóng)村環(huán)保工作進行了專題調(diào)研。并針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出了切實可行的對策建議。

1 南京市農(nóng)村環(huán)保工作中存在的主要問題

經(jīng)過較為廣泛和深入的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前，南京市農(nóng)村環(huán)保工作主要存在以下問題：

1.1 農(nóng)村環(huán)境的長效管理得不到體制、機制方面的保證 目前農(nóng)村環(huán)保工作主要依靠項目推動，缺乏“頂層設(shè)計”，沒有體制、機制方面的保障。如：農(nóng)業(yè)面源污染治理沒有像工業(yè)項目那樣，有“環(huán)評”、“三同時”制度，只要農(nóng)民愿意，可以隨意噴施農(nóng)藥和化肥，只要有水面出租，可以任意養(yǎng)殖水產(chǎn)品；農(nóng)村污水處理費用還無法像城市污水處理那樣，從自來水價格中提取，村莊污水處理費用由村集體和地方政府支付，沒有形成“誰污染、誰治理”的費用承擔(dān)機制；農(nóng)村垃圾管理沒有像城區(qū)那樣，建立有效的環(huán)衛(wèi)保障體系。農(nóng)村污染面廣量大，區(qū)級以下的政府基本上沒有專門的環(huán)保機構(gòu)和專職工作人員，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作存在大片空白，執(zhí)法監(jiān)管能力嚴重不足，環(huán)保秩序相當混亂。目前，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入、管理費用基本上依靠項目經(jīng)費，管理機構(gòu)也基本上是由“工程指揮部”代替。

1.2 農(nóng)村環(huán)保投入明顯不足，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題在環(huán)保領(lǐng)域長期存在 長期以來農(nóng)村為城市發(fā)展提供廉價農(nóng)產(chǎn)品、勞動力、土地資源等初級產(chǎn)品，但“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”模式始終沒有突破，農(nóng)村地區(qū)缺少污染治理的監(jiān)管和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運行的投融資、收費體制，環(huán)境治理缺少人力、物力和財力。由于農(nóng)村鎮(zhèn)街的污水設(shè)施沒有落實收費渠道，鎮(zhèn)街污水處理廠“有錢建設(shè)、無錢營運”。全市農(nóng)村除江寧部分鎮(zhèn)街污水處理廠正常運營外，多數(shù)鎮(zhèn)級、村級污水處理設(shè)置不能正常運行，“曬太陽”污水廠并不鮮見。

據(jù)初步測算，全市農(nóng)村區(qū)域僅垃圾和污水處理兩項約需10億的運行費用。而目前市環(huán)保主管部門每年支持農(nóng)村污水管網(wǎng)和污水廠建設(shè)經(jīng)費僅約2 000萬，主要用于農(nóng)村區(qū)域污水管網(wǎng)建設(shè)補貼。南京市對農(nóng)村環(huán)保的財政支持力度與“多予、少取、放活”中央三農(nóng)政策要求，相差極大。

1.3 各級黨委、政府部門的“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重城市、輕農(nóng)村”觀念有待破除，農(nóng)村環(huán)保立法、環(huán)境管理規(guī)范和環(huán)?？己酥贫葴?我國初步形成的環(huán)境資源保護法律體系的規(guī)制重點在城市和大中型企業(yè)，農(nóng)村成為環(huán)境保護的真空地帶。雖然我國已經(jīng)制定并初步形成了一個以《憲法》和《環(huán)境保護法》為主體的環(huán)境法體系框架，但是在一些重要領(lǐng)域和重要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)還缺乏明確的規(guī)定，甚至存在一定的空白。例如，在環(huán)境污染補償方面，我國環(huán)境污染防治法律制度的補償措施不到位，無法阻止城市工業(yè)污染大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，既損害了農(nóng)民的合法環(huán)境利益，也不能有效激勵農(nóng)村居民保護環(huán)境的自覺行動。同時，由于現(xiàn)行法律的原則性規(guī)定，使法律所賦予的環(huán)保部門的工作職責(zé)難以在管轄區(qū)域內(nèi)真正得到履行和不打折扣地實施。

各級黨委、政府對農(nóng)村環(huán)保重視不足，如：市政府組織的全市鎮(zhèn)街分類考核辦法，將全市鎮(zhèn)街分三類進行100分考核，考核成績作為基層鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績評價的依據(jù)。農(nóng)村環(huán)保僅有一項考核指標，即農(nóng)村生活污水處理率占2.5分，太低。環(huán)保部門本身也對農(nóng)村環(huán)保工作重視程度不夠，目前工作重心一直放在工業(yè)污染治理和城市環(huán)保方面。農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)、技術(shù)規(guī)范、治理技術(shù)等方面嚴重落后于現(xiàn)實要求。

1.4 農(nóng)村執(zhí)法力量薄弱，與管理任務(wù)不匹配 區(qū)級環(huán)保機構(gòu)人員偏少，許多工作不能有效開展，疲于應(yīng)付。監(jiān)理人員嚴重不足，不能及時有效地處理各類環(huán)保投訴案件。監(jiān)測能力十分有限，環(huán)保投入太低，急需加強。據(jù)本次調(diào)查，全市農(nóng)村地區(qū)（原三區(qū)兩縣）區(qū)級環(huán)保機構(gòu)共有310個在崗人員，監(jiān)測人員89人，監(jiān)理執(zhí)法人員81個，每個鎮(zhèn)街只有1位兼職環(huán)保員。而2011年原三區(qū)兩縣共有3 491件環(huán)保投訴，且2012年原三區(qū)兩縣環(huán)保投訴案件均有上升趨勢。區(qū)級環(huán)保機構(gòu)強烈要求政府在鎮(zhèn)街設(shè)置環(huán)保辦公室。endprint

2 對策建議

黨的“十八大”提出了建設(shè)美麗中國的宏偉遠景，南京作為經(jīng)濟發(fā)達的東部省會城市，已經(jīng)具備了大規(guī)模改善農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給和進行農(nóng)村聚居點環(huán)境綜合整治的體制條件和發(fā)展基礎(chǔ)。建議市委、市政府重點出臺以下相關(guān)政策：

2.1 在農(nóng)村地區(qū)堅定不移地推進“三個集中” 農(nóng)民向集中居住點聚集，推進城鎮(zhèn)化；土地向大戶集中，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；工業(yè)向園區(qū)集中，推動農(nóng)村工業(yè)園區(qū)化。從韓國的“新農(nóng)村運動”及日本的“并村運動”經(jīng)驗看，農(nóng)村人口的相對集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，有利于公共財政資源的有效配置。只有這樣，農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的治污設(shè)施才能得到有效普及和提升。

2.2 在政府層面上，把鎮(zhèn)街環(huán)境整治納入鎮(zhèn)街政績考核范圍 要加大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保工作分值的比重，鎮(zhèn)街要建立相應(yīng)的考核機制，將環(huán)境改善納入年度和任期考核評比，獎優(yōu)罰劣。

2.3 探索建立多元化的農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)供給機制 區(qū)、市兩級政府充分認識農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公益性質(zhì)，從城鄉(xiāng)一體、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施均等化的高度，加大生態(tài)補償?shù)目傤~，將現(xiàn)行按稻田和林地面積大小的生態(tài)補償機制改為按生態(tài)功能區(qū)（林地和濕地）面積大小進行補償。并且建議在全市原有生態(tài)功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，按照生態(tài)功能的重要性，劃定不少于國土面積20%的生態(tài)功能保護區(qū)，并嚴格執(zhí)法保護，守住生態(tài)紅線。

2.4 組織開展南京市農(nóng)村環(huán)境污染防治地方法規(guī)調(diào)研工作 目前，國家的環(huán)境保護法涉及農(nóng)村環(huán)境的內(nèi)容極少，因此南京市應(yīng)著手研究加快建立和完善農(nóng)村環(huán)境保護地方法律法規(guī)體制，把農(nóng)村污染治理納入法制化的軌道。如根據(jù)《環(huán)境保護法》和《農(nóng)業(yè)法》，針對農(nóng)村環(huán)境保護的基本制度、基本原則、農(nóng)村各級政府的法律責(zé)任、環(huán)境污染者法律責(zé)任等做出具體的規(guī)定；研究制定《農(nóng)業(yè)廢物綜合利用辦法》，具體規(guī)定農(nóng)業(yè)廢物的處置方法、利用途徑和管理措施等。制定相應(yīng)的生產(chǎn)責(zé)任制度，污染損害賠償制度，定期教育宣傳制度，公眾參與制度，市場準入、運行管理制度等[3]。

2.5 南京市政府應(yīng)大力增加農(nóng)村環(huán)保的財力和人力投入 希望通過財政轉(zhuǎn)移支付，能夠從政府層面上落實生態(tài)補償政策，研究出臺排污權(quán)交易的操作辦法，使農(nóng)村的環(huán)保資金在投入機制上得到保證。按中央的“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”宏觀政策，從環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部落實“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的辦法，允許地方環(huán)保部門從工業(yè)排污收費中提取農(nóng)村環(huán)保專項資金，支持農(nóng)村環(huán)保工作。增加農(nóng)村地區(qū)環(huán)保機構(gòu)工作人員，在鎮(zhèn)街設(shè)置環(huán)保辦公室（人員3～5人）。

2.6 為從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，環(huán)保主管部門還要在以下幾個方面加大工作力度

（1）建全農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)控體系，提高監(jiān)測能力。選定常年環(huán)境監(jiān)測點，開展農(nóng)業(yè)面源污染量化測定，建立農(nóng)田氮、磷、農(nóng)藥流失監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)、管理系統(tǒng)。建立種植業(yè)污染源、農(nóng)村生活污染源以及畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染源排污系數(shù)測算示范點，掌握污染特點和規(guī)律，為政府制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護相關(guān)政策提供依據(jù)。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知（國辦發(fā)〔2013〕7號）“近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排”，在南京市農(nóng)村開展土壤環(huán)境質(zhì)量普查工作，排查出需要進行功能調(diào)整和需要進行污染修復(fù)的重點區(qū)域，以利于盡快開展土壤功能區(qū)調(diào)整和污染土壤生態(tài)修復(fù)工作。

（2）控制和劃定畜禽集中養(yǎng)殖區(qū)域，落實養(yǎng)殖項目“環(huán)評”和“三同時”要求。根據(jù)國家環(huán)保部《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》的有關(guān)要求劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，搬遷或關(guān)閉位于水源保護區(qū)、城郊結(jié)合部的畜禽養(yǎng)殖場。禁止湖泊、河流、水庫等水體500m以內(nèi)建設(shè)養(yǎng)殖基地。建議對全市畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、非禁養(yǎng)區(qū)都有明確劃定，對畜禽養(yǎng)殖污染防治提出了切實有效的措施，相關(guān)責(zé)任部門密切配合，開展已有規(guī)模化養(yǎng)殖場的綜合整治工作；在農(nóng)村地區(qū)重點針對集中養(yǎng)殖開展因地制宜的生態(tài)型養(yǎng)殖引導(dǎo)和管理。

（3）擴大農(nóng)村環(huán)境連片整治范圍，持續(xù)強化農(nóng)村地區(qū)“三高兩低”企業(yè)整治，杜絕工業(yè)“三廢”向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。嚴格執(zhí)行江南地區(qū)禁止發(fā)展化工項目的政策，強化農(nóng)村地區(qū)“十五小”行業(yè)的治理，將各個鎮(zhèn)級工業(yè)集中區(qū)撤并到市區(qū)級工業(yè)區(qū)，解決農(nóng)村突出的工業(yè)污染問題，消除環(huán)境污染的“問題村”。

（4）研究推廣農(nóng)業(yè)面源污染的治理技術(shù)和適合農(nóng)村地區(qū)采用的污染防治及污水處理技術(shù)，為農(nóng)村污染治理提供技術(shù)支持。推廣生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)、測土配方技術(shù)和精準農(nóng)業(yè)技術(shù)，減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品對環(huán)境的損害。

參考文獻

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[3]陸寧海，吳利民，田雪亮，等.我國新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀及治理對策[J].Conference on Environmental Pollution and Public Health （CEPPH2011），2011：81-84. （責(zé)編：張長青）endprint