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        集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)問題研究

        2014-02-25 15:12:45毛未
        中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2014年2期

        摘要:城鎮(zhèn)化對農(nóng)村集體建設(shè)用地提出了新要求。國家征用農(nóng)地是目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯一渠道。本文分析了集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性,并在汲取試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,根據(jù)浙江省江山市峽口鎮(zhèn)集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、制約因素等,從實際出發(fā)提出了立法、確權(quán)、收益分配、配套等方面改革的制度建議。

        關(guān)鍵詞:集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 公開

        一、集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性

        集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了早期探索、增減掛鉤、“成都”實踐三個階段的探索,取得的成功經(jīng)驗不容小視,但暴露的問題也清晰可見。因此,有必要在試點有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、突破。集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性主要在于:第一,是農(nóng)民致富的有效路徑。由于現(xiàn)有法律禁止集體土地流轉(zhuǎn),農(nóng)民只能固守自己名下的宅基地,這把農(nóng)民禁錮在土地上,堵住了農(nóng)民宅基地的變現(xiàn)渠道,限制了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的增加。第二,能有效緩和房地產(chǎn)供求矛盾。允許集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)能一定程度上吸引部分購買力流向農(nóng)村。這能在一定程度上緩解城市房地產(chǎn)的過熱現(xiàn)象。第三,能保障糧食安全。隨著青壯年勞動力外出打工,農(nóng)用地拋荒現(xiàn)象很嚴(yán)重,這直接影響到我國糧食安全和土地集約利用。允許土地流轉(zhuǎn),把適宜耕種的宅基地由政府購買以后復(fù)墾為良田,由專業(yè)人員進(jìn)行管理,形成規(guī)模化、農(nóng)場化生產(chǎn)模式。第四,能加速城鎮(zhèn)人口集聚。允許集體建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)并允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間的人口隨土地流轉(zhuǎn)入戶,通過盤活存量集體建設(shè)用地,使集鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大,城鎮(zhèn)化水平不斷提高。

        二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及制約因素

        (一)缺乏法律依據(jù)

        同屬于建設(shè)用地的國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地不“同地、同價、同權(quán)”?!锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定,“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,都必須依法申請使用國有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等規(guī)范性文件中曾出現(xiàn)允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的字樣,但是《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)。國務(wù)院隨后出臺《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)只歸本村村民且只能在本村村民之間流動。由此可見,國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。

        (二)產(chǎn)權(quán)不明晰

        產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰,使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范?!锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理。”該條明確了集體建設(shè)用地的集體所有屬性。但法律條文對我國集體邊界界定不清晰,所有權(quán)利實際掌握在基層政府和村民委員會手中,農(nóng)民手中的產(chǎn)權(quán)是虛置的。農(nóng)民的權(quán)益如何保護(hù)?

        (三)收益分配不合理

        盡管少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點,但是流轉(zhuǎn)收益分配仍然是困擾制度建設(shè)的重大問題。主要問題包括:第一,參與收益的主體存在爭議。農(nóng)民集體作為所有者,農(nóng)民作為土地使用者當(dāng)然成為收益分配的權(quán)益人。主要爭議在于政府作為國家政權(quán)的代表、土地流轉(zhuǎn)的管理者是否能在流轉(zhuǎn)收益中分一杯羹?第二,各利益主體的權(quán)利未得到保障?,F(xiàn)實中常有損害集體利益的事情發(fā)生。

        (四)現(xiàn)實例子:峽口鎮(zhèn)集體建設(shè)用地

        峽口鎮(zhèn)是浙江省江山市境內(nèi)的第二大鎮(zhèn),是“一心三區(qū)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū),城鎮(zhèn)化發(fā)展水平很高。峽口鎮(zhèn)政府曾進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索。鎮(zhèn)政府為了配合江山市政府新農(nóng)村建設(shè)重點工程——下山移民搬遷,利用集體建設(shè)用地在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)建造房屋,低價出售給移民。國家法律法規(guī)規(guī)定:對于集體建設(shè)用地只有本村村民才享有使用權(quán)。使用權(quán)可以在本村村民之間流轉(zhuǎn),但不可以流轉(zhuǎn)給非本村村民?!跋律揭泼癜徇w”工程是該基層政府進(jìn)行“跨村建房”的有益探索。這次探索不僅是一項人道主義舉措,而且為峽口鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了勞動力,達(dá)到了雙贏?,F(xiàn)實中峽口鎮(zhèn)生態(tài)與工業(yè)發(fā)展并重,該鎮(zhèn)范圍內(nèi)建有大型工業(yè)園區(qū),園區(qū)配套設(shè)施齊全,企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好,吸引了省內(nèi)外眾多企業(yè)前來投資。因此,其完全具備集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。允許集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)是峽口鎮(zhèn)政府的希冀。

        三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計

        (一)立法

        現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制成為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最大障礙。盡管政府層面已經(jīng)松口,但何時開始流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、什么機(jī)構(gòu)實施、糾紛解決途徑等細(xì)節(jié)問題的處理需要用法律的形式予以明確和保障。明確的法律支持是各級地方政府進(jìn)行集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大后盾?,F(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的限制,但其中仍然保留了其立法空間。第一,《憲法》第十條規(guī)定:“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?!睏l文中規(guī)定的土地使用權(quán)是一個籠統(tǒng)的概念,沒有明確排除集體建設(shè)用地。第二,《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”?!段餀?quán)法》只對集體建設(shè)用地作了授權(quán)性規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”,以避免將來條件成熟時,物權(quán)法的固化給改革帶來的不利影響。第三,《土地管理法》第二條規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,沒有明確界定土地使用權(quán)的概念?,F(xiàn)行《土地管理法》第六十三條原則上規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的,但卻規(guī)定企業(yè)符合土地利用總規(guī)劃并合法取得土地后在出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形時可以流轉(zhuǎn)。這也為今后的立法埋下了伏筆。因此,在法律上明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性,給建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場提供堅強(qiáng)的法律支持最為關(guān)鍵。

        (二)確權(quán)

        確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有確權(quán)才能實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn),避免糾紛。筆者認(rèn)為,建立穩(wěn)定、明晰和有效的產(chǎn)權(quán)制度是土地產(chǎn)權(quán)界定必須解決的首要問題,“成都”模式——以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)推廣應(yīng)用,同時有三點建議:首先要清晰界定土地所有權(quán)和使用權(quán)主體,建議將所有權(quán)主體直接賦予村民集體,只有細(xì)化到每個村才能真正做到產(chǎn)權(quán)明晰,同時把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)完全賦予農(nóng)民,使其成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。其次要使集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)化。雖說集體建設(shè)用地的使用權(quán)賦予農(nóng)民,但卻未賦予農(nóng)民處置權(quán)等其他物權(quán)法權(quán)能,使農(nóng)民處于十分尷尬的境地。因此,只有集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)化才能給流轉(zhuǎn)提供堅實的法律支持。再次應(yīng)該建立集體建設(shè)用地的收益保障措施。endprint

        (三)收益分配

        為了保證我國土地資源的可持續(xù)利用,必須切實加強(qiáng)集體建設(shè)用地的管理和流轉(zhuǎn)的監(jiān)督,同時更注重收益分配。筆者認(rèn)為:政府在主導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中已經(jīng)獲得了勞動力和購買力的集聚,政府進(jìn)行的交易場所的建設(shè)、交易的監(jiān)督等工作可收取一定比例的手續(xù)費(fèi)。但土地流轉(zhuǎn)的大部分收益應(yīng)讓利于民。土地流轉(zhuǎn)收益建議分以下三種情況分配:第一,若土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民離開本村遷往中心鎮(zhèn),則農(nóng)民可以以原房屋和土地?fù)Q取中心鎮(zhèn)的房屋和土地,再給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)陌徇w補(bǔ)貼。這類似于嘉興經(jīng)驗“兩分兩換”:宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障,推進(jìn)集約經(jīng)營,轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)換生活方式。收益大部分歸中心鎮(zhèn)提供土地和住房的村鎮(zhèn)土地或房屋所有者。然后由村委會在鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下將土地復(fù)墾,重新規(guī)劃或還地于農(nóng)。第二,若土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民依然居住在本村,則該集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)大部分歸集體所有,同時監(jiān)督村委會將這部分錢真正用于全體村民。第三,如流轉(zhuǎn)后農(nóng)民既不需中心鎮(zhèn)提供住房,又不住在原村,則這部分轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)當(dāng)大部分歸農(nóng)民個人所有,其次是集體。這可有效實現(xiàn)各種土地之間的空間置換,不突破18億畝耕地的紅線,整合耕地資源發(fā)展農(nóng)業(yè),整合集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

        (四)配套

        在土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范化進(jìn)程以后,農(nóng)村的相關(guān)配套改革應(yīng)隨之進(jìn)行。比如,集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)建立基準(zhǔn)地價和最低限價,以免農(nóng)民由于信息不對稱或者缺乏經(jīng)驗而蒙受損失。此外,做好社會保障工作,妥善安排遷居農(nóng)民的生活。

        參考文獻(xiàn):

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        〔本文系華東政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新項目”(項目編號:20133053)研究成果〕

        (毛未,1990年生,浙江衢州人,華東政法大學(xué)研究生。研究方向:經(jīng)濟(jì)法)endprint

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