宋趙來(lái)

談及土改，國(guó)民黨歷史是一個(gè)很好的借鑒。當(dāng)年國(guó)民黨兵敗大陸，一個(gè)重要的教訓(xùn)是土地政策的失??；而殘兵敗將退守臺(tái)灣后能夠穩(wěn)住陣腳，后來(lái)經(jīng)濟(jì)又能成功起飛，土改成功起了重要作用。同樣，共產(chǎn)黨在國(guó)共對(duì)峙中取勝，土改自然也功不可沒(méi)。當(dāng)年拉開(kāi)改革大幕的鳳陽(yáng)縣小崗村，之所以星星之火迅速燎原，與當(dāng)時(shí)的土地制度被證明失敗，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制勢(shì)不可擋有直接關(guān)聯(lián)。因此土地在治國(guó)安邦中的重要性自不待言。

當(dāng)前農(nóng)民土地權(quán)益遭遇的困境

首先我們打開(kāi)中國(guó)現(xiàn)行《憲法》，第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇纱丝芍瑖?guó)有和集體土地的所有權(quán)地位是平等的，沒(méi)有任何歧視性的制度安排。

仔細(xì)研究《憲法》，這一國(guó)家根本大法僅僅規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡恰锻恋毓芾矸ā返?3條卻將征用土地原僅限“公共利益”的用途擴(kuò)大為：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，從中可以清楚地看到，只有國(guó)有土地可以申請(qǐng)使用，未被國(guó)家征用的集體土地則不可以。這是否意味著，所謂集體土地屬于農(nóng)民是象征性的，國(guó)家才是土地的最終所有者并擁有最終的處分權(quán)，集體土地不過(guò)是暫時(shí)沒(méi)有被國(guó)家征用的潛在國(guó)有土地？

對(duì)于土地的用途，憲法沒(méi)有限定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是現(xiàn)行的《土地管理法》卻作出了限制，而對(duì)國(guó)有土地卻沒(méi)有設(shè)限，完全可以用于所有的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。這就導(dǎo)致集體土地所有非農(nóng)用途都被牢牢抓在政府手里，政府壟斷了集體土地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的合法途徑，農(nóng)民也因此遭受了經(jīng)濟(jì)損失。筆者認(rèn)為，刪除《土地管理法》里的違憲條款已刻不容緩，否則不僅憲法權(quán)威受損，也有損社會(huì)公平正義。若非如此，農(nóng)民的利益將越來(lái)越被弱化，城鄉(xiāng)差距拉大趨勢(shì)將會(huì)繼續(xù)增加。

但是當(dāng)前要想改變這些條款，對(duì)已經(jīng)實(shí)施多年的土地制度而言，阻力想必相當(dāng)巨大，博弈想必也相當(dāng)激烈。

首要的阻力來(lái)自于長(zhǎng)期以來(lái)地方政府形成的對(duì)土地財(cái)政的依賴癥。一方面是地方政府和開(kāi)發(fā)商獲取利益大頭，另一方面是農(nóng)民利益被壓縮。目前我國(guó)被征用的土地收益的分配格局大致是地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級(jí)組織占25%至30%，而農(nóng)民僅占5%至10%。 農(nóng)民得到的補(bǔ)償非常低，也極不合理。

根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。但因農(nóng)地產(chǎn)值相對(duì)較低，按此標(biāo)準(zhǔn)即便足額發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用，也難以滿足農(nóng)民失地之后的生活保障和發(fā)展需要。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)舉例說(shuō)：一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢(qián)。政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛程序賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，價(jià)值600萬(wàn)元，巨大的價(jià)差導(dǎo)致矛盾頻發(fā)。

中國(guó)人民大學(xué)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，1999年以來(lái)，64.7%的失地農(nóng)民得到一次性征地補(bǔ)償，平均金額為每畝18739元，而征地賣(mài)地平均價(jià)格每畝778000元，是征收價(jià)格的40多倍。 調(diào)查同時(shí)顯示，有12.8%的失地農(nóng)民獲得了分期支付的補(bǔ)償， 9.8%的失地農(nóng)民得到補(bǔ)償承諾但錢(qián)還沒(méi)到位，還有12.7%的失地農(nóng)民沒(méi)有得到任何補(bǔ)償。調(diào)查稱，很多被征地農(nóng)民失去了主要的生產(chǎn)資料，而且缺乏去城里打工的機(jī)會(huì)或技能。失地農(nóng)民的訴求主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，如偏低的補(bǔ)償水平和被征地后生計(jì)的維持。所以如何保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)將是中國(guó)土地制度改革不能回避的問(wèn)題。

當(dāng)前土地方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和《土地管理法》有直接的關(guān)聯(lián)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》自1986年頒布后，只在1998年進(jìn)行過(guò)一次修訂，目前已時(shí)過(guò)境遷，法律條款嚴(yán)重落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，由此衍生了大量的社會(huì)政治問(wèn)題，亟待修改。但由于問(wèn)題太多，涉及多方利益群體，因此雖連續(xù)兩年列入立法計(jì)劃，都無(wú)果而終，目前能否通過(guò)新的修正案尚難預(yù)料。

土地維權(quán)困難重重

近幾年，各地違法征地、野蠻拆遷、釘子戶現(xiàn)象屢禁不絕，背后的動(dòng)機(jī)顯而易見(jiàn)，但也從另一個(gè)視角告訴我們，部分地方政府和開(kāi)發(fā)商敢于公開(kāi)違法亂紀(jì)，不僅在于利益的巨大，同時(shí)也在于制約力量的弱小。

農(nóng)民作為個(gè)體力量非常弱小的群體，首先在心理上就非常害怕，根本不敢去爭(zhēng)取，也就是所謂的“民不與官斗”。而通過(guò)協(xié)商或信訪渠道維護(hù)農(nóng)民的利益，往往較為漫長(zhǎng)。在解決重要矛盾或糾紛，如違法占地的過(guò)程中，如果采取信訪渠道，耗時(shí)常常需幾個(gè)月甚至幾年。在此過(guò)程中，地方政府和開(kāi)發(fā)商可能早已在土地上開(kāi)工甚至建成了。

農(nóng)民采取行政復(fù)議和行政訴訟渠道也是困難重重。

行政復(fù)議具有時(shí)間短、不收費(fèi)和形式靈活等特點(diǎn)，但是這一手段并不為大多數(shù)農(nóng)民知曉，他們寧可信訪，也很少選擇這一“民告官”的第二渠道。如果通過(guò)行政訴訟，由于農(nóng)民缺乏專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，往往要請(qǐng)律師代理，但本地律師不敢接，外地律師收費(fèi)昂貴，這無(wú)疑給農(nóng)民增添了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。打官司和信訪一樣，可能受到地方政府和開(kāi)發(fā)商的阻撓和破壞，很多在中途夭折，無(wú)法開(kāi)展下去。即使打贏了，也可能面臨打擊報(bào)復(fù)，甚至得到的是一紙空文，無(wú)法執(zhí)行。所以農(nóng)民往往不打官司。

而通過(guò)媒體報(bào)道，特別是在中央級(jí)媒體和重要市場(chǎng)化媒體上曝光，往往立竿見(jiàn)影，所涉的土地違法行為也會(huì)被迅速查處。但是目前違法征地較為普遍，能夠曝光于媒體的僅是極少數(shù)，而且這類(lèi)媒體也就那么幾家。何況現(xiàn)在媒體很多注重轟動(dòng)效應(yīng)，一般的土地違法事件根本不會(huì)報(bào)道，只有非常惡性的事件才會(huì)引起它們的興趣。

網(wǎng)絡(luò)媒體最為寬松，但到目前為止，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體制止和懲治的違法占地行為，從總量上看還是極少數(shù)。endprint

總之，目前土地維權(quán)困難重重，但集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已較為嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。

農(nóng)民數(shù)量眾多，但由于分散、缺乏組織、沒(méi)有形成合力，在與其他社會(huì)集團(tuán)的對(duì)話中沒(méi)有平等的對(duì)話能力。一盤(pán)散沙的農(nóng)民往往沒(méi)有強(qiáng)大的議價(jià)能力和博弈能力，因此成立農(nóng)會(huì)迫在眉睫。建立代表農(nóng)民的農(nóng)會(huì)，更直接更獨(dú)立代表農(nóng)民利益，使他們有一個(gè)組織化、秩序化、合法化的利益訴求渠道，有利于農(nóng)民增強(qiáng)與其他社會(huì)集團(tuán)的對(duì)話能力，降低社會(huì)對(duì)話成本，維護(hù)自身的合法權(quán)益，化解社會(huì)矛盾；也能架起政府與農(nóng)民的橋梁，進(jìn)行更充分更直接的信息反饋，使決策更能兼顧社會(huì)公平，更有利社會(huì)穩(wěn)定和政治安定；同時(shí)還能減少中央政策執(zhí)行在基層的阻力，建立有力有效的監(jiān)督機(jī)制和均衡力量。與其在不合法情況下讓農(nóng)民鋌而走險(xiǎn)組織農(nóng)會(huì)，倒不如由國(guó)家賦予農(nóng)會(huì)合法身份，這樣更有利于長(zhǎng)治久安。

以史為鑒，重視臺(tái)灣土改經(jīng)驗(yàn)

以史為鑒，可以知興替。談到中國(guó)大陸的土改，臺(tái)灣土改是我們要正視的。因?yàn)榕_(tái)灣的土改相當(dāng)成功，相信對(duì)大陸會(huì)有重要的參考價(jià)值。

歷史資料顯示，當(dāng)年國(guó)民黨退守臺(tái)灣，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)非常糟糕，國(guó)際環(huán)境也非常嚴(yán)峻。為了擺脫困境，采取了一系列重要舉措，而漸進(jìn)溫和的土地改革起到至關(guān)重要的作用。

從1949年到1953年，國(guó)民黨當(dāng)局采取三個(gè)步驟推動(dòng)土改，直到今天，臺(tái)灣人還能朗朗上口：一是“三七五減租”（1949年），二是公地放領(lǐng)，三是實(shí)行“耕者有其田”。

“公地放領(lǐng)”就是將土地所有權(quán)移為農(nóng)民所有，與我們今天所說(shuō)的“農(nóng)村土地私有化”類(lèi)似。1951年6月4日，臺(tái)灣“行政院長(zhǎng)”陳誠(chéng)在“行政院”正式核定《臺(tái)灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實(shí)施辦法》，即日實(shí)施。根據(jù)實(shí)施辦法，每名農(nóng)戶可按耕作能力和耕地等級(jí)承領(lǐng)“公地”。農(nóng)民得到最大的實(shí)惠，基礎(chǔ)作物不斷豐收，臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)由此開(kāi)始了高速發(fā)展。在“公地放領(lǐng)”不久之后，“佃農(nóng)被地主威脅利誘，被迫放棄耕地”的事件屢次發(fā)生。于是陳誠(chéng)又一次展現(xiàn)了鐵腕風(fēng)格。他通告臺(tái)灣全省：“凡是地主威迫佃農(nóng)退耕，一經(jīng)查出，即以重罪懲處，毫不寬諒”。面對(duì)敢開(kāi)殺戒的陳誠(chéng)，沒(méi)有人敢頂風(fēng)作案。臺(tái)灣于1953年4月23日又正式頒布《實(shí)施耕者有其田條例》，對(duì)地主來(lái)說(shuō)，具有一定的強(qiáng)制性。

土地改革的效果幾乎立竿見(jiàn)影，超過(guò)200萬(wàn)臺(tái)灣人由此獲得了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，農(nóng)民的收入幾乎增加兩倍。比起租來(lái)的土地，農(nóng)民當(dāng)然更努力地種自己的地。1952年到1963年間，臺(tái)灣的耕作生產(chǎn)力增加了50%。臺(tái)灣農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，由此產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展，給臺(tái)灣日后成為“亞洲四小龍”之一打下了牢固的基礎(chǔ)。上世紀(jì)80年代，中國(guó)臺(tái)灣居民貧富差距是全世界差距最小的地區(qū)之一，比美國(guó)與日本的狀況還好。

臺(tái)灣土地產(chǎn)權(quán)的變更，在臺(tái)灣有法治的保障，有99%農(nóng)民參與的農(nóng)戶組織的保護(hù)。如果沒(méi)有農(nóng)會(huì)作為代言人，農(nóng)民的利益就無(wú)法保障，地位低下的局面無(wú)法改變，自然也無(wú)法鞏固土改的良好成果。

“新土改”的亮點(diǎn)

解決中國(guó)的土地問(wèn)題，目前學(xué)界見(jiàn)仁見(jiàn)智，針?shù)h相對(duì)，問(wèn)題的根本在于土地制度，更深層的是政治制度和社會(huì)制度問(wèn)題。

2013年11月12日十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，而土地改革則是其中的重要方面。決議稱“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”

其中我們可以清晰地看到土地集體性質(zhì)目前不會(huì)變，但承包關(guān)系將會(huì)更加穩(wěn)定，趨勢(shì)是長(zhǎng)期不變。將來(lái)會(huì)不會(huì)“永久不變”，不得而知，但肯定會(huì)更嚴(yán)格更有力地依法保護(hù)承包關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；瘷C(jī)械化經(jīng)營(yíng)將會(huì)更為普遍，發(fā)展也會(huì)更加深入，生產(chǎn)要素會(huì)得到更加優(yōu)化的配置，而“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”將會(huì)更有力地發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

此外“集體土地入市”也是很大的亮點(diǎn)和突破。決定稱“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！比绻坏┚唧w實(shí)施落實(shí)，土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)很激烈，政府一家說(shuō)了算的壟斷局面會(huì)打破，土地供應(yīng)量將增加，房?jī)r(jià)有望下降。如果由市場(chǎng)說(shuō)了算，交易自由度提高，那么農(nóng)民的土地收益將會(huì)得到巨大的提高。但是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”也許會(huì)成為阻礙土地入市的借口，因?yàn)檫@會(huì)沖擊土地財(cái)政，所以需要從制度和細(xì)節(jié)上保證規(guī)劃的民主化和法治化。

而“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”及“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”也會(huì)有效防止和糾正違法征地、低價(jià)征地和野蠻征地行為，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的公平正義。當(dāng)前征地過(guò)程中程序違法現(xiàn)象較為突出，特別是違反《土地管理法》《行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》。這類(lèi)問(wèn)題如何解決，是擺在我們面前的重要課題。

（作者系戰(zhàn)略學(xué)者、美國(guó)華人人文社科教授協(xié)會(huì)會(huì)員）endprint