文 馬懷德

全面推進(jìn)依法治國的新任務(wù)

文 馬懷德

中國特色社會主義法治體系意味著不僅要有完備的法律規(guī)范體系，還要有高效的法治實(shí)施體系，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，還要有健全的黨內(nèi)法規(guī)體系。

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議于10月20日至23日在北京召開。這是中國改革開放以來中共第一次以依法治國為主題的中央全會。用依法治國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、為制度建設(shè)開辟新境界，被外界寄予厚望。

全面推進(jìn)依法治國的重要意義

我國提出依法治國的時間并不長，最早回溯到1978年黨的十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，后來鄧小平同志還講過，“必須使人民民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。1997年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，這是第一次在黨的文件中明確提出依法治國基本方略。從1978到1997年基本在“十六字方針”的指引下推動我們國家的法治建設(shè)。1999年修改憲法，把依法治國寫入了憲法，

特別是中共十六大、十七大、十八大對依法治國都提出了新的要求。十六大提出發(fā)展社會主義民主政治最根本的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一。十七大提出依法治國是社會主義民主政治的基本要求。十八大報告關(guān)于法治的論述有70多處，明確提出法治是治國理政的基本方式?？梢哉f從十五大一直到十八屆三中全會都是在強(qiáng)調(diào)法治，而且每一次對法治重要性認(rèn)識都在不斷地提高。

十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重要意義，我理解有四個方面：全面推進(jìn)依法治國是維護(hù)我們黨長期執(zhí)政，維護(hù)國家長治久安，國家安全穩(wěn)定的必然要求；全面推行依法治國是我們國家政治文明、制度文明的重要體現(xiàn)；全面推進(jìn)依法治國是全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是堅(jiān)實(shí)的保障；全面推進(jìn)依法治國對于約束和規(guī)范國家權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利具有極其重要的意義。

全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)

《決定》明確提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這個總目標(biāo)與以往提的法治建設(shè)目標(biāo)有所不同。

中國特色社會主義法治體系是新概念，與2011年提出的中國特色社會主義法律體系不同的是，法治體系是包括立法、執(zhí)法、司法、守法等法治各個環(huán)節(jié)各個領(lǐng)域在內(nèi)的完整、立體、動態(tài)、全過程、有機(jī)聯(lián)系的法治體系。中國特色社會主義法治體系意味著不僅要有完備的法律規(guī)范體系，還要有高效的法治實(shí)施體系，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系，還要有健全的黨內(nèi)法規(guī)體系，走向社會主義法治國家。

理解全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，重點(diǎn)要把握五個原則。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中提出了“五個堅(jiān)持”，體現(xiàn)了法治體系中的中國特色社會主義。第一個堅(jiān)持就是堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是中國特色社會主義法治和西方法治的最大區(qū)別。有人問黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治是不是有沖突，法律至上還是黨至上，法律和黨的關(guān)系是什么關(guān)系？習(xí)近平總書記就這個問題做了重點(diǎn)說明，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。全會《決定》圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)提出“三統(tǒng)一”、“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。為什么講是一致的呢？因?yàn)樵谖覀儑覜]有黨的領(lǐng)導(dǎo)，不堅(jiān)持社會主義制度，法治就不可能推進(jìn)。按照憲法法律的規(guī)定，黨自身也得在憲法法律范圍內(nèi)活動，要依法執(zhí)政，依法治理國家，黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過法治實(shí)現(xiàn)的，這層意思講清楚了黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治是不能分割的，黨的領(lǐng)導(dǎo)要靠法治，同樣推進(jìn)法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第二個原則是堅(jiān)持人民的主體地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)也好，社會主義法治也好，要維護(hù)人民的合法權(quán)益，保障人民的主體地位。第三個原則是堅(jiān)持法律面前人人平等，如果法律面前有三六九等之分，那就不是社會主義法治。第四個原則是堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合，這是治理國家的兩個層次的規(guī)范，法律是底線不能突破，道德建設(shè)也須臾不可或缺。第五個原則就是堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)。只有充分地考慮各方面的因素，堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，考慮中國實(shí)際，設(shè)計(jì)出來的法律制度才能夠有效的實(shí)施。

全面推進(jìn)依法治國的新任務(wù)

全面推進(jìn)依法治國有幾項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)要做。

第一、關(guān)于立法。《決定》提出完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法的實(shí)施。立法是一個國家的根本，制度是基礎(chǔ)，所以說完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是核心問題。

在立法方面，四中全會的《決定》做了一些重大的制度變革和制度的創(chuàng)設(shè)，如提出健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起

草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。

強(qiáng)調(diào)為了保證克服部門主義和地方保護(hù)主義的傾向，要完善立法的程序，要科學(xué)民主立法，特別是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和社會公眾的溝通協(xié)商機(jī)制，開展立法協(xié)商，這也是第一次提出。強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)的能力建設(shè)，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員的比例；普遍建立健全專門委員會、工作委員會的立法專家顧問制度，利用外腦；對爭議較大的法律草案要引入第三方評估。

在立法中，強(qiáng)調(diào)了以憲法為核心的中國特色的憲法體系?？績身?xiàng)新的制度，樹立憲法權(quán)威。一是將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。二是建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。

關(guān)于法治與改革的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)改革要在法治的軌道上進(jìn)行，重大改革做到于法有據(jù)。有法律的抓緊修改法律，沒有的要抓緊授權(quán)，改革和立法之間是一種互動的關(guān)系。立法要跟改革政策相銜接，重大改革要于法有據(jù)，立法要適應(yīng)改革的需求，不能讓改革措施突破法律，造成改革沒有法律依據(jù)或者違法的尷尬局面。

第二、關(guān)于執(zhí)法。如何建設(shè)高效的法治實(shí)施體系？重點(diǎn)是兩個方面，一是健全依法決策的機(jī)制。決策權(quán)是行政機(jī)關(guān)最重要的權(quán)力，《決定》提出要健全依法決策的機(jī)制，包括公眾參與、專家咨詢論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序，這五個程序缺一不可。要讓公眾參與，專家要出具咨詢論證意見，還要進(jìn)行風(fēng)險評估，進(jìn)行合法性審查，交給法制部門會簽，最后還要集體討論決定。此外，責(zé)任倒查制，根據(jù)損害或者是事故的結(jié)果來查整個決策過程，有沒有開會討論，有沒有專家論證，有沒有記錄等等，這些都是倒查，這是依法決策的重要內(nèi)容。

就深化行政執(zhí)法體制改革提出要求。首先，推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。要理順城管執(zhí)法體制，提出執(zhí)法過程的全程記錄制，目的就是為了防止在執(zhí)法的過程中引發(fā)的各種沖突。另外，要實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)法人員執(zhí)證上崗資格管理制度。

最后是政務(wù)公開的問題。2008年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，除了國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息之外，全部都要主動公開。這次四中全會《決定》明確提出堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開是例外，能公開的都公開，而且要堅(jiān)持全面公開。各

級政府部門不僅要公開決策過程、決策依據(jù)，還要依據(jù)權(quán)力清單，公開政府職能、實(shí)施的主體、管理流程、監(jiān)督方式，財政預(yù)算、公共資源配置等，這既是決定的要求，實(shí)際上也是法律的要求。

第三，關(guān)于司法。十八屆四中全會明確提出要保證公正司法，提高司法公信力。習(xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明，講司法的內(nèi)容最多，十個需要說明的問題，司法占了五個。司法為什么成為這次決定中的重頭戲，就是因?yàn)樗痉ú还?，司法腐敗，法官、檢察官“吃了原告吃被告”，辦人情案、關(guān)系案、金錢案仍然普遍，群眾對司法機(jī)關(guān)的不滿還是比較強(qiáng)烈。如果一個國家司法機(jī)關(guān)得不到信賴，就沒有司法權(quán)威，就不可能有法治權(quán)威?！稕Q定》指出司法公正對社會公正有引領(lǐng)作用，反之，司法不公對社會公正會產(chǎn)生致命的傷害作用，也就是司法公與不公直接關(guān)系到人們對法律的信心。

為了維護(hù)司法公正，提升司法公信力，在司法體制、機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等方面都做了安排，同時對司法活動的監(jiān)督也有明確的要求。這次司法體制改革力度非常大，有兩個是從來沒有。第一是建立最高法院巡回法庭，既方便各地當(dāng)事人訴訟，也有利于減輕最高法院本部的壓力，這是一個重大的制度的變革。另外一個體制的改革是探索跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院辦理跨區(qū)域的案件。當(dāng)前，司法辦案有“主客場現(xiàn)象”，地方保護(hù)主義盛行，打個招呼、批個條子，以影響地方經(jīng)濟(jì)為由，完全可以左右司法裁判的結(jié)果。為了保證司法公正，尤其是解決司法不公現(xiàn)象，提出設(shè)立跨行政區(qū)的法院、檢察院，受理跨行政區(qū)的案件，這是司法體制改革的重要內(nèi)容。

在機(jī)制上的變革更多，內(nèi)容更復(fù)雜。一是關(guān)于立案階段，提出所有的法院立案審查制改為立案登記制。只要起訴了，登記就行，法院必須立案，這是一個很大的變化。二是明確提出了黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的記錄、通報和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，都不能干預(yù)司法活動，都不能插手具體案件的處理，一旦干預(yù)了，法院必須做記錄，必須通報，必須進(jìn)行責(zé)任追究。我認(rèn)為，要明確規(guī)定法官有這個責(zé)任記錄，法官做了記錄之后要向領(lǐng)導(dǎo)報告，如果是黨委書記干預(yù)的，就報到上級紀(jì)委或同級紀(jì)委?？傊?，要對有管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)問責(zé)。這個制度聽起來很好聽，下一步能不能做到，關(guān)鍵是要細(xì)化制度，增強(qiáng)可操作性。三是明確提出建立司法人員履行法定職責(zé)的保護(hù)制度，也就是說，要建立相關(guān)保護(hù)制度，不能因?yàn)樗痉ㄈ藛T堅(jiān)持原則依法辦案，受到打擊報復(fù)、威脅、調(diào)離、辭退等處理。很多國家法官獨(dú)立意味著，非經(jīng)法定事由，非經(jīng)法定程序，不能隨意調(diào)離、辭退法官。

《決定》還提出要排除司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的干預(yù)。因?yàn)樗痉▋?nèi)部的行政化傾向造成司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政干預(yù)也非常嚴(yán)重。法院系統(tǒng)內(nèi)部，上級對下級，同事之間不能夠隨意地打聽，也不能隨意過問案件的審理，要過問、打聽，法官也要有義務(wù)做通報，就是排除法院內(nèi)部的行政干預(yù)。

第四，關(guān)于全民守法。十八大報告提出，一切組織、機(jī)構(gòu)都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，對于違反憲法、法律的行為必須予以追究。在全社會普遍缺乏法治觀念，缺乏法治信仰的背景下，全面推進(jìn)依法治國必須高度關(guān)注守法問題?！稕Q定》明確提出增強(qiáng)全民法治觀念、推進(jìn)社會法治建設(shè)。

《決定》提出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰，所以說法治信仰的問題確實(shí)是很大的問題。我認(rèn)為，第一，官員要帶頭，第二，是媒體要理性傳播，第三，就是教育機(jī)構(gòu)、家庭，學(xué)校要發(fā)揮教育的功能和作用。

《決定》提出，要把法治建設(shè)成效作為領(lǐng)導(dǎo)班子和成員工作實(shí)績的內(nèi)容納入政績考核指標(biāo)體系，要把領(lǐng)導(dǎo)干部能不能依法辦事，會不會依法辦事，作為重要的考察內(nèi)容。以后領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔使用，要重視法治GDP。這是保障措施上的一個亮點(diǎn)，形成了很好的正向激勵機(jī)制。

作者系中國政法大學(xué)副校長、中國行政法學(xué)研究會會長

責(zé)任編輯 徐飛