□ 昆明市林業(yè)局長(zhǎng) 曾令衡

全面深化昆明林業(yè)改革

□ 昆明市林業(yè)局長(zhǎng) 曾令衡

昆明市林業(yè)局長(zhǎng)曾令衡（右二）到祿勸縣馬鹿塘鄉(xiāng)調(diào)研

改革開(kāi)放以來(lái)，昆明林業(yè)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，從總體來(lái)看，在全國(guó)大中城市中昆明市森林資源狀況處于前列，但從云南省內(nèi)看，昆明市森林資源總量不足、質(zhì)量不高，森林資源狀況處于全省中下水平，林業(yè)的多種效益沒(méi)有充分顯現(xiàn)。昆明林業(yè)要在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建我國(guó)西南生態(tài)安全屏障、建設(shè)世界知名旅游城市進(jìn)程中有所作為，就必須要在釋放林業(yè)發(fā)展活力方面有所突破，要在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)群眾共同富裕上有所建樹(shù)，通過(guò)改革創(chuàng)新探索出一條都市林業(yè)發(fā)展新路子。

一、全面深化改革對(duì)促進(jìn)昆明林業(yè)發(fā)展意義重大

（一）全面深化林業(yè)改革，是發(fā)揮省會(huì)中心城市排頭兵作用及建設(shè)世界知名旅游城市的迫切需要。昆明市是全國(guó)和云南省主體功能區(qū)規(guī)劃確定的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，是“橋頭堡”建設(shè)的核心區(qū)域，是生物多樣性保護(hù)和西南生態(tài)安全屏障的重要組成部分。2013年9月，昆明市榮獲“國(guó)家森林城市”稱號(hào)，標(biāo)志著昆明林業(yè)生態(tài)建設(shè)登上了新的臺(tái)階。如何鞏固提升“創(chuàng)森”成果，進(jìn)一步提升昆明的城市品位，使之與世界知名旅游城市相符，已成為昆明林業(yè)生態(tài)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。全面深化林業(yè)改革，快速提升林業(yè)生態(tài)功能，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的生態(tài)需求，已經(jīng)成為昆明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展刻不容緩的重大課題。

（二）全面深化林業(yè)改革，是突破昆明林業(yè)改革難題、釋放林業(yè)發(fā)展活力的必然選擇。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)林業(yè)發(fā)展正處于傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，林業(yè)發(fā)展正從保護(hù)生態(tài)為主向發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益轉(zhuǎn)變，林業(yè)建設(shè)將從行業(yè)主管部門為主向全社會(huì)共同參與轉(zhuǎn)變，林業(yè)管理將從注重資源管理向注重社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變。全面深化昆明林業(yè)改革，能夠適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，有效整合行政資源、市場(chǎng)資源和社會(huì)資源，在更高層面推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，逐步消除影響林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾，進(jìn)一步增強(qiáng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

（三）全面深化林業(yè)改革，是促進(jìn)昆明林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)群眾共同富裕的重要途徑。昆明市林業(yè)產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模較小、層次較低，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用尚未充分顯現(xiàn)出來(lái)。昆明市是全省16個(gè)州市中產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素最為集中的城市，依托全省和周邊國(guó)家豐富的森林資源發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)大有可為。全面深化林業(yè)改革，只要做到在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，更加高效地利用內(nèi)外資源，就一定能推動(dòng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，培育出一大批后續(xù)產(chǎn)業(yè)，把林業(yè)打造成昆明市的重要支柱產(chǎn)業(yè)之一。昆明市山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，加快改善這些地區(qū)民生問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民增收致富潛力在山、希望在林，只有把山的潛力充分挖掘出來(lái)，把林業(yè)的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，才能為山區(qū)群眾提供創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和致富空間。

二、昆明林業(yè)在改革發(fā)展過(guò)程中面臨的主要困難和問(wèn)題

（一）森林資源總體質(zhì)量不高，綠化造林已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。昆明森林資源呈現(xiàn)出“四高四低”階段性特征?！八母摺保阂皇羌w林比重高，占全市林業(yè)用地面積的93.9%，高于全省80%的集體林比重；二是公益林比例高，占全市林業(yè)用地面積的65.1%，高于全省50.2%的平均值；三是中幼林比重高，占全市林份面積的87.2%，中幼林比重處于高位狀態(tài)；四是針葉林占比高，占全市林分面積的60.8%，高于全省52.4%的整體水平。“四低”：一是年均生長(zhǎng)量低，全市林分單位面積年均生長(zhǎng)量為2.4立方米/公頃，低于全省4.56立方米/每公頃的年均生長(zhǎng)量；二是森林蓄積量低，林分單位面積蓄積量為46.32立方米/每公頃，遠(yuǎn)低于全省105.51立方米/公頃的單位面積蓄積；三是經(jīng)濟(jì)林比重低，占全市有林地面積5.72%，低于全省9.16%的經(jīng)濟(jì)林面積比例；四是森林覆蓋率低，全省森林覆蓋率為54.64%，昆明市森林覆蓋率僅為48%，低于全省平均水平6.64個(gè)百分點(diǎn)。目前，昆明市造林綠化工作的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)入“五采區(qū)”、石漠化及難造林地等區(qū)域，立地條件差、造林成本高、成果鞏固難，特別是在苗木質(zhì)量要求高、人工費(fèi)用大幅度增加的前提下，林業(yè)發(fā)展與投資比例的增長(zhǎng)存在較大差距，植樹(shù)造林、提高質(zhì)量舉步維艱。

（二）林業(yè)產(chǎn)業(yè)大資源、小產(chǎn)業(yè)狀況突出。雖然昆明市有全省和周邊國(guó)家雄厚的林業(yè)資源可利用，但由于產(chǎn)業(yè)化程度低、技術(shù)創(chuàng)新不充分，林產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范，林產(chǎn)品精深加工的規(guī)模不大、水平不高、效益不好、受政策等因素的制約，林業(yè)投融資體制滯后，來(lái)自社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的投資積極性不高，林業(yè)產(chǎn)業(yè)與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平不相適應(yīng)。

（三）森林資源保護(hù)與利用的矛盾日益突出。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，林地的供需矛盾突出。一方面城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山、建設(shè)開(kāi)發(fā)需占用大量林地，另一方面林地征占用定額指標(biāo)受到限制，少部分地方以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，違規(guī)違法占用森林資源、開(kāi)采礦藏等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“未批先占，少批多占”造成林地流失；監(jiān)管手段落后，管理環(huán)節(jié)薄弱，森林資源管理面臨巨大挑戰(zhàn)。

（四）林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制不完善。雖然昆明市集體林權(quán)制度主體改革任務(wù)基本完成，但相關(guān)的配套改革進(jìn)展較慢，尤其是在政府扶持政策、投融資平臺(tái)、林業(yè)保險(xiǎn)、生態(tài)效益補(bǔ)償以及林木采伐、林權(quán)流轉(zhuǎn)等方面還存在許多障礙，影響了林改成效的發(fā)揮。

（五）科技支撐能力不強(qiáng)，林業(yè)發(fā)展的保障體系薄弱。林業(yè)科技的貢獻(xiàn)率較低，科技成果轉(zhuǎn)化與發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的要求有較大的差距。林業(yè)科研、林木種苗、林業(yè)推廣、野生動(dòng)植物保護(hù)還不適應(yīng)新形勢(shì)下林業(yè)發(fā)展的需要。基層林業(yè)站建設(shè)弱化滯后，森林防火、林業(yè)有害生物防治、野生動(dòng)物疫源疫病、森林資源監(jiān)測(cè)等體系建設(shè)不夠完善，管理手段亟待提高。

三、抓住十大關(guān)鍵領(lǐng)域，努力推動(dòng)昆明林業(yè)改革發(fā)展取得新成效

（一）創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)模式，推動(dòng)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)共進(jìn)。探索實(shí)行營(yíng)造林項(xiàng)目申報(bào)制和核準(zhǔn)制，逐步改變過(guò)去重造輕管的傳統(tǒng)營(yíng)造林模式。完善社會(huì)投入生態(tài)建設(shè)的相關(guān)配套政策，努力擴(kuò)大社會(huì)造林投入。以重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)，以重點(diǎn)生態(tài)工程為抓手，大力加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化森林資源管護(hù)，繁榮森林文化。以轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式為突破，制定扶持政策，培育市場(chǎng)主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織模式，抓好龍頭企業(yè)，提升技術(shù)創(chuàng)新能力，完善社會(huì)化服務(wù)體系，加快構(gòu)建比較完善的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

（二）加快林業(yè)資源配置方式轉(zhuǎn)變，提高林業(yè)資源利用率。以提升城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)承載能力為目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)體系與城鄉(xiāng)建設(shè)體系的融合，構(gòu)建平衡穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。以鞏固提升國(guó)家森林城市為契機(jī)，倡導(dǎo)節(jié)約、健康、文明的生產(chǎn)消費(fèi)方式，緩解昆明市的環(huán)境資源約束，培育人與自然和諧共處、循環(huán)共生的良好關(guān)系。正確處理數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，擴(kuò)大森林面積，加強(qiáng)撫育經(jīng)營(yíng)和科技推廣，提高林地質(zhì)量和資源利用率。

（三）深化集體林權(quán)制度配套改革。完善運(yùn)行規(guī)章制度，落實(shí)編制、人員、設(shè)備，構(gòu)建市縣兩級(jí)林權(quán)管理、服務(wù)、收儲(chǔ)及信息服務(wù)“四位一體”的林權(quán)管理服務(wù)中心，為林權(quán)交易提供高效、便捷的服務(wù)。按照“林農(nóng)自愿、協(xié)商自主、形式多樣、交易公開(kāi)”的原則，積極引導(dǎo)集體林地林木進(jìn)入林地所在縣及其以上的林權(quán)交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。穩(wěn)定林地家庭承包關(guān)系，引導(dǎo)獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民在不改變林地用途的前提下開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的林農(nóng)和企業(yè)通過(guò)林地流轉(zhuǎn)方式獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)組建家庭林場(chǎng)。制定政策落實(shí)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民保留承包期內(nèi)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)，按照“依法、自愿、有償”原則，鼓勵(lì)林權(quán)合理流轉(zhuǎn)，確保林農(nóng)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后享有合法權(quán)益。

（四）積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革。按照分類經(jīng)營(yíng)、分類管理、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、屬地管理的要求，堅(jiān)持“一場(chǎng)一策”，科學(xué)界定昆明市所屬國(guó)有林場(chǎng)的性質(zhì)，將國(guó)有林場(chǎng)劃分為生態(tài)公益型林場(chǎng)和商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)，商品型林場(chǎng)的林地，除原劃定的公益林按國(guó)家政策規(guī)定進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償外，其余商品林由林場(chǎng)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。重點(diǎn)是盤活存量資產(chǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)型國(guó)有林場(chǎng)舉辦的多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、商品林及加工機(jī)械設(shè)備等資產(chǎn)，采取股份合作、合資、承包、租賃、拍賣、出售等方式進(jìn)行優(yōu)化配置，鼓勵(lì)職工組建專業(yè)隊(duì)伍，利用現(xiàn)有資產(chǎn)開(kāi)展承包荒山造林、森林撫育、低效林改造等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)化市縣兩級(jí)政府對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的林權(quán)糾紛調(diào)處力度，減少國(guó)有林場(chǎng)與當(dāng)?shù)厝罕姷牧謾?quán)糾紛，保護(hù)國(guó)有林場(chǎng)的合法權(quán)益。

（五）積極推進(jìn)林業(yè)資源管理體制改革。爭(zhēng)取省級(jí)林業(yè)部門支持，對(duì)商品林、公益林采伐限額實(shí)行分類管理，林木采伐限額按蓄積量單項(xiàng)控制，取消消耗結(jié)構(gòu)限制。進(jìn)一步簡(jiǎn)化林業(yè)部門的林木采伐審批程序，為經(jīng)營(yíng)者提供林權(quán)審核、伐區(qū)設(shè)計(jì)和審批發(fā)證等“一站式”服務(wù)。加快編制昆明市森林經(jīng)營(yíng)方案，區(qū)分林地類型進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，按照適地適樹(shù)的原則確定林種發(fā)展方向。全面推行林木采伐公示制度，杜絕將采伐指標(biāo)切塊分配給非林權(quán)所有者現(xiàn)象。開(kāi)展臨時(shí)占用林地改革試點(diǎn)，出臺(tái)臨時(shí)占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件實(shí)施方案編制規(guī)程，進(jìn)一步擴(kuò)大臨時(shí)占用林地審批規(guī)模，嚴(yán)格占用期滿后植被恢復(fù)措施，確保林地少流失，緩解昆明林地定額不足的矛盾。積極探索“以租代征”等林地征占用新模式，科學(xué)分配使用林地定額，保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

（六）完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。完善公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，建立多形式、多渠道的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。建立造林、撫育、林木良種財(cái)政補(bǔ)貼制度，開(kāi)展造林、撫育、林木良種補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。積極探索建設(shè)區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償，按照資源使用付費(fèi)和“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，拓寬補(bǔ)償資金的籌集渠道，先行探索在市域范圍內(nèi)征收林業(yè)資源費(fèi)。探索由省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)安排部分造林資金，直接收購(gòu)各類社會(huì)主體營(yíng)造的非國(guó)有公益林。建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制，采取聯(lián)戶管護(hù)、專業(yè)承包管護(hù)、委托管護(hù)等形式，落實(shí)生態(tài)公益林的管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任。

（七）著力構(gòu)建生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的根本保障。從林業(yè)生態(tài)建設(shè)和不同區(qū)域的特點(diǎn)出發(fā)，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，讓生態(tài)文明建設(shè)考核由軟約束變成硬杠桿。探索建立林業(yè)生態(tài)資源交易市場(chǎng)，構(gòu)建與國(guó)際接軌的生態(tài)資源產(chǎn)品交易規(guī)則，搭建投融資平臺(tái)，把林業(yè)生態(tài)資源這一公共產(chǎn)品，以及與之相關(guān)的服務(wù)產(chǎn)品資本化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)提供有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（八）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策措施。擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)小額信用貸款和林區(qū)農(nóng)民聯(lián)保貸款規(guī)模。進(jìn)一步完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，建立政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作的信貸擔(dān)保機(jī)制。將森林保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌安排，落實(shí)森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼措施，引導(dǎo)林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)專業(yè)合作社、林農(nóng)積極參與森林保險(xiǎn)。對(duì)木本糧油、種質(zhì)資源保護(hù)、生物質(zhì)能源林、速生豐產(chǎn)林、珍貴樹(shù)種以及大徑材培育給予財(cái)政扶持。放寬林下資源經(jīng)營(yíng)政策，在林權(quán)登記證基礎(chǔ)上，實(shí)行林下資源經(jīng)營(yíng)證登記制度，一林兩證、經(jīng)營(yíng)分開(kāi)，鼓勵(lì)集體林地和國(guó)有林場(chǎng)面向社會(huì)采取各種方式開(kāi)展林下資源經(jīng)營(yíng)。

（九）加快林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。面對(duì)林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)主體多元化、經(jīng)營(yíng)形式多樣化、森林資源資本化、服務(wù)對(duì)象分散化的新情況，昆明林業(yè)將盡快轉(zhuǎn)變職能，提升服務(wù)水平，深化行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為。推進(jìn)林業(yè)專業(yè)合作組織建設(shè)，加快構(gòu)建公益性和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專業(yè)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。大力發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)等林業(yè)合作組織，開(kāi)展自我服務(wù)，降低生產(chǎn)和流通成本，提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。鼓勵(lì)發(fā)展各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)，引導(dǎo)和規(guī)范各類林業(yè)中介組織健康發(fā)展。加強(qiáng)林業(yè)市場(chǎng)服務(wù)和信息服務(wù)，為企業(yè)和林農(nóng)進(jìn)入市場(chǎng)、銷售產(chǎn)品提供通暢的渠道。

（十）完善現(xiàn)代林業(yè)科技支撐體系。加強(qiáng)林業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，著力突破林業(yè)技術(shù)瓶頸。加強(qiáng)基層林業(yè)科技推廣體系建設(shè)，改善工作條件，建立市縣鄉(xiāng)三級(jí)工作人員輪崗交流機(jī)制。推進(jìn)林業(yè)種業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)化種苗公司，加快種苗生產(chǎn)基地化、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一供種化。完善林業(yè)科技獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)科研單位、科技人員進(jìn)行科技創(chuàng)新。積極推進(jìn)“數(shù)字林業(yè)”建設(shè)，加快建設(shè)全市統(tǒng)一的資源監(jiān)管系統(tǒng)、營(yíng)造林管理系統(tǒng)、災(zāi)害監(jiān)控與應(yīng)急系統(tǒng)、林業(yè)科技推廣系統(tǒng)和綜合辦公系統(tǒng)，加強(qiáng)全市林業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)建設(shè)，加快建立林業(yè)資源、林權(quán)宗地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)信息、科技信息、涉林企業(yè)、防災(zāi)減災(zāi)信息綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理與服務(wù)的信息化和便捷化。

通過(guò)改革不斷釋放昆明林業(yè)的潛力，爭(zhēng)取到2020年，昆明林業(yè)基本實(shí)現(xiàn)林業(yè)綜合改革取得重大突破，森林生態(tài)體系更加完備，森林產(chǎn)業(yè)體系更加健全，森林文化建設(shè)更加繁榮，林業(yè)基礎(chǔ)保障更加完善，全市森林覆蓋率達(dá)到55%以上，林木綠化率達(dá)到60%以上，森林蓄積量達(dá)到6300萬(wàn)立方米的目標(biāo)。