席志剛

新年伊始，掛牌不足一年的中國(guó)海警局大出風(fēng)頭。

2014年1月以來(lái)，中國(guó)有兩艘新型4000噸級(jí)、多功能海洋執(zhí)法船完成建造并交付使用。中國(guó)海警2401船已交付中國(guó)海監(jiān)東?？傟?duì)；中國(guó)海警3401船入列中國(guó)海監(jiān)南?？傟?duì)。

中國(guó)海警船連續(xù)巡航釣魚(yú)島海域除引發(fā)日本抗議和所謂“警告”外，美國(guó)亦對(duì)中國(guó)海警船頻繁進(jìn)入釣魚(yú)島一事頗有微詞，認(rèn)為此舉是“危險(xiǎn)舉動(dòng)”。不過(guò)，中國(guó)海警局并未因此遲滯常態(tài)巡航南海、東海、黃海三大海域的行動(dòng)。

此外，國(guó)家海洋局公布了一項(xiàng)龐大的造船計(jì)劃。2014年中國(guó)將建造20艘海警船，新購(gòu)4型飛機(jī)，并繼續(xù)推進(jìn)省級(jí)維權(quán)專(zhuān)用海監(jiān)船的建造。從中船重工公布的4000噸級(jí)與萬(wàn)噸級(jí)的海監(jiān)造船合同不難看出，中國(guó)海警局加速新裝備升級(jí)。

顯然，中國(guó)海警局意在加強(qiáng)海上執(zhí)法力量，以應(yīng)對(duì)不斷升級(jí)的三大海域爭(zhēng)議區(qū)的維權(quán)斗爭(zhēng)。

裝備升級(jí)

2013年3月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國(guó)將國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國(guó)漁政、海關(guān)總署的海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，組建成立中國(guó)海警局，新的海警局隸屬?lài)?guó)土部并接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。主要職責(zé)是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。

在此之前，上述4支執(zhí)法力量加上交通部海事局的海巡，5支隊(duì)伍分屬不同的部委，各自職能單一，每支隊(duì)伍都自建專(zhuān)用碼頭、艦船、通訊和保障系統(tǒng)，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，俗稱(chēng)“五龍治?！?，加上水利、鹽業(yè)、旅游、礦產(chǎn)、石油等部門(mén)，甚至形成“九龍鬧?！钡木置妗?/p>

對(duì)此，中央很早就透露出整合之意，2005年，時(shí)任總理溫家寶提出在北部灣試點(diǎn)，將海警、漁政、海關(guān)、海警、海事合并。盡管溫當(dāng)時(shí)表示“允許失敗，但是一定要做”，但這一設(shè)想最終未能實(shí)現(xiàn)。

雖然“三定方案”尚未最終落實(shí)完成，但國(guó)家海洋局自6月14日起已經(jīng)以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法巡航。重組之后的“中國(guó)海警”不僅集中了中國(guó)目前最精銳的海上執(zhí)法力量，還在陸續(xù)接收大批新裝備，執(zhí)法力量已開(kāi)始大幅提速。

國(guó)家海洋局總工程師、中國(guó)海監(jiān)常務(wù)副總隊(duì)長(zhǎng)孫書(shū)賢告訴《中國(guó)新聞周刊》，整合后，海監(jiān)依然是五支執(zhí)法力量中裝備力量最強(qiáng)大、最專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍。從執(zhí)法活動(dòng)的種類(lèi)來(lái)說(shuō)，海監(jiān)承擔(dān)了80%的海上執(zhí)法維權(quán)任務(wù)。

中國(guó)海監(jiān)分別于1998年、2008年啟動(dòng)兩期造船計(jì)劃，陸續(xù)裝備了數(shù)艘千噸級(jí)執(zhí)法船，但目前海監(jiān)北海總隊(duì)、東?？傟?duì)、南?？傟?duì)所配備的海上執(zhí)法船，一半屬于20世紀(jì)70年代裝備的船只，噸位小、數(shù)量少，已無(wú)法有效履行日趨復(fù)雜的巡航維權(quán)任務(wù)。

此前，按照重組前海洋局“十二五”規(guī)劃要求，海監(jiān)艦船裝備數(shù)量達(dá)到360艘，飛機(jī)達(dá)到16架。2010年由地方省區(qū)立項(xiàng)建造36艘艦船、54艘快艇。但即使這些艦艇全部入役，仍無(wú)法滿(mǎn)足規(guī)劃中每千平方公里海域內(nèi)配備一艘的要求。

據(jù)稱(chēng)，新公布的裝備升級(jí)計(jì)劃已替代重組前海洋局的“十二五”規(guī)劃，該計(jì)劃被定位為全面升級(jí)海警裝備，以應(yīng)對(duì)中國(guó)海洋特別是南海維權(quán)的需要。新的裝備升級(jí)計(jì)劃比重組前海洋局“十二五”規(guī)劃要龐大得多。孫書(shū)賢表示，當(dāng)時(shí)考慮到國(guó)家資金保障情況量力而行，立足于基本能有保證，目標(biāo)比較保守。“隨著海上維權(quán)形勢(shì)的演變，這個(gè)目標(biāo)顯然偏低?！?/p>

該計(jì)劃旨在搭建海洋衛(wèi)星、北斗導(dǎo)航衛(wèi)星為主的天基；續(xù)航能力超過(guò)4小時(shí)以上的遠(yuǎn)程飛機(jī)為主的空基；自持力大、高航速的海監(jiān)船為主的?；?；數(shù)字化通信傳輸為主的岸基的立體化巡航執(zhí)法系統(tǒng)。

據(jù)了解，新一代輕型海警船應(yīng)具備30節(jié)左右的高航速，以便在突發(fā)事件后第一時(shí)間出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)，控制、處理事態(tài)；大、中型執(zhí)法船最高航速應(yīng)達(dá)到25節(jié)左右，在經(jīng)濟(jì)航速下應(yīng)具備至少4500海里的續(xù)航能力，具備實(shí)現(xiàn)全海域巡航的能力。

相對(duì)于中國(guó)現(xiàn)有的3000噸級(jí)大型海警船來(lái)說(shuō)，計(jì)劃建造的萬(wàn)噸級(jí)海警船最大的優(yōu)勢(shì)是巡航力和自持力強(qiáng)，能夠長(zhǎng)時(shí)間在海上執(zhí)行任務(wù)。分析人士認(rèn)為，萬(wàn)噸級(jí)海警船強(qiáng)大的續(xù)航性能，可能更主要針對(duì)南中國(guó)海深遠(yuǎn)海域。

從數(shù)據(jù)上看，中國(guó)的萬(wàn)噸級(jí)海警船已超過(guò)日本海上保安廳現(xiàn)有最大的7000噸級(jí)“敷島”級(jí)巡視船。參照現(xiàn)有報(bào)道，中國(guó)的萬(wàn)噸級(jí)海警船速度大致不超過(guò)20節(jié)，武器可能與“敷島”級(jí)近似，只有少數(shù)中小口徑艦炮，但可能搭載兩架或更多的直升機(jī)。

此外，海警局還將購(gòu)進(jìn)一大批包括搜索、水下監(jiān)視、電子干擾、電子對(duì)抗、水下機(jī)器人、強(qiáng)聲強(qiáng)光、遠(yuǎn)距離鎖定目標(biāo)及高清晰度的取證攝錄系統(tǒng)的先進(jìn)執(zhí)法裝備，使海警執(zhí)法船具備了對(duì)大部分目標(biāo)有效偵察、跟蹤、監(jiān)測(cè)和處置的能力。

重心南移

除了裝備升級(jí)，海警局的另一個(gè)變化是巡航重心南移。據(jù)國(guó)家海洋局相關(guān)人士介紹，“南海管轄海域最大，矛盾最集中，是下一步巡航的重點(diǎn)，包括特種艦船都會(huì)向南海傾斜?！贝饲昂１O(jiān)東?？傟?duì)力量略顯強(qiáng)勢(shì)，原因在于東海是第一個(gè)實(shí)行定期巡航的海域。

而今，通過(guò)對(duì)南海島礁區(qū)域進(jìn)行監(jiān)控，包括雷達(dá)搜索、夜間高強(qiáng)度探照燈，另外還有船載執(zhí)法艇直接監(jiān)控和船載直升機(jī)空中監(jiān)控，南海島礁24小時(shí)值守已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了。

2012年，海監(jiān)規(guī)劃未來(lái)三個(gè)海區(qū)的力量可以統(tǒng)一調(diào)配，南海有需要，北海、東海都可以統(tǒng)一調(diào)過(guò)去。且在黃巖島對(duì)峙事件時(shí)，海監(jiān)北海總隊(duì)的“17”船就過(guò)去了，完成了跨區(qū)域統(tǒng)一調(diào)配指揮的演練。在中國(guó)海警局架構(gòu)下，全海域統(tǒng)一指揮，就近或跨海域馳援的能力將進(jìn)一步加強(qiáng)。

盡管海監(jiān)的巡航力量和頻次遠(yuǎn)高于其他3支力量，但不容忽視的是，中國(guó)漁政15000噸級(jí)的世界最大漁政船及數(shù)艘千噸級(jí)漁政船，海警千噸級(jí)的1001艦和2艘海軍053H型護(hù)衛(wèi)艦改裝成的1002艦和1003艦在“中國(guó)海警”隊(duì)伍中也將扮演重要角色。

“能走出去維權(quán)執(zhí)法的海上力量集中在海監(jiān)、漁政海事、海警和海關(guān)。”國(guó)家海洋局不愿具名的人士表示，海軍過(guò)于敏感和強(qiáng)硬，真正處在一線維權(quán)的是海監(jiān)和漁政。

漁政船在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及爭(zhēng)議海域加強(qiáng)漁業(yè)資源管理與護(hù)漁。維權(quán)時(shí)如遇特殊情況，可發(fā)揮船體優(yōu)勢(shì)，可沖撞驅(qū)離對(duì)方船只。據(jù)了解，漁政88船、206、311船進(jìn)入漁政執(zhí)法船序列后，中國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法遭遇撞船情況略有緩解。

有跡象表明，中國(guó)海監(jiān)船和漁政船組成的編隊(duì)適時(shí)起航赴南海我國(guó)主張管轄海域維權(quán)執(zhí)法，常態(tài)化巡航雙主力配置明顯。

新的裝備升級(jí)計(jì)劃對(duì)南海的傾斜達(dá)到何種程度，海洋局官員未透露更多詳情。不過(guò)該官員表示，入役裝備主要集中在大型船舶，續(xù)航能力強(qiáng)的中遠(yuǎn)程大型飛機(jī)，馬力大、速度快、不怕撞的特種船?！霸黾佣嗌倏辞闆r，特種船是重要的方向?！?h3>體制難題待解

重組后的國(guó)家海洋局與新組建的中國(guó)海警局屬一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子，對(duì)外維權(quán)執(zhí)法統(tǒng)一使用中國(guó)海警局名稱(chēng)。國(guó)家海洋局內(nèi)設(shè)海警司，與原人事司、財(cái)務(wù)裝備司構(gòu)成海警局“司、政、后”（司令部、政治部、后勤部）軍事體系。

盡管整合后，分屬海監(jiān)、漁政、海關(guān)、邊防海警的各型船只均統(tǒng)一完成了中國(guó)海警局“China Coast Guard”（官方英文名稱(chēng)）的最新涂裝，舷號(hào)也分別作了統(tǒng)一編組，統(tǒng)稱(chēng)中國(guó)海警船。但由于管理體制等尚未最后落實(shí)，四支海上執(zhí)法力量在內(nèi)部還是以各自的名稱(chēng)稱(chēng)呼。

按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，海警局下設(shè)北海、東海、南海三個(gè)分局，對(duì)外以中國(guó)海警北海分局、東海分局、南海分局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法。三個(gè)海區(qū)分局在沿海省份設(shè)置11個(gè)海警總隊(duì)及其支隊(duì)。這與海監(jiān)海區(qū)劃分、力量設(shè)置和人員編制重疊，故在未最終確立海警局管理體制前，兩個(gè)機(jī)構(gòu)一塊牌子的運(yùn)行是最為現(xiàn)實(shí)的考慮。

此外，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)海警局16296名有限的人員編制與原先四支龐大執(zhí)法力量的人員安置存在矛盾。在上述海監(jiān)官員看來(lái)，盡管海警局統(tǒng)一了四支海上力量的指揮，但也只能說(shuō)是形式上完成了整合。

作為新成立的中國(guó)海警局的主要力量，原海監(jiān)的管理體制一直在向“準(zhǔn)軍事化”努力。

界定“準(zhǔn)軍事力量”有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：授銜標(biāo)準(zhǔn)與海軍統(tǒng)一，武器裝備與海軍部分重合，戰(zhàn)時(shí)能夠立即成為海軍的擴(kuò)充力量。

“依此標(biāo)準(zhǔn)推定，海監(jiān)在裝備方面具備了初步條件?！敝袊?guó)海監(jiān)官員表示，中國(guó)海警局究竟以現(xiàn)役還是非現(xiàn)役體制管理，目前尚無(wú)定論，授銜僅是猜測(cè)。

海監(jiān)的前身是1964年海軍代管海洋局時(shí)成立的海軍南海、東海、北海各艦隊(duì)的海洋調(diào)查船隊(duì)，在準(zhǔn)軍事化管理上具有優(yōu)勢(shì)。近兩年，海監(jiān)到國(guó)防大學(xué)、海軍指揮學(xué)院、海軍士官學(xué)院進(jìn)行軍事化訓(xùn)練培訓(xùn)，并接收海軍退役軍官。此外，海監(jiān)也與海軍保持高效的溝通聯(lián)絡(luò)。

2008年海監(jiān)總隊(duì)成立10周年時(shí)，中國(guó)海監(jiān)曾主動(dòng)申請(qǐng)加入中國(guó)人民解放軍海軍預(yù)備役，因種種原因未獲批準(zhǔn)，但這并未影響海監(jiān)與海軍的密切協(xié)同。同年，中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)接收了海軍兩艘退役獵潛艇，編入中國(guó)海監(jiān)船舶序列，加強(qiáng)了海監(jiān)“準(zhǔn)軍事化”裝備。

2011年11月，海軍又向中國(guó)海監(jiān)移交了11艘退役艦只。國(guó)家海洋局知情人士證實(shí)“這些退役艦船經(jīng)過(guò)改建后將轉(zhuǎn)為中國(guó)海監(jiān)執(zhí)法船，并于2012年底前全部正式入列，參與相關(guān)執(zhí)法巡航?！?/p>

移交方案顯示，海軍三大艦隊(duì)分別向海監(jiān)三大總隊(duì)進(jìn)行了對(duì)應(yīng)移交。海軍北海艦隊(duì)移交4艘，東海艦隊(duì)移交了3艘，南海艦隊(duì)移交了4艘。

“海軍艦艇退役后，經(jīng)過(guò)改裝和改建，移交海監(jiān)和漁政一直是中國(guó)的慣例，也是世界各國(guó)的通行做法?！睂O書(shū)賢稱(chēng)。13艘新造海監(jiān)船加上11艘海軍改造的退役艦船加入海監(jiān)行列，使海監(jiān)隊(duì)伍的實(shí)力大增。也使中國(guó)海監(jiān)在大船數(shù)量、航速、抗碰撞方面相對(duì)日本海上保安廳已不落下風(fēng)，中日海上公務(wù)船執(zhí)法力量的天平開(kāi)始向中方傾斜。

據(jù)了解，退役戰(zhàn)艦的改裝過(guò)程主要是拆卸軍艦的導(dǎo)彈、大口徑火炮等重型武器，加裝水槍、水炮等裝備和跟蹤取證的設(shè)備，噸位和搭載平臺(tái)較大的軍艦則盡可能搭載直升機(jī)。此外，軍艦上以前裝武器彈藥的艙室可以改裝更多的油、水和保障物資。

身份的焦慮

四支執(zhí)法隊(duì)伍成員的身份有警察、武警、普通公務(wù)員以及合同制員工。合同工當(dāng)然期望在合并入中國(guó)海警局以后能夠得到更穩(wěn)定的編制身份，但是現(xiàn)在一切都沒(méi)確定。海洋局內(nèi)部人士表示，整合的難度并不僅僅來(lái)自純粹的部門(mén)利益。

例如，人事變動(dòng)和職能調(diào)整，都逐步將“中國(guó)海警局接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”清晰化。這讓海監(jiān)部門(mén)工作人員對(duì)整合后行使警察權(quán)滿(mǎn)懷期待，但中國(guó)海警局最終的管理體制仍在最高層級(jí)協(xié)調(diào)之中，四支隊(duì)伍此前的職能和分工也存在疑問(wèn)。

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)部的意見(jiàn)認(rèn)為，中國(guó)海警應(yīng)該參照美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的配置，可以在一條船上配備幾名職能不同“執(zhí)法官”，剩下的就是船員了。超過(guò)9萬(wàn)人規(guī)模的美國(guó)海岸自衛(wèi)隊(duì)，除了近一半的現(xiàn)役、預(yù)備役軍人，也包括行政員工和志愿輔助人員。

國(guó)家海洋局更推崇“非軍非警”的“準(zhǔn)軍事化”管理體制，中國(guó)海監(jiān)在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在這種體制下海監(jiān)與海軍密切協(xié)同更有優(yōu)勢(shì)。在始終保持足夠軍事威懾背景下，海監(jiān)加強(qiáng)“準(zhǔn)軍事化”建設(shè)將為中國(guó)在處置爭(zhēng)議海域問(wèn)題方面贏得緩沖時(shí)間。

“在爭(zhēng)議海域不管問(wèn)題大小、程度輕重，如果動(dòng)輒出動(dòng)海軍艦艇，將會(huì)給外交帶來(lái)被動(dòng)。”孫書(shū)賢表示，若以現(xiàn)役體制管理，則意味著海警局成為國(guó)家武裝力量，或許會(huì)刺激周邊國(guó)家，“中國(guó)威脅論”亦會(huì)沉渣泛起。

“原計(jì)劃春節(jié)前確定的管理體制方案沒(méi)有下發(fā)，意味著仍有掣肘因素?！焙Ｑ缶植辉妇呙娜耸勘硎荆闪?guó)家最高海洋議事機(jī)構(gòu)的國(guó)家海洋委亦未進(jìn)入實(shí)質(zhì)層面，海警局管理體制仍有待時(shí)日。