張戈躍

我國農(nóng)村飲用水源安全問題日益突出。美國在飲用水源立法、管理機構(gòu)及社區(qū)飲用水源保護(hù)方面的立法成就無疑為我國飲用水源保護(hù)立法的完善提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。

我國農(nóng)村飲用水源問題及原因分析

我國農(nóng)村飲用水源問題現(xiàn)狀。為保護(hù)賴以生存的飲用水源，我國不僅僅在技術(shù)手段上加強對飲用水源的保護(hù)，同時也制定了一系列飲用水源的法律法規(guī)，以此來保證飲用水源的安全。但是，由于掣肘于立法者“城市論”思想，農(nóng)村飲用水源保護(hù)立法缺失，導(dǎo)致農(nóng)村飲用水源安全問題嚴(yán)重。由于長期飲用不潔水源，全國各地也出現(xiàn)多處“癌癥村”“畸形村”。農(nóng)村飲用水源安全關(guān)系到農(nóng)村和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，因此，加強對農(nóng)村飲用水源的保護(hù)已刻不容緩。

我國農(nóng)村飲用水源問題的理性分析。第一，導(dǎo)致我國農(nóng)村飲用水源安全問題的直接原因。飲用水源在我國農(nóng)村存在的問題主要是水質(zhì)惡化及水量不足，造成農(nóng)村飲用水水質(zhì)惡化的污染源包括各種農(nóng)村生活垃圾污染源等；造成農(nóng)村飲用水源水量不足的原因包括農(nóng)村群眾生活用水量大幅度增加，農(nóng)業(yè)用水的耗水量不斷增加等諸多方面。第二，我國農(nóng)村飲用水源安全問題的法律原因。由于歷史發(fā)展的原因，我國逐漸形成的“城鄉(xiāng)二元制”社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了農(nóng)村群眾的社會地位低于城市，立法上也多貫穿了“城市中心論”的指導(dǎo)思想，農(nóng)村或者農(nóng)村群眾的權(quán)益包括環(huán)境權(quán)益被忽視。特別是近年來市場經(jīng)濟(jì)逐漸蔓延到鄉(xiāng)村，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及礦產(chǎn)資源的開發(fā)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，水源安全受到極大的威脅，現(xiàn)行的飲用水源保護(hù)法律制度基本上也把農(nóng)村飲用水源排除在立法視野之外。

美國飲用水源保護(hù)立法經(jīng)驗

完善的飲用水源保護(hù)法律體系。為了保護(hù)水源安全，美國政府早在1899年就頒布了第一部水資源保護(hù)法案《河流港口法案》。1948年，為了應(yīng)對日益嚴(yán)峻的水源污染形勢，聯(lián)邦政府又頒布了《聯(lián)邦水污染法》（又稱《清潔水法》），該法美國政府控制污水排放的基本法規(guī)，為適應(yīng)保護(hù)水源的需要，聯(lián)邦政府此外又對此法進(jìn)行了三次大規(guī)模的修訂，但該法缺陷也很明顯，地下飲用水源的保護(hù)沒有得到足夠的重視。為了更好地保護(hù)居民的飲水安全，彌補《清潔水法》在地下水源污染控制方面的不足，美國國會又在1974年通過了《生活飲用水安全法》，該法案的核心內(nèi)容是飲用水的標(biāo)準(zhǔn)和地下水源的保護(hù)，主要內(nèi)容包括生活飲用水標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行，應(yīng)急預(yù)案計劃和法案的執(zhí)行及強制執(zhí)行幾部分。其主要目的是通過規(guī)范飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使飲用水源執(zhí)法部門能夠有效地協(xié)作，保證公眾得到健康飲用水的供應(yīng)。

運作良好的飲用水源管理機構(gòu)。美國飲用水源保護(hù)管理體制主要分為兩個層次：聯(lián)邦飲用水源管理層次和地方飲用水源管理層次。聯(lián)邦層次：飲用水源管理機構(gòu)主要包括國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）和聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）。CEQ成立于1969年，主要負(fù)責(zé)編制國家環(huán)境質(zhì)量報告，提出有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的政策和立法事項的研究、報告或建議等。EPA成立于1970年，其作為一個獨立行政部門主管全國的污染防治工作。地方層次：各州的飲用水源保護(hù)事務(wù)由各州政府來進(jìn)行。州政府在執(zhí)行州飲用水源保護(hù)事務(wù)的同時經(jīng)授權(quán)也可代表聯(lián)邦政府執(zhí)行聯(lián)邦水源保護(hù)計劃，負(fù)責(zé)監(jiān)督州水環(huán)境狀況；根據(jù)實際情況決定是否頒發(fā)排污許可證，各州可以根據(jù)州水源地情況自行制定比聯(lián)邦法律更為嚴(yán)格的水源保護(hù)法律。州以下的地方政府（如市、鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村政府），也要負(fù)責(zé)處理區(qū)域?qū)λ从杏绊懙氖聞?wù)，此外還可以從EPA接受信息、專門技術(shù)和資金的幫助。

美國農(nóng)村社區(qū)飲用水源保護(hù)的立法經(jīng)驗。為了確保落后的農(nóng)村社區(qū)有足夠安全的飲用水，聯(lián)邦政府大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)飲用水供給系統(tǒng)工程。飲用水供給系統(tǒng)的供水來源于小型的河流、湖泊、水庫或地下，這些水體一旦受到破壞，修復(fù)就很困難甚至無法修復(fù)。目前，聯(lián)邦政府建立了大約1.1萬個農(nóng)村社區(qū)飲用水供給系統(tǒng)，受益人數(shù)達(dá)到約1.6億。為了幫助農(nóng)村社區(qū)和部落保護(hù)飲用水源，EPA在對社區(qū)水源進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村社區(qū)水源保護(hù)區(qū)劃定的技術(shù)指導(dǎo)性意見。同時，政府也要在飲用水源保護(hù)信息、資金及技術(shù)方面給予支持。此外，鼓勵社會非盈利性組織參與社區(qū)飲用水源保護(hù)，比如紐約州組織專家成立紐約州水資源協(xié)會對農(nóng)村社區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的改善提供規(guī)劃、建議和設(shè)計。

對我國農(nóng)村飲用水源法律保護(hù)的啟示

拋棄“城市中心主義”的立法理念。在立法理念上，必須修正立法的指導(dǎo)思想，樹立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的立法思路。首先，這是人權(quán)的基本要求。享有安全飲用水的權(quán)利與人民群眾的生存和發(fā)展密切相關(guān)，是一項基本的人權(quán)。在憲法法律上，城市和鄉(xiāng)村群眾在享有安全飲用水的權(quán)利應(yīng)該被同等對待。其次，適應(yīng)了社會主義美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的要求。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更加注重農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而農(nóng)村飲用水源的保護(hù)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有重要的意義，也是其重要的組成部分和基礎(chǔ)。最后，是貫徹社會主義科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。社會主義科學(xué)發(fā)展觀堅持以人為本，是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。以人為本就是把人民群眾的利益作為我們工作的出發(fā)點和落腳點，是既要樹立遵循事物的客觀發(fā)展規(guī)律，又要平等滿足人們發(fā)展需要的發(fā)展觀。統(tǒng)籌兼顧要求我們的社會主義建設(shè)不僅要關(guān)注城市，更應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展。因此，我國農(nóng)村飲用水源立法必須確立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”立法理念，實現(xiàn)我國農(nóng)村飲用水源法治。

創(chuàng)新農(nóng)村飲用水源管理保護(hù)組織。徒法不足以自行，法律必須得到遵守和執(zhí)行才能體現(xiàn)出其權(quán)威。我國基層環(huán)保機構(gòu)及環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本上沒有環(huán)境保護(hù)機構(gòu)設(shè)置，以致國家相關(guān)環(huán)境管理措施難以持續(xù)穩(wěn)定地貫徹到廣大的農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村飲用水源基層管理責(zé)任難以落實。基層環(huán)境保護(hù)管理機構(gòu)的缺失造成我國農(nóng)村居民要求安全飲用水的利益訴求得不到表達(dá)，同時農(nóng)村群眾也很難得到飲用水源保護(hù)的知識及技術(shù)，飲用水源管理由于農(nóng)村群眾參與的熱情不夠而變得僵化、呆板，甚至無效。因此，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境保護(hù)機構(gòu)對農(nóng)村飲用水源保護(hù)意義重大。endprint

農(nóng)村飲用水源雖有些屬于個別鄉(xiāng)村的固定水塘、井泉，但也有許多流動性飲用水源可能會跨越幾個甚至更多的村鎮(zhèn)，鑒于飲用水源在農(nóng)村的跨界性，應(yīng)該跨社區(qū)構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)保護(hù)組織。農(nóng)村社區(qū)飲用水源保護(hù)組織要做好與上級飲用水源管理部門的配合，要設(shè)置一定人員定期巡查水源，發(fā)現(xiàn)異常情況應(yīng)及時報告相應(yīng)職能部門。

重視社會參與。社會參與包括非政府組織（NGO）的參與與群眾參與，非政府組織擁有飲用水源保護(hù)方面的專家學(xué)者及技術(shù)，并有充足的資金來源保證飲用水源保護(hù)的進(jìn)行。他們的參與在一定程度上起到了宣傳飲用水源保護(hù)知識，提高群眾環(huán)境保護(hù)意識，并起到維護(hù)農(nóng)村群眾環(huán)境權(quán)益的作用，應(yīng)給予鼓勵提倡。群眾參與的方式和途徑可以多樣化，可以結(jié)合“農(nóng)村文化物資交流大會”“文化下鄉(xiāng)”“歌坡節(jié)”等活動以戲劇或者山歌的方式進(jìn)行宣傳，還可以結(jié)合最近開展的“美麗鄉(xiāng)村、清潔鄉(xiāng)村”及“千村示范萬村整治”活動來進(jìn)行宣傳教育，提高農(nóng)村居民節(jié)水和保護(hù)飲用水的意識，為農(nóng)村飲用水源的可持續(xù)利用奠定堅實的思想文化基礎(chǔ)。

國家扶持傾斜。國家扶持原則是指各級政府應(yīng)當(dāng)采取各種積極的措施，保障農(nóng)村飲用水源得到有效保護(hù)。農(nóng)村飲用水源因其“公共物品”性質(zhì)，農(nóng)民群眾對其保護(hù)沒有積極性，又因為其對于農(nóng)村群眾生存和健康的極端重要性，必須對其進(jìn)行有效的保護(hù)，但是長期以來，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層群眾自治性組織管理混亂，各項規(guī)章制度缺失，依靠農(nóng)村自身很難對飲用水源進(jìn)行保護(hù)，飲用水源保護(hù)是新農(nóng)村建設(shè)的一個具體方面，國家各級政府在新農(nóng)村建設(shè)中處于核心和領(lǐng)導(dǎo)地位，農(nóng)村飲用水源必須得到國家各級政府的扶持才可以有效的保護(hù)。

首先，農(nóng)村飲用水源保護(hù)需要相應(yīng)的法律和政策以及技術(shù)，需要國家制定和開發(fā)。農(nóng)村飲用水源的保護(hù)需要有法律和政策作為依據(jù)，農(nóng)村飲用水源的保護(hù)的法律和政策也包含有許多技術(shù)層面的內(nèi)容，而法律和政策的支持需要國家相關(guān)部門在對農(nóng)村飲用水源現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎(chǔ)上并廣泛征求民意通過法定程序來完成。農(nóng)村飲用水源保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，包括污染的防治、污染物的處理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等等都需要相關(guān)科學(xué)技術(shù)為依托，這些沒有政府層面的支持很難完成。

其次，農(nóng)村飲用水源的保護(hù)是農(nóng)村的一項公共事業(yè)，是一項民生工程，涉及面廣，對其進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)所需要的大量的資金投入依靠農(nóng)村自籌是難以完成的，政府作為公共事業(yè)發(fā)展的責(zé)任人，可以也應(yīng)該采取多種措施籌措資金或者采取低息無息貸款投入到農(nóng)村飲用水源的保護(hù)之中去。

最后，國家各級政府有能力組織調(diào)動相關(guān)部門參與到農(nóng)村飲用水源的保護(hù)之中，相關(guān)部門相互配合、相互協(xié)調(diào)對農(nóng)村飲用水源的管理和保護(hù)也更全面、更有效；只有各級政府及其相關(guān)部門的大力支持并積極參與，才能有效協(xié)調(diào)各方面的力量，優(yōu)化社會資源，共同推進(jìn)農(nóng)村飲用水源的保護(hù)。endprint