劉杉

（西安財經(jīng)學院商學院，陜西西安710100）

國家審計服務經(jīng)濟建設的路徑研究：反思與重構

劉杉

（西安財經(jīng)學院商學院，陜西西安710100）

國家審計機關自成立以來，在監(jiān)督國務院各部門和地方各級政府財政收支、國家財政金融機構和企業(yè)事業(yè)單位的財務收支等方面發(fā)揮了積極作用。在新的時代背景和社會條件下，按照全面深化改革的目標要求，國家審計應重新定位在經(jīng)濟建設中的著力點和服務路徑，即通過規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、監(jiān)督政府經(jīng)濟權力的運行、促進財政的可持續(xù)性、保障金融安全、維護公共資源保值增值、促進反腐倡廉建設、深化經(jīng)濟體制改革等強化政府及相關部門的公共責任，加強國家經(jīng)濟治理。

國家審計；經(jīng)濟權力；公共受托經(jīng)濟責任；免疫系統(tǒng)

黨的十八屆三中全會進一步指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，直接影響各級政府治理的整體水平。面對新的形勢和要求，國家審計應更加全面、有效地發(fā)揮好審計“免疫系統(tǒng)”的功能，推進國家良治。

一、文獻綜述

世界審計組織（INTOSAI）、各國專業(yè)團體、專家學者對國家審計在經(jīng)濟發(fā)展中的作用進行了大量研究。

1973年，美國會計學會指出：審計是為確定關于經(jīng)濟行為及經(jīng)濟現(xiàn)象的結論和所制定的標準之間的一致程度，而對這種結論有關的證據(jù)進行客觀收集、評定，并將結果傳達給利害關系人的有組織的過程。1977年，世界審計組織提出：公共資金的管理意味著一種委托關系，因此，有公共財務管理就一定要有審計。審計本身不是目的，而是要及早地揭露背離公認標準、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟原則的現(xiàn)象。1983年，英國《國家審計法》中規(guī)定，國家審計應對公共資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行檢查，加強對公共資金支出的控制和監(jiān)督。《世界審計組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011～2016）》要求各國國家審計機關在堅定反腐、加強問責、促進透明、強化良治方面不斷努力，以展示國家審計在國家治理中的重要作用。[1]

近年來，我國學術界圍繞國家審計保障國家經(jīng)濟安全、國家審計促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、國家審計免疫系統(tǒng)論、國家審計與國家治理等方面進行了大量研究。秦榮生、[2]唐建新等[3]對國家審計與經(jīng)濟安全的關系進行了深入探討，剖析了國家審計對國家經(jīng)濟安全的作用途徑，以進一步發(fā)揮國家審計監(jiān)測、預防、預警、控制及修復作用。

王耘農(nóng)、李歆、陳永康等人[4]分析了國家審計在經(jīng)濟發(fā)展方式轉變中的定位，從審計原始目標、公共受托經(jīng)濟責任、國家審計法定職責等方面闡釋了國家審計在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變過程中的不可或缺性。

劉家義[5]提出并闡釋了現(xiàn)代國家審計本質上是經(jīng)濟社會運行的一個“免疫系統(tǒng)”。之后，宋常、肖振東、段興民、趙曉玲、尹平、趙彥鋒、李健、王會金、王素梅、于玉林等分別從不同角度探討了國家審計“免疫系統(tǒng)”的本質、功能，提出進一步發(fā)揮國家審計防護性、建設性、調控性作用的可行性、必要性和著力點。[6]馮均科、李孝林、李歆、劉家義、蔡春、蔡利等認為國家審計產(chǎn)生于國家治理的需要，是國家政治制度的重要組成部分，理應促進國家良治。[7]靳思昌、張立民[8]認為國家審計的客體應定位于公共產(chǎn)品，以履行其對公共受托責任的監(jiān)督，有效發(fā)揮在經(jīng)濟運行中的免疫功能。

綜上所述，國家審計的產(chǎn)生與發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，服務國家經(jīng)濟建設是國家審計的本質特征。國內(nèi)外學術界關于國家審計如何服務經(jīng)濟建設、促進經(jīng)濟發(fā)展的理論和實踐探索方興未艾，本文在國內(nèi)外已有成果的基礎上推陳出新，深入探討國家審計更好服務經(jīng)濟建設、參與國家經(jīng)濟治理的有效路徑。

二、國家審計服務經(jīng)濟建設的路徑變遷

國家審計工作必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢和法定職責，確定不同歷史時期的工作目標及工作重點，以充分發(fā)揮審計的作用。我國國家審計演進路徑可以分為三個階段（如圖1所示）。

圖1 國家審計服務經(jīng)濟建設的總路徑

1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定，在我國各級政府設立審計機關，對國務院各部門、地方各級政府、財政金融機構和企事業(yè)單位等進行經(jīng)濟監(jiān)督。1994年，第八屆全國人大常委會第九次會議通過的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》），對審計監(jiān)督的基本原則、審計程序、審計機關和審計人員職責、權限等基本制度作了全面規(guī)定。《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要充分發(fā)揮審計保證國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”功能。

“免疫系統(tǒng)”論是對傳統(tǒng)審計理論的創(chuàng)新，也是現(xiàn)代審計發(fā)展的理論基礎。國家審計以促進公共責任的有效履行為天職，維護納稅人的利益，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。世界審計組織第21屆大會通過的《北京宣言》（2013）提出了國家審計在國家良治方面的目標，包括維護民主法治、提高政府效能、預防打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生、推動透明問責等。至此，我國國家審計的目標、內(nèi)容、職能等理論與實踐，同世界審計組織倡導的審計理念完全一致。我國國家審計已經(jīng)與國際接軌，在推動全球經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、維護世界和平方面正發(fā)揮越來越大的作用。

三、國家審計服務國家經(jīng)濟建設的現(xiàn)實反思

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和人民對公共權力監(jiān)督要求的提高，我國現(xiàn)行國家審計模式已無法滿足社會主義市場經(jīng)濟建設的需要。

1.國家審計在服務經(jīng)濟建設中的局限

（1）國家審計對經(jīng)濟權力的監(jiān)督作用有限

在我國的公共權力監(jiān)督體系中，審計處于重要而特殊的地位，這是由審計“免疫系統(tǒng)”的本質和《憲法》、《審計法》所賦予的職責決定的。托馬斯.G.希金斯認為：“獨立審計師必須擁有獨立性，獨立性實際上有兩種，即實質上的獨立性和形式上的獨立性”。[9]獨立性是審計的靈魂。在我國現(xiàn)行審計領導體制下，國家審計機關在實施審計時既不具有形式上的獨立，也沒有實質上的獨立，所以影響了審計對經(jīng)濟權力的監(jiān)督作用。審計機關對同級政府的制約力度有限，特別是位高權重的政府主要負責人，即使進行監(jiān)督也流于形式。審計機關通過審查、評價政府部門和國有企事業(yè)單位領導的公共權力履行情況后所作出的審計處理決定，有時難以得到切實執(zhí)行，致使“屢審屢犯、屢犯屢審”的現(xiàn)象時有發(fā)生?，F(xiàn)行審計體制未能徹底解決審計問責所面臨的困境。

（2）國家審計對公共受托經(jīng)濟責任的評價作用有限

對公共受托經(jīng)濟責任進行評價并不是審計的本質職能，但在當前形勢下，國家審計被賦予評價職能。我國各級政府及其部門的公共管理績效和公共服務能力，應由上一級政府審計機關評價，因此作為最高級的中央政府的工作情況就難以得到客觀公正的評價。目前，我國理論界對公共受托經(jīng)濟責任評價的理論研究不多，缺乏科學的理論研究成果，無法為完善制度、體制提出建設性意見和建議。審計實踐中缺乏對公共權力行使和公共受托經(jīng)濟責任的有效評估機制，法律依據(jù)和評價標準也不健全，導致審計人員難以順利開展工作。審計署對中央部門公共項目績效評價工作從2006年開始實施，但2012年開展績效評價的項目僅381個，涉及資金139.38億元，僅占部門項目預算的1.5%。[10]這與社會主義市場經(jīng)濟條件下，加強政治民主和履行公共受托經(jīng)濟責任的要求是不相宜的。

（3）國家審計對經(jīng)濟社會的免疫作用有限

在新的歷史時期，國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，應具有經(jīng)濟發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”功能。經(jīng)濟運行中的風險和危機，審計系統(tǒng)有責任、有義務盡早感受并發(fā)出預警信息，防患于未然，保證國家經(jīng)濟安全和持續(xù)健康發(fā)展。而目前，我國國家審計目標定位的重點仍停留在對事件的事后審查監(jiān)督和處理層面，對風險控制或防范的相關標準及規(guī)范仍不完善，未能從源頭上規(guī)避或控制風險，使國家審計免疫作用的發(fā)揮受到影響。隨著社會財富的積累，各級政府不斷增加對基礎設施、環(huán)保項目和民生工程的投資。為了保障公共資金安全，提高公共資源使用效率，防止政府官員利用對上述投資項目搞政績工程、形象工程和進行權力尋租，審計機關應調整以往事后審計的慣性思維，創(chuàng)新審計路徑，將審計重點放在事前介入和事中控制上，加強跟蹤審計，對被審計項目進行全過程監(jiān)控。

2.原因分析

（1）理論根源

公共受托責任關系的存在是國家審計產(chǎn)生的基本前提。最高審計機關亞洲組織1985年在《關于公共受托經(jīng)濟責任指導方針》中指出：“公共受托經(jīng)濟責任，是指受托經(jīng)營公共財產(chǎn)的機構或人員，有責任匯報對這些財產(chǎn)的經(jīng)營管理情況，并負有財政管理和計劃項目方面的責任”。[11]在我國，國家一切財富屬于人民，人民作為委托人通過人民代表大會委托政府及其職能部門（受托人），按人民的利益使用、支配公共財產(chǎn)，處理公共事務，并向人民代表大會（委托人）報告情況。人民同時（通過人民代表大會、政府、紀律檢查委員會、組織部、監(jiān)察部等）委托國家審計機關和審計人員，對受托人行使運用公共權力的狀況和結果進行全方位、全過程的監(jiān)督，客觀、公正地判斷、評價公共權力行使者行權是否恰當，以決定其繼續(xù)行使或被解除受托經(jīng)濟責任關系。

我國國家審計模式屬于行政型，審計工作的領導權很大程度上由本級政府的領導掌握。在國家審計的審計關系中政府具有多重身份（如圖2所示），審計主體和被審計人又同處于一個大的組織結構中，造成審計主體只具有相對獨立性，這就很難保證審計的質量和效果。

（2）社會根源

圖2 我國國家審計的審計關系

我國正處于社會主義初級階段，屬于新興市場經(jīng)濟國家，與市場經(jīng)濟體制配套的宏觀經(jīng)濟管理體系尚未健全，決策系統(tǒng)、調控系統(tǒng)、監(jiān)督保障系統(tǒng)等各自的職能配套還需要經(jīng)過較長時間的磨合。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展正由高速增長向優(yōu)化結構轉軌，在此過程中，產(chǎn)生了諸多不和諧因素，如經(jīng)濟發(fā)展不平衡、市場無序、社會分配不公、官民沖突等。這些社會矛盾越嚴重，就越需要審計發(fā)揮其不可替代的免疫作用，以其特殊的職能，去揭露、參與消除矛盾，保證社會和諧。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，為了適應國家治理的需求，國家審計的邊界也在不斷拓展，但其根本目的是維護公共利益，推進依法行政，維護社會公平正義。

（3）體制根源

我國目前的國家審計機構實行雙重領導體制，審計機構設置在政府內(nèi)部，實質上是政府內(nèi)部審計部門，如此的組織結構安排，客觀上限制了國家審計機構在宏觀經(jīng)濟管理中充分發(fā)揮監(jiān)督保障作用的可能性。盡管我國《審計法》第15條對此作了規(guī)定：“審計機關負責人依照法定程序任免。審計機關負責人沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換?！钡趯徲媽嵺`中，由于國家審計機關與本級政府及各部門之間存在緊密的經(jīng)濟利益關系，導致上一級審計機關的權威性與領導作用往往被本級政府弱化。

四、國家審計服務國家經(jīng)濟建設的路徑重構

新時代背景下，國家審計應更積極有效地服務經(jīng)濟建設，參與國家經(jīng)濟治理（如圖3所示）。

1.規(guī)范市場經(jīng)濟秩序

圖3 國家審計服務國家經(jīng)濟建設的基本路徑

在國家治理體系中，國家審計機關依據(jù)《憲法》賦予的權力對宏觀調控政策的執(zhí)行、市場交易秩序、社會服務是否有效等進行監(jiān)督，尤其在彌補“市場失靈”方面，應發(fā)揮重要作用。改革開放是黨在新時代條件下帶領全國各族人民進行的新的偉大革命，是當代中國最鮮明的特色。隨著改革的深入和經(jīng)濟全球化的驅動，社會資本形式多樣化，利益主體多元化，這些都超出了原有制度的約束范圍，使權力尋租、市場無序的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，市場經(jīng)濟自身有一定的局限性和盲目性，在運行過程中因信息不對稱、外部效應、不完全競爭等因素造成資源配置無效或低效等情況。因此，為了維持市場經(jīng)濟秩序和市場主體間的利益平衡，形成良好的市場競爭環(huán)境，必須運用審計監(jiān)督手段對其進行揭示和處理。

2.監(jiān)督政府經(jīng)濟權力的運行

現(xiàn)代政府應是權力有限型政府。然而，在我國經(jīng)濟領域，政府權力仍然過大，支配大量公共資源，與市場邊界不清，影響了市場對資源的優(yōu)化配置。按受托公共責任理論和國家審計制度設計的初衷，國家審計機關對各級政府經(jīng)濟權力運行負有監(jiān)督使命。國家審計監(jiān)督的目的是創(chuàng)新政府經(jīng)濟治理方式，強化其公共服務意識，增強政府公信力和執(zhí)行力。

審計機關應進一步加強政府權力審計，對政府及其各部門、國家企事業(yè)單位的經(jīng)濟活動進行經(jīng)濟性、效率性和效果性審查與評價，從而正確評價政府經(jīng)濟權力運用的科學性、合理性。借鑒美國審計署績效與責任履行報告框架，構建以公共服務為主要內(nèi)容的政府績效評估體系和行政問責制度，滿足政府、市場和社會公眾對績效信息的需求，促進各級政府科學配置在經(jīng)濟領域的事權和財權。

3.促進財政的可持續(xù)性

促進財政的可持續(xù)性，是國家審計服務國家經(jīng)濟治理的主要方式之一。從理論上講，只要政府債務增長率控制在經(jīng)濟增長率范圍內(nèi)，財政就擁有償債能力。多瑪[12]提出存在一個最優(yōu)債務負擔率，只要一國債務水平小于或等于最優(yōu)債務負擔率，政府就有償債能力，財政可持續(xù)。要保證我國財政的可持續(xù)，必須完善財政制度，提高政府債務管理水平，加強對財政支出的審計監(jiān)督。

審計機關要嚴格審查年度財政預算執(zhí)行情況，促進改革與重構收付實現(xiàn)制的預算報告和政府性債務管理制度，評價政府擁有的經(jīng)濟資源能否滿足其未來應承擔的支出責任和義務。改進預算管理模式，嘗試引入中期預算框架，用審計成果倒逼現(xiàn)代預算制度的建立，使預算模式符合完整性、準確性、程序性、詳盡性、公開透明、約束嚴格等要求，體現(xiàn)財政收支的集中統(tǒng)一和預算的有效監(jiān)督特征。

4.保障金融安全

國家審計是金融領域的“免疫系統(tǒng)”，審計機關通過典型調查和普遍摸底雙管齊下的方式，對銀行等金融機構信貸政策、結構調整計劃、資產(chǎn)負債損益和貸款投放進行審計監(jiān)督，重點分析貸款用途和償債前景，抓好貸款的流向追蹤和主體的合規(guī)性，揭露我國金融領域潛在的問題及導致其出現(xiàn)的深層次原因，促使其加強內(nèi)部控制，重視危機預防與應對，有效提升金融機構經(jīng)營管理水平和風險防控能力，增強抵御金融危機的能力。同時，要進一步加強金融政策的有效性審查，跟蹤金融創(chuàng)新，健全系統(tǒng)性風險防范機制，發(fā)揮國家審計對金融風險的“減震”功能，維護金融秩序，保障金融安全。從2006～2012年，審計署通過對國有金融機構審計，收回違規(guī)發(fā)放貸款或挪用貸款等違規(guī)使用資金共計1731.28億元，對相關違法違規(guī)人員予以處理。2013年審計署查出問題后，相關監(jiān)管部門和銀行制定完善制度100多項。[13]

5.維護公共資源保值增值

維護公共資源與公共利益是國家審計的根本目標。審計機關應嚴格審查國庫資金收付，建立財政資金結轉結余定期清理制度，防止被侵吞、擠占、挪用和浪費，對“小金庫”進行專項治理。對土地出讓金收支和耕地保護以及保障性安居工程、礦產(chǎn)資源出讓等進行審計，避免公共資源損失，揭露、查處違法違規(guī)行為。加強政府公共項目投資審計，對資金、物資的籌集、分配、撥付、使用和效果全過程進行跟蹤，積極探索項目招投標審計監(jiān)督，保障重大投資項目和重大突發(fā)性公共事項應急處置、預防預警、恢復重建工作的順利進行，推動相關地區(qū)經(jīng)濟和社會事業(yè)恢復和發(fā)展。

6.促進反腐倡廉建設

腐敗本質上是對公共權力的濫用，也是國家治理最重要的威脅之一。近年來，審計署查處的重大違法違規(guī)案件整體上有增加趨勢，僅2012年，審計中發(fā)現(xiàn)并移送司法機關的重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索175起，涉及630多人，[14]發(fā)揮了國家審計反腐敗“尖兵”和利劍的作用。但截至目前，我國經(jīng)濟責任審計尤其是對高層領導干部履責的審計覆蓋率仍然不高。審計署每年實施的省部級領導干部經(jīng)濟責任審計項目一般為30個左右，而全國應納入審計范圍的省部級領導干部只有380人，審計考核評價體系也不健全，審計結果利用效率有待提高。

國家審計機關應建立經(jīng)濟責任審計對象分類管理辦法，加大對省部級以上領導干部的審計力度，完善經(jīng)濟責任審計考核評價機制。進一步加強黨風廉政建設，防止濫用職權，促進民主政治和改革開放。各級審計機關應逐漸加強與司法機關、公安機關、紀檢監(jiān)察機關的協(xié)調配合機制，聯(lián)合打擊經(jīng)濟犯罪。

7.深化經(jīng)濟體制改革

在國家審計實踐中，審計人員通過財政審計、金融審計、企業(yè)審計、經(jīng)濟責任審計、社?；饘徲嫷葘ｍ棇徲嬄氊?，監(jiān)控宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實情況，評估經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果，識別和發(fā)現(xiàn)重大的違法違規(guī)、損失浪費、貪污腐敗問題及其所折射出的我國部分法律、法規(guī)和規(guī)章制度方面存在的空白或者不合理之處，保證國家宏觀調控效率，發(fā)現(xiàn)和清除其中存在的經(jīng)濟安全隱患，并將其隔離在國民經(jīng)濟安全運行體系之外。當然，國家審計不僅要在維護國家經(jīng)濟安全方面善于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，更重要的是在微觀的制度層面發(fā)揮建設性作用。國家審計可以從具體實踐出發(fā)，運用審計人員的專業(yè)知識和獨立、客觀、公正的身份，深入分析事件的原因，從體制、制度方面提出積極建議，進一步完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制。

＊本文系陜西省審計廳重點科研課題“新形勢下國家審計服務國家經(jīng)濟建設的路徑研究”（SNSR13001）的部分成果。

[1]審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].（2011-07-01）.http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992165/n19937 51/2777940.html.

[2]秦榮生.公共受托經(jīng)濟責任理論與我國政府審計改革[J].審計研究，2004（6）：8-11.

[3]唐建新，古繼洪，付愛春.政府審計與國家經(jīng)濟安全理論基礎和作用路徑[J].審計研究，2008（5）：23-26.

[4]王耘農(nóng)，李歆，陳永康.國家審計促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的實踐與探索——基于重慶經(jīng)濟發(fā)展模式的思考[J].審計研究，2011（4）：37-39.

[5]劉家義.論國家治理與國家審計[J].中國社會科學，2012（6）：2-4.

[6]宋常.“免疫系統(tǒng)”理論視野下的國家審計[J].審計與經(jīng)濟研究，2009（1）：12-16.

[7]李孝林，李歆.審計產(chǎn)生于奴隸社會早期說新證[J].南京審計學院學報，2013（2）：18-21.

[8]靳思昌，張立民.論國家治理與國家審計邊界的界定[J].審計研究，2013（1）：24-27.

[9]Ron Kluvers.Accountability Forperformance in Local? government[J].Australian Journal of Public Administration. 2003（3）：20-21.

[10]、[14]關于2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL].[2014-08-07].http://www.audit.gov. cn.

[11]Audit Commission.Corporate Governance：Improve?ment and Trust in LocalPublic Services[M].London：Audit Commission，2003：320.

[12]國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所課題組.積極財政政策轉型與財政可持續(xù)性研究[J].經(jīng)濟研究參考，2012（2）：5-35.

[13]關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL].[2014-08-07].http://www.audit.gov.cn.

Study of State Audit Serving Economic Development：Rethink and Reconstruction

Liu Shan
（Xi'an University of Finance and Economics，Xi'an，Shannxi710100，China）

Since the establishment，the national audit offices has been playing the important role in supervising financial income and expenses of every department of the State Council，governments in different levels，fiscal and financial institutions，enterprises and public institutions.In the new era and social condition，according to the requirement of comprehensively deepening reform，national audit offices should redesign the focuses and service path，namely strengthening public responsibility and strengthening national economic governance by standardizing market economic order，supervising the operation of government economic power，promoting the fiscal and financial sustainability，guaranteeing financial safety，preserving or increasing the value of public resources，combating corruption and upholding integrity，deepening economic institutional reform，and so on.

state audit；economic power；public fiduciary financial responsibility；immune system

F202

A

1007-8266（2014）10-0060-06

劉杉（1971-），女，遼寧省昌圖縣人，西安財經(jīng)學院副教授，博士，主要研究方向為審計與經(jīng)濟管理。

責任編輯：林英澤