□ 怒江州林業(yè)局長 李海曙

深化怒江林業(yè)改革爭做全省生態(tài)文明建設先行區(qū)

□ 怒江州林業(yè)局長 李海曙

怒江州林業(yè)局長李海曙（左一）調(diào)研片馬保護站

改革是怒江發(fā)展的重大機遇，是怒江發(fā)展的最大動力，是怒江破解發(fā)展難題的關鍵，是推進怒江跨越發(fā)展的致勝法寶。黨的十八大報告把生態(tài)文明建設列為中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局的重要組成部分，黨的十八屆三中全會提出緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。林業(yè)是生態(tài)文明建設的主體，在美麗中國建設中具有基礎性、戰(zhàn)略性地位。怒江是一個集邊疆、民族、貧困、宗教、山區(qū)為一體的民族自治州，是一個生物資源富集、生態(tài)保護任務繁重的民族自治州。林業(yè)在推進怒江扶貧攻堅、實現(xiàn)與全國全省同步建成小康社會的進程中具有特殊的地位和無可替代的作用，怒江將進一步解放思想、深化改革、推動生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設再上新水平，爭做全省生態(tài)文明建設的先行區(qū)。

怒江生態(tài)文明建設取得顯著成績

改革是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本途徑，是林業(yè)永葆生機活力的源泉。進入新世紀以來，怒江州摒棄以過度消耗資源換取GDP增長的傳統(tǒng)模式，大力實施百萬畝林果基地、百萬株庭院經(jīng)濟林、百萬畝中藥材基地、百萬頭商品畜基地的“四個百萬”工程，提出“生態(tài)立州”發(fā)展思路，把生態(tài)建設提高到一個民族自治州“立州之本”的高度來詮釋，走“生態(tài)建設產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的科學之路、和諧之路、文明之路；實施“山頂封和禁、半山移和退、河谷建和育”的三大生態(tài)功能區(qū)建設，不斷推進立體生態(tài)建設步伐，生態(tài)建設和保護工作成效顯著，改善生態(tài)、改善民生作用日益凸顯，這是怒江長期改革發(fā)展實踐的總結(jié)，是怒江建成小康社會的必由之路。

深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，在進入搶抓美麗中國、新一輪西部大開發(fā)、“兩強一堡”、整州扶貧攻堅建設的重大機遇期，加快發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)，增加生態(tài)資源總量，提升生態(tài)系統(tǒng)功能，做好林業(yè)扶貧攻堅工作，已成為怒江林業(yè)的核心任務。但是，林業(yè)體制機制不順，林業(yè)生產(chǎn)關系不適應林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，全社會經(jīng)營林業(yè)的積極性沒有充分調(diào)動起來等因素制約著現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。改革是解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的不竭動力，是破除阻礙林業(yè)科學發(fā)展的體制和機制性障礙的必由之路，是挖掘林業(yè)自身潛力的根本途徑，是貫徹落實科學發(fā)展觀、建立社會主義市場經(jīng)濟體制、促進林業(yè)又好又快發(fā)展的內(nèi)在要求。只有不斷深化改革，才能解決怒江林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題，促進各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集；只有不斷深化改革，才能激發(fā)怒江林業(yè)發(fā)展的活力，調(diào)動全社會發(fā)展林業(yè)的積極性，形成推動林業(yè)發(fā)展的強大力量；也只有不斷深化改革，才能不斷推進林業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，爭做全省生態(tài)文明建設的先行區(qū)，為云南爭當全國生態(tài)文明建設排頭兵做出積極的貢獻。

制約怒江林業(yè)發(fā)展的難題

怒江州生態(tài)區(qū)位重要，戰(zhàn)略地位特殊，承擔著維護國家生態(tài)安全的重大責任。但是長期以來，怒江保護的投入與承擔的任務極不協(xié)調(diào)，怒江的生存與發(fā)展空間嚴重受限，生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的矛盾十分突出?！跋拗婆c禁止開發(fā)”制約了怒江經(jīng)濟社會的發(fā)展，使資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟優(yōu)勢，受諸多因素的制約，怒江的經(jīng)濟社會發(fā)展受到多重羈絆。

2011年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，全州所有29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站均劃歸當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)綜合服務中心，其管理和服務職能發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，原來的林業(yè)站工作人員也由農(nóng)業(yè)綜合服務中心統(tǒng)一調(diào)配，有的已變動了崗位，給森林資源管理、森林防火、造林綠化等林業(yè)工作造成了較大影響。另外，自然保護區(qū)管理體制不順，高黎貢山國家級自然保護區(qū)和云嶺省級自然保護區(qū)沒有形成統(tǒng)一的管理體制，導致職責錯位、缺乏長效投入機制等問題，嚴重制約自然保護區(qū)的管理與保護效率，使管理部門難以充分發(fā)揮職能。

深化怒江林業(yè)改革

綠色生態(tài)是怒江最優(yōu)的資源、最大的資本，也是怒江生存發(fā)展最重要的依靠和最長遠的潛在競爭優(yōu)勢。圍繞黨的十八大關于全面建成小康社會的宏偉目標、黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定和省委、省政府關于爭當生態(tài)文明建設排頭兵的總目標，怒江研究制定了生態(tài)文明建設林業(yè)行動計劃，提出要緊緊圍繞構(gòu)筑中國重要的生物多樣性寶庫及西南生態(tài)安全屏障的戰(zhàn)略部署，深入推進“森林云南”怒江建設，重點實施林業(yè)十大行動，努力建設完備的生態(tài)安全體系、高效的生態(tài)經(jīng)濟體系和繁榮的生態(tài)文化體系，為怒江爭做全省生態(tài)文明建設的先行區(qū)打下堅實基礎。怒江林業(yè)部門必須進一步解放思想，增強大局意識、責任意識、緊迫意識，加快改革步伐，以更大的政治勇氣和更實的工作舉措，加快推進各項林業(yè)改革，創(chuàng)新林業(yè)體制機制，完善生態(tài)文明制度體系，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展水平。

（一）加快生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)發(fā)展

“河谷生態(tài)惡化區(qū)”主要集中在怒江瀘水段和瀾滄江蘭坪段主河道兩側(cè)，該區(qū)域破損的生態(tài)，嚴重影響了我州的森林生態(tài)景觀，已成為生態(tài)治理的重點和難點。通過實施百萬畝植樹造林、自然保護區(qū)保護等工程，切實扭轉(zhuǎn)河谷生態(tài)惡化趨勢，建設怒江、瀾滄江兩江流域生態(tài)廊道。加強自然保護區(qū)保護體系建設，推進自然保護區(qū)“一區(qū)一法”的立法，加強自然保護區(qū)保護、科研等設施建設。開展生物物種資源調(diào)查和生物多樣性評價，組織實施極小種群物種專項調(diào)查，開展就地保護，強化遷地保護。加強生態(tài)系統(tǒng)和保護物種棲息地管理，建立完善的公眾教育體系，建立有效的合作交流機制，通過圈養(yǎng)牲畜養(yǎng)殖示范、藥用植物現(xiàn)代化標準種植示范、建立社區(qū)保護基金等方式創(chuàng)新社區(qū)共管和發(fā)展模式。加大水、土地、礦產(chǎn)和森林等資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管力度。依靠科學技術，加快突破兩江流域干熱河谷困難立地條件造林難題，結(jié)合怒江、瀾滄江流域兩岸宜林荒山荒地、無立木地、陡坡耕地等林業(yè)用地植樹造林100萬畝。重點搶抓國家實施新一輪退耕還林的歷史機遇，實施好70萬畝陡坡地生態(tài)治理工程，以營造生態(tài)經(jīng)濟兼用樹種為主，重點治理江河兩岸、公路沿線、水庫周邊、主要城鎮(zhèn)面山、水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，增加森林覆蓋率，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。

（二）深化林業(yè)改革

一是推進林權配套改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。按照“改革、穩(wěn)定、規(guī)范、服務、發(fā)展”的總體思路，進一步放活經(jīng)營權、落實處置權、保障收益權，以林權社會化服務體系建設、林權抵押貸款、林權流轉(zhuǎn)為重點，積極推進林權配套改革，盤活林地資源。加強林權管理服務中心標準化建設，建成覆蓋全州的林權管理和林權服務信息網(wǎng)絡，構(gòu)建林權管理社會化服務體系，為廣大林農(nóng)提供“一站式”服務。開展“一權不變，兩權分離”為主要內(nèi)容的林權改革，推進林木證和經(jīng)濟林果證發(fā)證工作。大力發(fā)展以林農(nóng)專業(yè)合作社為重點的新型林業(yè)合作組織，規(guī)范林權流轉(zhuǎn)，鼓勵林地承包經(jīng)營權在公開市場上向林農(nóng)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，推進林業(yè)規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民獲得更多的林業(yè)財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民營造綠水青山，收獲金山銀山。開展林木所有權和使用權的分離改革，引導林農(nóng)將分散的自留山、承包林地中具有森林觀賞價值的森林景觀，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同有償流轉(zhuǎn)給有經(jīng)濟實力的企業(yè)和業(yè)主進行森林綜合開發(fā)利用。在確保不改變林地性質(zhì)的前提下，創(chuàng)新公益林、商品林經(jīng)營管理模式，嚴格管好生態(tài)公益林，建立生態(tài)林補償標準穩(wěn)步增長機制，逐步提高補償標準，讓群眾共享“生態(tài)紅利”，科學經(jīng)營商品林，加強技術指導和服務，讓廣大林農(nóng)共享“經(jīng)濟紅利”。

二是加快林下產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全力打造綠色富民產(chǎn)業(yè)。牢固樹立“不砍樹也致富”的理念，在維護生態(tài)安全的前提下，以促進農(nóng)民增收為目的，以提高林地利用效率和林業(yè)綜合效益為核心，抓好林下種植、林下養(yǎng)殖、林下采集加工和森林生態(tài)旅游，做到林木、林果、林藥、林花、林菜和林游六個結(jié)合，重點發(fā)展林、畜、藥、菌、菜、果、油、花八種生態(tài)產(chǎn)業(yè)。按照《怒江州扶貧攻堅總體方案（2013—2017年）》要求，牢固樹立“產(chǎn)業(yè)興州”、“產(chǎn)業(yè)強州”、“產(chǎn)業(yè)富州”的理念，在實施“兩江”流域生態(tài)修復的基礎上，全力打造以草果、核桃、漆樹“一草兩樹”為主的綠色富民產(chǎn)業(yè)。在全州現(xiàn)有40萬畝草果面積基礎上，新建草果種植基地60萬畝，力爭到2017年，全州草果種植面積達100萬畝，并通過加強產(chǎn)品技術研發(fā)、品牌打造和市場開拓，努力把草果打造成怒江最具競爭力的品牌和名片。依托豐富的生物物種和立體氣候優(yōu)勢，加快建設一批規(guī)?；⒓s化、標準化的木本油料、中藥材原料基地，新發(fā)展核桃50萬畝、漆樹20萬畝、油茶10萬畝、中藥材20萬畝。力爭到2020年，全州綠色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破30億元，對全州農(nóng)民人均純收入貢獻8000元以上。

三是完善林權抵押貸款制度，推進林業(yè)投融資改革。推進林業(yè)投融資改革對集體林權制度改革和林業(yè)發(fā)展意義重大，是實現(xiàn)金融機構(gòu)、林農(nóng)、政府多贏的工作。貫徹落實《中國銀監(jiān)會 國家林業(yè)局關于林權抵押貸款的實施意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號）精神，抓住瀘水和蘭坪兩縣被列為省級林權抵押貸款重點推進縣的契機，采取加強銀林溝通合作、創(chuàng)新森林資源資產(chǎn)評估機制、加大宣傳力度等措施，不斷創(chuàng)新工作思路和方法，加快推動林權抵押貸款業(yè)務。健全林權抵押貸款機制，暢通貸款渠道，擴大林權抵押貸款范圍和貸款規(guī)模，探索抵押林木購買保險模式和抵押監(jiān)管機制，開展觀賞苗木、經(jīng)濟林木抵押貸款業(yè)務。研究建立林地林木收儲中心，對逾期不還的抵押林權進行收儲，從根本上解決了林權證直接抵押融資的管理難和處置難問題，并通過財政補貼等措施，全面啟動火災、旱災、冰雹霜凍、病蟲害等自然災害方面的森林保險，化解貸款風險。積極營造有利于金融支持集體林權制度改革與林業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，完善林業(yè)貸款貼息政策，推進林業(yè)貸款據(jù)實貼息，逐步擴大林業(yè)貼息貸款規(guī)模。要進一步完善政府引導、市場運作、社會參與的多元投入機制，充分發(fā)揮資金政策導向作用，吸引民間資本和州外資金投入綠色經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化和運行管理市場化。

碧羅雪山白弄湖

四是推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新，構(gòu)建綠色發(fā)展體系。要把創(chuàng)新生態(tài)文明制度體制機制改革作為怒江改革的一個突破口，成為怒江發(fā)展的動力，積極探索、先行先試，開展好以“推進生態(tài)文明制度創(chuàng)新，建設綠色發(fā)展體系”為重點的改革。一要建立森林資源明細賬。開展各級各類森林資源、野生動植物資源、濕地資源調(diào)查，摸清家底，建設資源動態(tài)監(jiān)測體系，確定資源總量，盤活有效資源，切實保護好森林、野生動植物、濕地等自然資源，為構(gòu)建綠色發(fā)展體系奠定基礎。二要劃定國土生態(tài)空間類別。科學劃定生態(tài)紅線，明確國土空間開發(fā)“高壓線”，將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等劃入生態(tài)紅線管制區(qū)。按照空間類別，保護優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展，合理開發(fā)。三要研究提出森林資源損益表。將依靠森林資源獲得的直接收益、間接收益和建設帶來的損失納入損益表，構(gòu)建領導干部森林資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和責任追究制度。四要完善生態(tài)保護建設體系。建立和完善自然保護區(qū)保護管理體系為重點，逐步探索和建立以國家公園、物種保護、濕地保護、名木古樹、地質(zhì)公園和古村落為重點的保護管理體系。全面加強森林資源保護管理，構(gòu)建林業(yè)執(zhí)法新體系。

五要建立森林資源產(chǎn)權制度。以明晰產(chǎn)權、落實權益、加強監(jiān)管為重點，研究建立健全森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。深入研究集體林、國有林、濕地和野生動植物產(chǎn)權管理制度，為理順產(chǎn)權關系提供依據(jù)。抓緊研究森林資源資產(chǎn)化管理、核算和有償使用問題，為建立森林資源資產(chǎn)化管理制度提供量化標準和基礎條件。建立健全林權交易市場，建立符合怒江特點的森林資源有償使用和生態(tài)補償制度。六要構(gòu)建林業(yè)法制體系。圍繞加強生態(tài)文明建設的新要求，充分遵循經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設規(guī)律，加強怒江生態(tài)保護立法工作，注重保護與開發(fā)的一致性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，建立保護與發(fā)展相統(tǒng)一的法治保障體系。

（欄目編輯/王佳純）