侯晉封　朱攀峰

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是與農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展相伴生的。尤其隨著黨的十七大和十七屆三中全會把鼓勵農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，作為下一階段我國深化農(nóng)村改革的重要戰(zhàn)略部署，河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開始加速，并在流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式等方面出現(xiàn)了不少積極變化。但是，盡管如此，相比于上海、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省市的情況，河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的整體水平仍然較低，效益也亟待提高。

一、河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢

近年來，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈快速發(fā)展態(tài)勢。從近兩年的比較看，主要有以下幾個特點：

（一）流轉(zhuǎn)面積繼續(xù)保持較快增長

截至2012年年底，河南省農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積1982萬畝，占家庭承包面積的20.6%，高出全國2.8個百分點，是全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地比重較大的10個省份之一，比2010年年底的1313.7萬畝增長了50.9%，增速居全國第二。

（二）流轉(zhuǎn)形式仍以轉(zhuǎn)包、出租、互換為主

目前土地流轉(zhuǎn)仍以法律規(guī)定的幾種形式為主，其中轉(zhuǎn)包909萬畝，占45.86%；轉(zhuǎn)讓40萬畝，占2%；互換508萬畝，占25.63%；出租443萬畝，占22.3%；股份合作23萬畝，占1.16%；其他59萬畝，占2.98%。

（三）轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營主體的面積增幅較大

按流轉(zhuǎn)去向劃分，轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營主體的面積分別為：農(nóng)民專業(yè)合作社265萬畝、農(nóng)業(yè)企業(yè)149萬畝、其他規(guī)模經(jīng)營主體115萬畝，分別比2010年增加了50.6%、49%、44.7%?？傮w上看，土地轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營主體的面積增加較多。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率不斷提高

截至2012年年底，河南省流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達到326.2萬戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)1978.5萬畝的16.5%，比2010年上升4.82個百分點；簽訂流轉(zhuǎn)合同220.62萬份，涉及流轉(zhuǎn)耕地1308.2萬畝，分別比2010年增長40.8%和79.3%；簽訂流轉(zhuǎn)合同占流轉(zhuǎn)總面積的67.6%，高出全國6.5個百分點，比2010年增加了9.8個百分點。

（五）流轉(zhuǎn)土地中“非糧化”現(xiàn)象需要引起關(guān)注

從河南省情況看，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積為1243.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的62.7%，比2010年提高0.4個百分點。但從18個省轄市看，種植糧食面積占流轉(zhuǎn)面積70%以上的有4個，比例在35%以下的有6個，有的省轄市甚至不到20%。盡管現(xiàn)在看不到更多的影響，但如果“非糧化”到了一定程度，勢必會影響糧食生產(chǎn)。

二、當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制約因素

（一）農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不強

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的意愿，歸根到底是由其非農(nóng)就業(yè)的程度、非農(nóng)收入的高低進而由地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平?jīng)Q定的。從調(diào)查情況看，非農(nóng)化程度不高是當前河南省尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平低的根本原因。此外，目前河南省農(nóng)村居民醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障的水平仍然不高，土地的社會保障功能依然很強，也決定了他們不愿意輕易出讓土地的承包經(jīng)營權(quán)，即使出讓也不愿意期限太長。

（二）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全

目前，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系還很不健全，與迅猛發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)形勢不相適應(yīng)。全省縣一級成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)大廳的分別只占縣（市）總數(shù)的58%和50%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)大廳的分別只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的38%和30.5%，流轉(zhuǎn)雙方信息交流不對稱，滿足不了當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要，在一定程度上造成“有人無地種、有地無人種”的情況，影響了土地資源的合理配置。

（三）物質(zhì)技術(shù)裝備支撐能力不足

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備及服務(wù)體系對規(guī)模經(jīng)營支撐能力不足的問題開始顯現(xiàn)，制約了土地流轉(zhuǎn)率持續(xù)提高。最突出的是秋作物機械化程度仍然較低，特別是玉米收獲后緊接著就是小麥播種，農(nóng)時短、秋季天氣多變，規(guī)?；?jīng)營以后需要大型收獲機械介入，盡快實現(xiàn)玉米收獲入倉，但是現(xiàn)有的玉米收獲機械滿足不了一攬子剝穗、脫粒、烘干、入倉的問題，嚴重影響了糧食的規(guī)?；N植。棉花、花生、紅薯等經(jīng)濟作物和設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的機械化程度低，也在一定程度上影響了這一領(lǐng)域農(nóng)業(yè)規(guī)?；倪M程。

（四）政策支持體系不完善

目前，從上到下仍缺乏完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策體系，促進流轉(zhuǎn)的激勵機制尚未形成，制約流轉(zhuǎn)進一步發(fā)展的瓶頸沒有得到有效緩解。省以上財政支持還是空白，多數(shù)地方還處于謹慎探索階段。在金融政策方面，規(guī)模經(jīng)營主體普遍反映，信貸門檻較高、融資難、農(nóng)業(yè)保險投保難，是當前制約規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的重要因素。一方面，承包租金全部是提前預(yù)付，加上購買農(nóng)業(yè)機械投入較大，規(guī)模經(jīng)營需要較多的流動資金支撐；另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，農(nóng)村信貸手續(xù)復(fù)雜，額度較低，導(dǎo)致貸款困難，直接影響到了種糧大戶對土地的投入。此外，不少規(guī)?；髴暨€反映，隨著土地的集中，農(nóng)業(yè)的自然風險也明顯加大，迫切需要擴大農(nóng)產(chǎn)品保險范圍，幫助他們化解風險。

三、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）推動農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移

在“人多地少”自然稟賦條件約束下，拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)空間、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，關(guān)鍵在于持續(xù)減少農(nóng)村、農(nóng)業(yè)人口。當前，河南省還是要緊緊扭住工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不放，持續(xù)提高非農(nóng)就業(yè)水平，快速推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民進城提供動力。河南省推動農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移應(yīng)當率先實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，盡快落實“人地掛鉤”政策，從降低農(nóng)民工市民化門檻入手，集中解決好農(nóng)民工市民化后的子女教育、住房和社會保障三方面的問題。

（二）加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是基礎(chǔ)。要按照《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》要求，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。積極鼓勵和支持省轄市、縣建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包和土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，支持縣、鄉(xiāng)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，盡快健全村有信息員、鄉(xiāng)有鎮(zhèn)中心、縣市有網(wǎng)絡(luò)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、合同簽訂、政策咨詢、價格評估、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

（三）提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平

通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要條件，但與此同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度又影響著土地流轉(zhuǎn)水平。河南省目前涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚不足1/4，也就是說，河南省當前較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度對“規(guī)模地塊”的需求并不旺盛，僅靠農(nóng)戶間“分分畝畝”的土地轉(zhuǎn)包、置換難以從根本改變河南省土地流轉(zhuǎn)水平低的問題。因此，當前我們要著力培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，鼓勵他們通過建立大農(nóng)場、大基地推動承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，著力培育農(nóng)村合作組織，扶持他們聯(lián)合起來扎根本鄉(xiāng)本土發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，著力培育各類涉農(nóng)中介組織，引導(dǎo)他們把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與土地流轉(zhuǎn)銜接起來。與此同時，省市縣各級政府還應(yīng)當出臺財政、金融等優(yōu)惠政策，專項扶持涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)。

（四）充實相關(guān)的配套保障內(nèi)容

一是以高標準糧田建設(shè)和百千萬工程實施為契機，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，重點實施農(nóng)田水網(wǎng)、電網(wǎng)建設(shè)和基本農(nóng)田改造等項目，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為河南省適度規(guī)模經(jīng)營打造優(yōu)良的承載平臺；二是向具有適度規(guī)模經(jīng)營能力的農(nóng)戶提供可行的資金、信息、技術(shù)和信貸支持，并在農(nóng)作物病蟲害防治、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供求及價格信息取得等方面形成整體的支持機制，激勵更多的農(nóng)戶參與適度規(guī)模經(jīng)營；三是加大玉米機械的技術(shù)研發(fā)力度，組成技術(shù)攻關(guān)小組破解玉米收獲難題，不僅要盡快解決玉米收獲入倉問題，還要讓農(nóng)民買得起、用得起；四是出臺農(nóng)業(yè)支持政策，要向種糧大戶和農(nóng)民合作社等規(guī)?；黧w傾斜，幫助他們化解風險，降低成本，增加收益，培育實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的微觀基礎(chǔ)。

【作者分別系中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟學博士；河南省人民政府發(fā)展研究中心農(nóng)村處經(jīng)濟學博士】endprint