疏解非首都核心功能
疏解非首都核心功能,要對功能進行科學的識別、分類,要從國家、地區(qū)、北京等三個層面進行全方位的認識、分析,要建立健全疏解的協(xié)調機制和動力機制,要堅持問題導向和有力有序的原則。
疏解北京的非首都核心功能,既是黨中央國務院對北京的明確要求,同時也是廣大北京市民的呼聲,關系北京的可持續(xù)發(fā)展,關系到北京功能和形象。非首都核心功能的疏解已勢所必然,然而,這其中還有諸多關鍵問題尚須進一步明確,切實提出解決關鍵問題的思路與辦法。
確實,非首都核心功能是一個很難界定的概念。這要求首先弄清楚什么是首都功能。而關于首都功能的認識,不同國家、不同發(fā)展階段也是有不同的認識的。就我國目前及今后一個相當長時期看,首都功能無疑應包括如下方面:國家政治中心——作為國家黨、政、軍、群等最高機構的所在地;國家文化中心——特別是作為引領國家最先進、最受大眾歡迎文化的密集地和傳播地;國家對外交流中心——特別是作為國家對外政治、文化、軍事、民間等交流的中心、樞紐或櫥窗。至于其經濟、科技、教育等功能,則是僅次于上述功能的首都非核心功能。這一點從世界大國的首都發(fā)展態(tài)勢上可以看得出來。當然,關于非首都核心功能的認識是有分歧的,甚至分歧是巨大的。想當年乃至今天,北京要不要成為全國的經濟中心、金融中心、科技中心、教育中心等,是有不同看法的。這也是導致北京發(fā)展到現(xiàn)在“四不像”的主要原因。時至今日,從中央領導的多次講話可以看出來,北京的首都功能內涵與外延已經很清晰,至少是核心首都功能是什么已經很清晰,這就是國家的政治中心、文化中心、對外交流中心。
北京在擔負中國首都功能的同時,也有著經濟、科技、教育、衛(wèi)生等方面的重要功能。這些功能對于北京自身的發(fā)展來說是很重要的、也是不可或缺的。然而,我們應當看到,北京承擔的功能過多了、過重了,為實現(xiàn)這些功能所付出的代價也過大了。由此,北京的天不再藍了、地不再綠了,交通不再通暢,水資源更是不堪重負,空間已不開闊舒適,甚至我們的避難避險空間極其匱乏,一旦發(fā)生重大突發(fā)災難、危險其影響很可能是災難性的。簡而言之,如果將北京的功能分為首都功能和非首都功能兩類的話,其所承擔的非首都功能已經嚴重影響到了首都功能的實現(xiàn)。試想,一個交通極端擁堵、空氣污染很重、生態(tài)空間嚴重匱乏的城市,連宜居城市都算不上,還談得上對其他地區(qū)的形象、話語感召力嗎?還談得上對外交流中心和展示櫥窗嗎?因此,疏解非首都核心功能是建設國家形象、提升國家治理水平、實現(xiàn)美麗中國夢的必然選擇。同樣,也是北京自身可持續(xù)發(fā)展的需要。
非首都核心功能在北京的發(fā)展、積累、聚集是長期的結果,其疏解是痛苦的甚至是艱難的。由誰來疏解?僅僅靠北京是不夠的,還需要中央的支持,也需要周邊地區(qū)的配合,這是中央、北京、北京周邊地區(qū)三個主體共同推進的長期、系統(tǒng)、復雜而艱巨的過程、工程。首先,北京是疏解的主體,要下大決心、大氣力,尤其要樹立“舍得”思想,要先舍,再去得。光是不舍,就不可能有所得。另外,還需要周邊地區(qū)的密切配合,周邊地區(qū)要樹立大局觀念;也需要中央的支持、協(xié)調,甚至需要中央層面的協(xié)調機制。除充分發(fā)揮中央、北京市、河北省和天津市黨委政府的職責外,還要充分調動社會的積極性,特別要發(fā)揮企業(yè)、事業(yè)單位的積極性。功能的疏解,既要靠黨委政府,也要靠社會。
首先要樹立全新的觀念。一是要樹立“舍得”觀念。北京必須要“舍得”,該舍的一定要舍,不舍,就會越發(fā)展越走樣,問題積累越來越多??梢哉f,北京的問題已經到了積重難返的地步了,典型的城市病患者。如果將北京比作一個生命體的話,可以說患上了嚴重的動脈硬化(交通堵塞)、肺?。諝鈬乐匚廴荆?、腎病(生態(tài)空間極端短缺,供水及排水污水處理能力不足)、肝?。ɡ幚砟芰Σ蛔悖?,這些病已經影響到了心臟(城市運行與治理,乃至影響到首都功能)。
二要尊重和遵循規(guī)律。要疏解的功能,既有經濟功能,也有醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育等功能。每種功能都有其自身的成長、發(fā)展、衰退、消亡規(guī)律,也有其特定的空間轉移規(guī)律。逆規(guī)律行事,只會事倍功半,甚至會受到規(guī)律的懲罰。為此,功能的疏解,必須認真研究、總結、把握和順應產業(yè)轉移規(guī)律、教育發(fā)展規(guī)律、醫(yī)療衛(wèi)生空間規(guī)律等。
三要加強功能規(guī)制。要對功能進行必要的分類。要對各類功能的資源環(huán)境效應進行評估,通過評估,確認哪些功能是資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育型的,哪些則不是。對于非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保育的功能,則要堅決疏解、甚至徹底淘汰。為此,要根據資源環(huán)境生態(tài)效應,根據正常生活的依賴度等,經過科學研究、論證,提出適宜北京現(xiàn)階段發(fā)展目標要求的“正面功能清單”,以及與發(fā)展目標要求明顯不符的“負面功能清單”。通過兩類功能清單,加強功能的規(guī)制。這實際上就是充分發(fā)揮資源、環(huán)境、生態(tài)、空間對社會經濟發(fā)展的約束作用,加強北京社會經濟發(fā)展的資源規(guī)制、環(huán)境規(guī)制、生態(tài)規(guī)制和空間規(guī)制,勢所必然、勢在必行、勢不可擋。
四要建立完善的協(xié)調機制。在當今及可預期的未來,功能的協(xié)調還離不開黨政機構的協(xié)商、協(xié)調,為此,協(xié)商協(xié)調機制是必不可少的。三省市黨委政府間協(xié)商協(xié)調機制,有關部委協(xié)調推進機制,中央對地方的指導、督促機制,都是必需的。
五要建立健全疏解動力機制。要清醒地認識到北京發(fā)展的推力、動力和引力。非首都核心功能疏解的動力關鍵是引力,要考慮疏導到其他地方的功能能否持續(xù)地存在和發(fā)展。比如已經疏解出去的大學、科研機構近年來又有回流了,這說明目的地的引力不足,這可能是因為與目的地發(fā)展結合不緊密,目的地配套服務環(huán)境不完善。對此,必須予以重視。
其實,北京周邊的資源環(huán)境超載問題也已經很嚴重了,甚至河北省大部分地區(qū)的空氣質量比北京還要差,面臨的水資源、能源壓力也不比北京小多少。為此,要認真、系統(tǒng)、客觀地分析北京周邊區(qū)域情況。北京周邊可謂“多帶疊加”,包括生態(tài)脆弱帶、環(huán)北京貧困帶、富礦帶這些帶疊加在一起,決定了北京周邊地區(qū)本身就是一個“問題區(qū)域”。這些地區(qū),不可能接納過多的非資源節(jié)約、非環(huán)境友好、非生態(tài)保育的功能的,相對而言,可以接納大量的空間效率較低的功能,尤其可以接納北京優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生、科技研發(fā)、教育培訓、加工制造、生產服務、生活服務等功能。實際上,像首鋼這樣的搬遷,嚴格意義上講,無論是從經濟角度看,還是從資源環(huán)境角度看,都是不成功的,特別是當初出于減少大氣污染物排放的設想,實際上由于大氣污染物固有的傳輸規(guī)律和特點,并沒有明顯地削減本地區(qū)的污染物排放總量,從而于改善北京空氣質量效果并不明顯。為此,各類非首都核心功能的疏解轉移,要科學地選擇目的地。
從根本上講,功能疏既是一個重大的決策,同時也是一個被動的選擇。這種疏解,不僅僅是一個復雜、艱巨的過程,充滿了各種風險,包括經濟風險(國內生產總值增速下降、財政收入增速下降甚至居民收入增速下降的風險),社會風險(包括就業(yè)壓力進一步加大、社會不穩(wěn)定因素增多等風險),生態(tài)風險(包括生態(tài)空間并沒有得到根本的好轉、周邊環(huán)境質量進一步惡化并最終影響到北京的環(huán)境安全等風險),政治風險(功能重大調整有削弱北京地位、功能的可能性,甚至如果處理不好亦有可能加速北京經濟社會衰退的風險,并因此而使決策者擔負較大政治決策風險)。對諸如此類的風險,必須加強風險分析,更要制定風險規(guī)避的機制,制定風險防范預案。
總之,疏解非首都核心功能,要對功能進行科學的識別、分類,要從國家、地區(qū)、北京等三個層面進行全方位的認識、分析,要建立健全疏解的協(xié)調機制和動力機制,要堅持問題導向和有力有序的原則。
作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
責任編輯 徐飛