丁祥

(泰州市環(huán)境保護(hù)局，江蘇 泰州 225300)

2013年5月24日，中央政治局就大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行第六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平在會(huì)上強(qiáng)調(diào)“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”，明確指出中國(guó)要“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線(xiàn)”，并將生態(tài)紅線(xiàn)制度上升為國(guó)策[1]。2013年8月，江蘇省率先推出《江蘇省生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》，劃定15大類(lèi)779塊生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域，生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域總面積24 103.49 km2，占全省國(guó)土面積的22.2%[2]。按照國(guó)家及省有關(guān)文件要求，泰州市啟動(dòng)了生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域劃分及保護(hù)工作。

1 生態(tài)紅線(xiàn)的定義

生態(tài)紅線(xiàn)是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、必須實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的國(guó)土生態(tài)空間。生態(tài)紅線(xiàn)主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)以及生物多樣性保育區(qū)3大區(qū)域。其中重要生態(tài)功能區(qū)是指在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水等方面具有重要作用，關(guān)系到國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全的地域空間，是國(guó)家生態(tài)安全的底線(xiàn)，能夠從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)是指對(duì)外界干擾和環(huán)境變化反應(yīng)敏感，易于發(fā)生生態(tài)退化的區(qū)域，建立這條紅線(xiàn)，可以為城市、城市群提供生態(tài)屏障，減輕外界對(duì)城市生態(tài)的影響和風(fēng)險(xiǎn)。生物多樣性保育區(qū)是關(guān)鍵物種與生態(tài)資源的基本生存線(xiàn)，為保護(hù)的物種提供最小生存面積，為生物資源保護(hù)與持續(xù)利用提供基本保障[3]。

2 泰州市生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域劃分及保護(hù)措施

2.1 生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域劃分方法

(1)編制完善生態(tài)保護(hù)總體規(guī)劃。按照“人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則，在有機(jī)銜接城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，綜合考慮環(huán)境資源承載能力、發(fā)展?jié)摿烷_(kāi)發(fā)強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，將全市域規(guī)劃為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類(lèi)功能區(qū)，明確管控要求、管理機(jī)制和政策措施，明確生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域建設(shè)與保護(hù)重點(diǎn)工程。

(2)科學(xué)劃分生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)域。首先根據(jù)泰州市自身特點(diǎn)明確風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護(hù)區(qū)、清水通道維護(hù)區(qū)、重要濕地、特殊物種保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、生態(tài)公益林等9類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域；其次對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域按照分級(jí)管理的原則進(jìn)行保護(hù)，明確要求一類(lèi)紅線(xiàn)區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，禁止一切資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，二類(lèi)紅線(xiàn)區(qū)實(shí)行有限準(zhǔn)入的資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，嚴(yán)格限制區(qū)內(nèi)有損主導(dǎo)生態(tài)功能的資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)；最后針對(duì)各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的空間分布，由各市(區(qū))人民政府按照各自發(fā)展規(guī)劃和紅線(xiàn)劃分不遺漏的原則，提出符合市(區(qū))發(fā)展的生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)域。

(3)核實(shí)完善各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域信息。對(duì)各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域范圍、保護(hù)對(duì)象及支撐文件逐一進(jìn)行核實(shí)，并將信息錄入地理信息系統(tǒng)，通過(guò)ArcGIS軟件核定生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域面積，完善各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域信息，匯總生成泰州市生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)域。

2.2 生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域劃分結(jié)果

目前，泰州市省、市兩級(jí)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域共有9類(lèi)65個(gè)(表1)，面積達(dá)1 182.82 km2，占國(guó)土面積的20.44%[4-5]。

表1 泰州市生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的類(lèi)型和面積

2.3 生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)措施

堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，著力構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，在保護(hù)區(qū)內(nèi)積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和特種水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。

(1)飲用水源保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)內(nèi)：嚴(yán)禁一切形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，通過(guò)取締現(xiàn)有的污染隱患，使全市各飲用水源地得到有效保護(hù)，飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%。

(2)長(zhǎng)江流域地區(qū)：將分散的化工、電鍍、重金屬生產(chǎn)加工等企業(yè)逐步遷入工業(yè)園區(qū)，實(shí)行集中治理，達(dá)標(biāo)排放。在保護(hù)靖江馬洲島濕地、泰興天星洲濕地、高港沿江濕地等生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域生物多樣性的同時(shí)，開(kāi)發(fā)特種養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。

(3)里下河生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)域：以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主體，合理開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游業(yè)。溱湖濕地保護(hù)區(qū)圍繞“生態(tài)、水、鄉(xiāng)情”三大主題，先后投入4.8億元，累計(jì)恢復(fù)濕地近萬(wàn)畝。隨著溱湖生態(tài)環(huán)境的改善，溱湖濕地已逐步成為各種鳥(niǎo)類(lèi)和野生動(dòng)物的棲息地。

2.4 生態(tài)紅線(xiàn)補(bǔ)償措施

生態(tài)紅線(xiàn)劃定后限制了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償，以保證此項(xiàng)政策能夠長(zhǎng)期執(zhí)行。為此，泰州市制定了生態(tài)補(bǔ)償辦法，進(jìn)一步協(xié)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(1)明確補(bǔ)償區(qū)域。經(jīng)市、縣級(jí)市(區(qū))有關(guān)部門(mén)確定，并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的水稻田、生態(tài)公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)以及市和縣級(jí)市(區(qū))人民政府批準(zhǔn)的其他區(qū)域納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。

(2)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需求，統(tǒng)籌考慮地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和物價(jià)指數(shù)、農(nóng)民人均純收入和生態(tài)服務(wù)功能等因素制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(3)明確資金承擔(dān)方式。生態(tài)補(bǔ)償資金分級(jí)落實(shí)、分級(jí)管控。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域位于縣級(jí)市的，由縣級(jí)市人民政府承擔(dān)；生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域位于市轄區(qū)的，根據(jù)市人民政府確定的比例由市、區(qū)人民政府分擔(dān)；縣級(jí)市(區(qū))人民政府?dāng)U大生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域或者提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)市(區(qū))人民政府承擔(dān)。

(4)明確資金撥付、使用與監(jiān)管。明確生態(tài)補(bǔ)償資金撥付程序、期限與用途。建立健全補(bǔ)償信息公開(kāi)制度，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)撥和使用。審計(jì)部門(mén)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)放、轉(zhuǎn)撥和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。

3 存在問(wèn)題及原因分析

生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的全新課題，在自然環(huán)境稟賦缺乏、生態(tài)資源總量有限、生態(tài)承載能力脆弱、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱的情況下，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還需要解決好一些突出問(wèn)題。

3.1 生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃有待進(jìn)一步加快

由于傳統(tǒng)的高污染、高能耗行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍占相當(dāng)比重，工業(yè)化、城市化進(jìn)程帶來(lái)的污染物剛性排放還在不斷增加，環(huán)境承載壓力越來(lái)越大。面對(duì)日趨從緊的減排政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，加快生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃任務(wù)重、壓力大。

3.2 生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)投入有待進(jìn)一步加大

長(zhǎng)期以來(lái)，生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域缺乏有效的長(zhǎng)效管護(hù)，歷史欠帳較多，且沒(méi)有明確的資金投入渠道。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足等原因，配套的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理設(shè)施、垃圾中轉(zhuǎn)站等建設(shè)滯緩或建成后未能有效運(yùn)行，給生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)帶來(lái)一定的隱患。

3.3 生態(tài)執(zhí)法體系有待進(jìn)一步健全和完善

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策體系還不夠完善，尚未形成健全的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系。對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)的執(zhí)法主體、管理對(duì)象、考核機(jī)制、管控標(biāo)準(zhǔn)和措施等沒(méi)有明確規(guī)定，不利于生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)工作的深入推進(jìn)。

3.4 生態(tài)紅線(xiàn)宣傳教育力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

由于生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域劃定工作起步較晚，部分公眾對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)的理解還不透徹，甚至還存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。如何教育和引導(dǎo)全社會(huì)正確處理好長(zhǎng)期與短期發(fā)展的關(guān)系，使生態(tài)環(huán)保理念從“全民覺(jué)醒”到“全民自覺(jué)”尚有一個(gè)過(guò)程。

4 推進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)的思考

4.1 加快生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃編制

指導(dǎo)和督促各地做好各類(lèi)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃工作，科學(xué)劃定和明確“優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)”區(qū)域，并把開(kāi)發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)引向優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。落實(shí)敏感地區(qū)的生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工程計(jì)劃，為保障生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域環(huán)境安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)

把生態(tài)紅線(xiàn)作為制定發(fā)展規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局的“硬杠杠”，在保護(hù)區(qū)內(nèi)大力推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，調(diào)高、調(diào)優(yōu)制造業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)、同步提升。

4.3 加大對(duì)生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)的投入

制定并實(shí)施有利于生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、投資和環(huán)保等配套政策，探索建立環(huán)境資源綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)資源環(huán)境價(jià)格改革、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸等政策創(chuàng)新，進(jìn)一步拓展資金投入渠道，加快形成多元化的投入機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)與建設(shè)資金保障。

4.4 加大生態(tài)紅線(xiàn)宣傳教育力度

充分發(fā)揮新聞媒體的宣傳引導(dǎo)作用，以5·22國(guó)際生物多樣性日、6·5世界環(huán)境日等節(jié)日為平臺(tái)，開(kāi)展生態(tài)紅線(xiàn)專(zhuān)題宣傳，全面普及生態(tài)紅線(xiàn)科學(xué)知識(shí)，著力增強(qiáng)全民的生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)和生態(tài)文明意識(shí)。

[1] 習(xí)近平. 堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策 努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-05-25(01).

[2] 劉浩浩. 江蘇劃定779塊生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)區(qū)域[EB/OL]. 2013-11-09[2013-11-09]. http://www.news365.com.cn/xwzx/gd/201311/t20131109_1699382.html.

[3] 袁端端.“劃紅線(xiàn)是折中妥協(xié)的過(guò)程”——訪(fǎng)環(huán)保部生態(tài)紅線(xiàn)劃分專(zhuān)家組組長(zhǎng)高吉喜[EB/OL]．[2012-11-23]. http://www.infzm.com/content/83104.

[4] 江蘇省人民政府.省政府關(guān)于印發(fā)江蘇省生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域保護(hù)規(guī)劃的通知[EB/OL].2013-08-30[2013-09-23].http://www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201309/t20130923_400467.html.

[5] 中國(guó)江蘇網(wǎng).泰州市新增12個(gè)生態(tài)保護(hù)區(qū)域[EB/OL].[2014-04-02].http:jsnews.jschina.com.cn/system/2014/04/02/020686909.shtml.