譚曉強(qiáng)，謝 巍

（北京市豐臺(tái)區(qū)檢察院 反貪局，北京100000）

權(quán)力控制下的公訴裁量權(quán)
——被規(guī)避和替代的酌定不起訴

譚曉強(qiáng)，謝 巍

（北京市豐臺(tái)區(qū)檢察院 反貪局，北京100000）

酌定不起訴為何被隱性的退回公安機(jī)關(guān)處理所規(guī)避和替代？究其原因，有三個(gè)方面：檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的權(quán)力對(duì)比、程序規(guī)定的成本、被害人因素的考慮。解決酌定不起訴被規(guī)避和替代的現(xiàn)象，應(yīng)壯大司法權(quán)，改變檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的權(quán)力比。同時(shí)，完善刑事和解制度，以更好地解決此問(wèn)題。

檢察機(jī)關(guān)；公訴裁量權(quán)；酌定不起訴

一、概況

我國(guó)刑事案件在檢察機(jī)關(guān)得以終結(jié)的方式共分為3種：（1）退回公安機(jī)關(guān)處理（建議撤銷案件）；（2）不起訴；（3）提起公訴后的撤回起訴。第3種方式即提起公訴后的撤回起訴的裁量權(quán)主要在法院，雖然在實(shí)踐中存在一定的問(wèn)題，甚至這種問(wèn)題可能導(dǎo)致實(shí)際把握裁量權(quán)的主體為檢察院，[1]但因其裁量權(quán)形式?jīng)Q定主體的法律歸屬性（屬于法院），故不是本文討論的內(nèi)容。那么還剩下兩種終結(jié)方式：建議撤銷案件和不起訴。一些學(xué)者認(rèn)為：建議撤銷案件導(dǎo)致程序倒流，且于法無(wú)據(jù)，存在著諸如剝奪犯罪嫌疑人和被害人救濟(jì)權(quán)、求償權(quán)等缺陷，種種爭(zhēng)論的產(chǎn)生將“建議撤銷案件”程序存廢之爭(zhēng)推上了風(fēng)口浪尖，建議撤銷案件制度是廢還是留一直存在著爭(zhēng)議。對(duì)此，本文無(wú)意從理論上進(jìn)行探討，還是讓實(shí)踐數(shù)據(jù)發(fā)聲。比較和深入分析北大法寶2004-2007年的數(shù)據(jù)后（見(jiàn)表一），筆者發(fā)現(xiàn)這兩種終結(jié)方式通過(guò)顯性和隱形的方式有機(jī)地結(jié)合并影響著不起訴率，因而這兩者數(shù)據(jù)的疊加才是我國(guó)廣義上的“不起訴率”。[2]

從是否為法定顯現(xiàn)的角度得出不起訴由兩種方式構(gòu)成：（1）顯性的方式：根據(jù)刑事訴訟法第15條和第142條的規(guī)定，有法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴三種形式；（2）隱性的方式：根據(jù)刑事訴訟法第140條、人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第262條以及第267條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以把案件退回公安機(jī)關(guān)處理，建議補(bǔ)充偵查或者撤銷案件。法定不起訴由于其法定性必然導(dǎo)致裁量權(quán)彈性空間的狹小，而疑罪不起訴的提法本來(lái)就存在問(wèn)題，根據(jù)疑罪從無(wú)原則，當(dāng)案件證據(jù)不足、不能認(rèn)定犯罪事實(shí)時(shí)，本身就應(yīng)當(dāng)以法定不起訴的方式予以體現(xiàn)，并且根據(jù)《司法部關(guān)于對(duì)人民檢察院決定不起訴的律師如何實(shí)施行政處罰的批復(fù)》，批復(fù)內(nèi)容并沒(méi)有區(qū)分其處罰證據(jù)是否存疑，而是要求是否滿足《律師法》第45條第2款的禁止性規(guī)定。至于有學(xué)者提出的疑罪還存在此罪和彼罪的問(wèn)題，并不會(huì)影響起訴率，因?yàn)槎叨紤?yīng)當(dāng)提起公訴，故以上兩種方式也不作為本文的探討內(nèi)容，那么公訴裁量權(quán)便集中體現(xiàn)在酌定不起訴上。本文將著重分析本應(yīng)法定的酌定不起訴為何被隱性的退處方式所替代和規(guī)避，隱性的方式緣何進(jìn)一步壓榨和占據(jù)了公訴裁量的生存空間。

表一

二、應(yīng)然和實(shí)然的差異：對(duì)原因的追尋

酌定不起訴這一不起訴方式常常因檢察院以退回公安機(jī)關(guān)處理而被替代，使得不起訴率變得更低，擠壓了其存在空間，其中必然有著深刻的原因和實(shí)踐操作者的智慧。根據(jù)成本和收益比這一基本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在收益不變的情況下減少成本是一個(gè)“理性人”的選擇。無(wú)論是酌定不起訴還是退處案件，都不會(huì)給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)收益，那么必然得出一個(gè)結(jié)論：退處公安處理案件的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于酌量不起訴。下文即從成本的維度進(jìn)行論證。

（一）檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的權(quán)力對(duì)比

行政權(quán)和司法權(quán)屬于“官衙”，司法權(quán)的合法性和正當(dāng)性緣于行政權(quán)的合法性和正當(dāng)性，即司法是否公正很大程度上取決于地方官對(duì)于本地區(qū)的綜合治理水平，老百姓對(duì)官衙的信任源于地方官的人格魅力，這種魅力終極體現(xiàn)在當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钏?，不求第一平等，但求次平等，這是一直以來(lái)的百姓觀念，雖然里面夾雜了很多現(xiàn)實(shí)的無(wú)奈。就當(dāng)下的中國(guó)來(lái)說(shuō)，行政權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于司法權(quán)。政法委書記這一體現(xiàn)地方司法力量的職務(wù)多由公安局長(zhǎng)兼任。在憲法結(jié)構(gòu)上，法院和檢察院是與政府平行的權(quán)力主體，實(shí)際上，無(wú)論是在地位上還是實(shí)力上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府。為何在異地執(zhí)行難的案件中，民事案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于刑事案件，原因就在于民事案件大多是因經(jīng)濟(jì)利益觸動(dòng)了當(dāng)?shù)卣?，而刑事案件一般不?huì)觸及政府利益，反而有利于當(dāng)?shù)氐闹伟卜€(wěn)定，增強(qiáng)了政府的正當(dāng)性，故受到的阻力不同。（凡是被下達(dá)《重大問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究通知書》的單位,都要被實(shí)施社會(huì)治安綜合治理一票否決,在一年內(nèi)取消被評(píng)為文明、先進(jìn)、模范等各種榮譽(yù)稱號(hào)的資格，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部和直接責(zé)任的干部，當(dāng)年不得晉升職務(wù)，推遲一年晉升工資檔次，在治安面貌改變之前，取消干部本人評(píng)先受獎(jiǎng)的資格。）在這場(chǎng)司法權(quán)與行政權(quán)直接掰腕子的角力中，可以清晰地反映出背后的權(quán)力比。公安局作為政府的武裝后盾，不僅在司法體系中，而且在實(shí)際的社會(huì)權(quán)力關(guān)系運(yùn)作中，都具有巨大的權(quán)力，甚至有人戲稱公安局長(zhǎng)的權(quán)力要大于沒(méi)有實(shí)權(quán)的副市長(zhǎng)。在這種權(quán)力圖系中，處于力量下風(fēng)的檢察機(jī)關(guān)何以監(jiān)督或者直接駁回公安機(jī)關(guān)的決定？這也解釋為何檢察機(jī)關(guān)最大的改革動(dòng)力在量刑建議權(quán)而不是偵查監(jiān)督權(quán)這一更大的肥肉上面，其中的關(guān)鍵就在于檢察院與法院的力量相差無(wú)幾。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)根據(jù)政策規(guī)定符合酌量不起訴的規(guī)定時(shí)，必定要考慮公安機(jī)關(guān)的面子，讓公安機(jī)關(guān)能夠體面地下臺(tái)，這時(shí)隱形的退處方式更能滿足和體現(xiàn)背后權(quán)力的對(duì)比。當(dāng)然，司法權(quán)的力量正在逐漸加強(qiáng)。即使這樣，二者的偵查配合關(guān)系也決定著兩個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)維持良好的關(guān)系，我國(guó)的面子文化在此得到了再一次的體現(xiàn)。酌定不起訴意味著前期偵查人員的努力被變相否定，必須撫平偵查人員的抵觸心情，不能因個(gè)案而影響長(zhǎng)期的合作關(guān)系，這是檢察機(jī)關(guān)必須要考慮的因素。另外，所謂關(guān)系就是規(guī)則面前的區(qū)別對(duì)待。按規(guī)則來(lái)體現(xiàn)不出雙方存在的關(guān)系，違反規(guī)則也不敢作為常態(tài)，那么潛規(guī)則就是最好的方法。通過(guò)這種執(zhí)法交易換來(lái)二者融洽的配合關(guān)系，甚至是私關(guān)系也就不奇怪了。綜上，從公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系維度說(shuō)，退處案件的成本要小于酌定不起訴。

（二）程序規(guī)定的成本

不起訴制度的前身是免于起訴制度，由于其本身理論的局限性和實(shí)踐中的大量被濫用，故在刑訴法中被修改。最高檢一再警示酌定不起訴的適用，用大量的規(guī)則和特別的程序把酌定不起訴限制在特定人中的特定事件?！度嗣駲z察院辦理不起訴案件公開(kāi)審查規(guī)則》《人民檢察院辦理起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《人民檢察院辦理不起訴案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件體現(xiàn)了對(duì)酌定不起訴的慎用。而錯(cuò)誤的酌定不起訴會(huì)引起量化考核分?jǐn)?shù)降低。什么是錯(cuò)誤的酌定不起訴？這一問(wèn)題對(duì)概念彈性很大的酌定來(lái)說(shuō)很難判斷，在規(guī)定中可以看到除了錯(cuò)誤的適用還存在標(biāo)準(zhǔn)不高的適用。被害人鬧得越兇適用準(zhǔn)確性就越低，那檢察院干嗎還要冒險(xiǎn)去干這個(gè)吃力不討好的事情？我們的科層制體制決定了檢察機(jī)關(guān)不求有功但求無(wú)過(guò)的思想，只要做好你的本職工作即可，能動(dòng)性意味著風(fēng)險(xiǎn)性。同時(shí)程序的繁瑣也是影響適用的重要原因。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定》，對(duì)自偵案件要經(jīng)過(guò)本檢委會(huì)討論、人民監(jiān)督員、上一級(jí)檢委會(huì)三層的批準(zhǔn)。而別的案件也需要經(jīng)過(guò)本檢委會(huì)的討論才可以作出決定，并且面臨著被害人、公安機(jī)關(guān)、被不起訴人三方申請(qǐng)復(fù)議和復(fù)查的風(fēng)險(xiǎn)。如果決定把案件退回公安機(jī)關(guān)處理則不再有任何的外部制約機(jī)制，因?yàn)槎疾痪哂锌稍V性，可見(jiàn)從風(fēng)險(xiǎn)和程序的角度出發(fā)能大大減少規(guī)則使用的成本。雖然政策的風(fēng)向可能會(huì)增加酌定不起訴的適用，但由于以上原因，并不能從根本上解決被規(guī)避的問(wèn)題。

（三）被害人因素的考慮

在追求政治穩(wěn)定的我國(guó)，群眾的聲音，無(wú)論從哪個(gè)角度都會(huì)被決定機(jī)關(guān)所重視，刑事案件的被害人總是要積極維護(hù)自己的利益，特別是檢察機(jī)關(guān)的決定損害自己利益時(shí)更容易去上訪、鬧訪。在考核體制評(píng)判之下，檢察院特別重視考核案件的安全，而作為案件安全內(nèi)容之一的纏訪、纏訴自然會(huì)被檢察機(jī)關(guān)所忌憚。在一般的情況下，公安機(jī)關(guān)因其自身力量的強(qiáng)大比起檢察院更有能力解決這一難題，同時(shí)決定本身也更有說(shuō)服力，讓被害人更樂(lè)于接受公安機(jī)關(guān)的決定。被害人一般不敢在公安局和派出所里“撒潑造次”，那么檢察院為何不把皮球踢回給公安機(jī)關(guān)處理呢？這樣更加節(jié)省做出退處案件的成本。一些已經(jīng)進(jìn)入法律程序的“社會(huì)難題”，由于不能由某一機(jī)關(guān)一力承擔(dān)，所以此時(shí)更可能讓政法委從中領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌公檢法三機(jī)關(guān)的利益，使三機(jī)關(guān)的利益能夠得到一定的平復(fù)，用有限的司法資源去解決“社會(huì)共同制造出的難題”。其實(shí)，這里存在一個(gè)悖論，社會(huì)的矛盾多發(fā)是發(fā)展過(guò)程中的陣痛，時(shí)代帶來(lái)的創(chuàng)傷讓某一個(gè)或某幾個(gè)機(jī)關(guān)去承擔(dān)本來(lái)就是不現(xiàn)實(shí)的，必須要用黨委的力量去協(xié)調(diào)才能最終解決問(wèn)題，所以遇到不好解決的社會(huì)問(wèn)題，傾向于走完完整的司法程序，此時(shí)也就不存在“不起訴”的問(wèn)題。但是“大問(wèn)題”并不多見(jiàn)，大量的小問(wèn)題會(huì)讓案件具體化，讓案件的當(dāng)事人具體化。面臨爭(zhēng)議問(wèn)題，當(dāng)事人情緒激烈，這是司法機(jī)關(guān)在司法裁量時(shí)不得不考慮的問(wèn)題。在這種成本考量下，從檢察院的利益出發(fā)，一家承擔(dān)社會(huì)完全的評(píng)價(jià)不如程序均沾，讓公安機(jī)關(guān)共同承擔(dān)社會(huì)的評(píng)價(jià)，在責(zé)任體系之下不失為一種“規(guī)避”責(zé)任的好辦法，當(dāng)然這絕不是逃避，而是在現(xiàn)實(shí)司法力量下一種無(wú)奈的最優(yōu)選擇。

三、問(wèn)題解決的可能進(jìn)路

建議撤銷案件制度作為法律在實(shí)際操作中的變通，有其根植的現(xiàn)實(shí)土壤及存在的價(jià)值和發(fā)展空間，不僅是起訴權(quán)的實(shí)際反映，也是司法實(shí)踐的必然要求。在提倡刑法謙抑、恢復(fù)性司法的背景下，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)某種彈性空間，以應(yīng)對(duì)當(dāng)下案件繁多、案情難易不同及司法資源有限的態(tài)勢(shì)，畢竟只有公訴機(jī)關(guān)及偵查機(jī)關(guān)各部門得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)，刑事訴訟所追求的各種價(jià)值才能得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這種彈性空間必須受到限制，即有一定的機(jī)制予以制約。盡管目前該項(xiàng)制度還存在一些不足，但任何制度都不可能存在于理論真空當(dāng)中，其運(yùn)行勢(shì)必會(huì)在實(shí)踐的磨合中產(chǎn)生摩擦，只有經(jīng)過(guò)不斷地完善，才能真正合用于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)。

發(fā)展中的問(wèn)題總要在發(fā)展中來(lái)解決，這句話聽(tīng)起來(lái)有些無(wú)奈的味道，但時(shí)間有時(shí)是解決很多事情最好的辦法。比如力量的對(duì)比，賦予檢察院更高的地位其實(shí)并沒(méi)有那么強(qiáng)的力量作支撐，不過(guò)是具文，權(quán)力并不必然帶來(lái)權(quán)威,符號(hào)性的權(quán)力更不必然能夠轉(zhuǎn)化為對(duì)現(xiàn)實(shí)行動(dòng)的支配力。制度總是背后力量博弈的體現(xiàn)，雖然可能其本來(lái)目并不那么正當(dāng)，不過(guò)關(guān)鍵要看以后發(fā)展的效果，例如美國(guó)司法審查制度的形成，給一片讓其生長(zhǎng)的土壤，加上政策的灌溉，和時(shí)間的流逝，制度本身才可以成熟。對(duì)酌定不起訴被規(guī)避和替代的現(xiàn)象，我們是否可以趁機(jī)引入刑事和解制度來(lái)解決呢？刑事和解制度應(yīng)當(dāng)包括犯罪嫌疑人取得被害人諒解的刑事諒解制度，它專指公權(quán)力機(jī)關(guān)與被羈押人對(duì)刑事糾紛的解決進(jìn)行的協(xié)商對(duì)話。當(dāng)今有法國(guó)寬宥式制度、美國(guó)辯訴交易妥協(xié)性和解和污點(diǎn)證人為代表的合作性和解三種模式。[3]在倡導(dǎo)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事法律政策、法院開(kāi)展大調(diào)解的當(dāng)下，刑事和解制度有其生存的土壤和空間。在實(shí)踐中我們出現(xiàn)了一些如孫偉銘案的刑事諒解制度，所以我們可以以立法的形式規(guī)范刑事諒解，創(chuàng)建刑事和解制度，賦予檢察機(jī)關(guān)量刑建議權(quán)，把刑事和解納入檢察院、法院。一些輕微的案件也可以突破法律的現(xiàn)有規(guī)定，在公安機(jī)關(guān)徹底解決刑事糾紛。這樣可以讓權(quán)力逐漸流入檢察院，以技術(shù)手段來(lái)使司法權(quán)在“博弈的前線”集中，完成司法權(quán)的壯大。當(dāng)然，權(quán)力的成長(zhǎng)需要很長(zhǎng)的時(shí)間和巨大耐心來(lái)應(yīng)對(duì)“成長(zhǎng)的煩惱”。

[1]單曉云,李旺城.檢察機(jī)關(guān)撤回起訴適用“危機(jī)”及改革出路[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào),2008(5).

[2]候曉焱.起訴裁量權(quán)行使?fàn)顩r之實(shí)證分析[J].政治與法律,2009(3).

[3]卞建林,封利強(qiáng).構(gòu)建刑事和解的中國(guó)模式[J].政法論壇,2008(6).

D915

A

1673―2391(2014)06―0147―03

2014-02-12 責(zé)任編校：陶 范