李彥婭+何植民+張延珍

內(nèi)容摘要：公共政策質(zhì)量的高低是影響政策有效執(zhí)行的主要因素，同時(shí)也直接影響到政府的公信力和權(quán)威性。當(dāng)前，在政策制定者低層化、脫離實(shí)際，政策程序虛化、簡(jiǎn)化，政策協(xié)商與討論不充分的背景下，公共政策出現(xiàn)了公共性、操作性、協(xié)同性、經(jīng)濟(jì)性與透明性不足等問(wèn)題，導(dǎo)致公共政策低質(zhì)化。為了提升公共政策質(zhì)量，需要提升政策制定者水平，在考慮社會(huì)需求的基礎(chǔ)上基于公眾本位制定政策，并完善政策的公開(kāi)、民主等程序。

關(guān)鍵詞：公共政策 政策質(zhì)量 政策低質(zhì)化

公共政策低質(zhì)化的表現(xiàn)形態(tài)

（一）公共政策缺乏公共性

公共政策公共性是指政府作為社會(huì)權(quán)力的委托執(zhí)行者，應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公共需求以及公眾的意愿和期待，把保證和增進(jìn)公民利益和公共利益作為政府行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)，制定和實(shí)施公共政策，表現(xiàn)為公共政策以公共利益為取向、以公共權(quán)力為依托、以公共秩序?yàn)闅w宿。然而，從當(dāng)前趨勢(shì)看，在社會(huì)利益化、利益部門(mén)化、利益基層化、利益?zhèn)€人化背景下，越來(lái)越多的政府機(jī)關(guān)、部門(mén)和官員、決策者在制定公共政策時(shí)，優(yōu)先考慮部門(mén)利益、地方利益、團(tuán)體利益和個(gè)人利益；在社會(huì)日益復(fù)雜化、工作日益繁瑣化背景下，制定公共政策不是優(yōu)先考慮是否方便民眾，而是看公共政策是否方便部門(mén)或個(gè)人。在利益訴求和自我方便訴求作用下，制定的公共政策不是增進(jìn)利益公平，而是強(qiáng)化利益分化，不是增加社會(huì)秩序，而是增加社會(huì)糾紛和混亂。

（二）公共政策缺乏操作性

公共政策是否可行成為公共政策能否發(fā)揮作用和威力的基礎(chǔ)。然而，從當(dāng)前政策治理格局和態(tài)勢(shì)看，第一，政府部門(mén)制定的不少公共政策內(nèi)容太空，以原則性、應(yīng)然性?xún)?nèi)容和條文為基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策無(wú)法落實(shí)為行動(dòng)，同時(shí)政策的宏大性和原則性也為地方變通、扭曲提供了可能和空間；第二，不少公共政策在制定時(shí)未考慮社會(huì)大背景和具體社會(huì)生態(tài)，沒(méi)有考慮公眾行為特點(diǎn)、趨勢(shì)和傾向，未基于公眾承受能力、行為習(xí)慣制定政策，導(dǎo)致政策無(wú)法執(zhí)行；第三，有些公共政策在制定時(shí)為了方便政府部門(mén)，或?yàn)榱巳趸块T(mén)責(zé)任，或?yàn)榱梭w現(xiàn)政策嚴(yán)謹(jǐn)性或科學(xué)性，導(dǎo)致政策內(nèi)容過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)雜，執(zhí)行起來(lái)大費(fèi)周折，或?qū)е聢?zhí)行成本無(wú)限高漲，政策執(zhí)行者和規(guī)制對(duì)象對(duì)公共政策怨聲載道，無(wú)所適從。

（三）公共政策缺乏協(xié)同性

在當(dāng)前政策治理或政策治國(guó)大背景下，隨著社會(huì)問(wèn)題、矛盾、糾紛和事項(xiàng)日益增多，各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)地方的公共政策不斷增加，形成了日益龐大的政策治理體系和政策網(wǎng)絡(luò)。然而，隨著政策增多和頻繁出臺(tái)，因部門(mén)利益、團(tuán)體利益等引發(fā)的政策矛盾日益增多，政策協(xié)同性、配套性日益成為迫切需要重視的問(wèn)題。

（四）公共政策缺乏經(jīng)濟(jì)性

經(jīng)濟(jì)性缺乏主要表現(xiàn)在：一是不少公共政策的內(nèi)容未考慮民眾生活實(shí)際、行動(dòng)狀況，導(dǎo)致政策對(duì)象需要付出巨大成本或代價(jià)才能符合政策要求，特別是一些針對(duì)特殊群體的政策，其對(duì)特殊群體特殊性的較少考慮極大增大了特殊群體執(zhí)行政策的負(fù)擔(dān)；二是為了規(guī)避自我缺陷，當(dāng)前不少公共政策內(nèi)容日益龐雜，理解、吸納政策的時(shí)間、成本、費(fèi)用較高，一些政策甚至達(dá)到了必須要專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行細(xì)致解釋才可理解的窘?jīng)r；三是公共政策的制定程序過(guò)于繁瑣，需要政策對(duì)象無(wú)限度增加勞動(dòng)量甚至重復(fù)工作才能執(zhí)行政策。

（五）公共政策缺乏透明性

從當(dāng)前態(tài)勢(shì)看，由于不少政策內(nèi)容具有爭(zhēng)議，程序不夠透明和完善，或者一些政策制定者或領(lǐng)導(dǎo)干部害怕引發(fā)麻煩，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。

公共政策低質(zhì)化產(chǎn)生的原因

（一）公共政策制定者層次較低

在社會(huì)日益復(fù)雜化以及政府協(xié)調(diào)性事項(xiàng)日益增多的背景下，當(dāng)前大量領(lǐng)導(dǎo)干部忙于各種瑣碎的事項(xiàng)，工作時(shí)間被處置矛盾、迎來(lái)送往等所侵占，由此，各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部往往沒(méi)有時(shí)間直接過(guò)問(wèn)政策的制定和落實(shí)問(wèn)題。許多部門(mén)的公共政策往往是由部門(mén)內(nèi)科室一些不了解情況的辦事人員起草，正如民間言論所指出的，國(guó)家級(jí)政策由處長(zhǎng)制定，省部級(jí)政策由科長(zhǎng)制定，其他更低層次的政策往往由科員甚至辦事員制定。

（二）公共政策制定者脫離實(shí)際

從目前情況看，大多數(shù)科室辦事人員往往是青年人員，不少人是出家門(mén)、出校門(mén)、進(jìn)機(jī)關(guān)門(mén)的“三門(mén)”干部，缺乏了解社會(huì)、了解實(shí)踐的機(jī)會(huì)。此外，身處辦公室、科室的工作人員，常年坐于辦公室內(nèi)，沒(méi)有了解具體事項(xiàng)的時(shí)間、機(jī)會(huì)，也缺乏認(rèn)知事項(xiàng)和問(wèn)題的視野、知識(shí)，然而卻常常成為各種類(lèi)型政策文本的撰寫(xiě)者甚至政策條文的確定者。同時(shí)，公共政策制定者在起草政策時(shí)，未細(xì)致梳理本部門(mén)的過(guò)往政策，也未細(xì)致考察相關(guān)的法律法規(guī)，更沒(méi)有細(xì)致分析其他部門(mén)的相關(guān)政策，導(dǎo)致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。

（三）公共政策方案審核不嚴(yán)格

許多部門(mén)在制定出政策初步文本后，科室領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)等往往忙于各種雜物，沒(méi)有時(shí)間去細(xì)看政策文本，也沒(méi)有時(shí)間思考政策文本的缺陷，因此，疲于應(yīng)付而草率決定。此外，有些領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)了政策文本的漏洞，但自己卻沒(méi)有時(shí)間直接參與制定而導(dǎo)致漏洞得不到修正，于是出現(xiàn)了一些政策制定者不滿(mǎn)意、領(lǐng)導(dǎo)不滿(mǎn)意，政策執(zhí)行者和政策對(duì)象都不滿(mǎn)意的情況，然而政策卻仍然在爭(zhēng)議聲中出臺(tái)或?qū)嵤?/p>

（四）公共政策缺乏協(xié)商性機(jī)制

有些部門(mén)在制定政策后，未考慮在一定范圍內(nèi)交流討論，缺乏協(xié)商性程序，政策匆匆出臺(tái)；有些部門(mén)考慮到政策協(xié)商會(huì)增加自我工作量而刻意減少協(xié)商性環(huán)節(jié)；有些政策在制定后雖然有協(xié)商性環(huán)節(jié)，但由于所咨詢(xún)的協(xié)商對(duì)象不了解政策或協(xié)商對(duì)象敷衍了事導(dǎo)致政策問(wèn)題、缺陷未被發(fā)現(xiàn)；也有些政策制定者僅僅是為了完成協(xié)商這一程序而作為，于是尋找一些方便尋找、不會(huì)挑刺的協(xié)商對(duì)象進(jìn)行協(xié)商或咨詢(xún)工作，從而導(dǎo)致協(xié)商效果較低，政策缺陷得不到改變。

（五）公共政策制定程序落實(shí)不夠

不少部門(mén)基于過(guò)往規(guī)則，不注意將民主性、公開(kāi)性程序納入公共政策制定中；或部門(mén)雖然知道制定政策要遵循公開(kāi)性、民主性程序，但害怕政策爭(zhēng)議太大，引起非議；或害怕實(shí)施民主、公開(kāi)程序?qū)е戮置媸Э?，因此不少部門(mén)不愿意自找麻煩，能省就省，能簡(jiǎn)就簡(jiǎn)；或由于對(duì)于社會(huì)或自然科學(xué)研究脫離實(shí)際的顧忌，不少政策制定者在決策時(shí)依然采用傳統(tǒng)的個(gè)人式和經(jīng)驗(yàn)式的方式，既不講究程序，也不講究監(jiān)督。一些政策文本成為政府檔案部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)抽屜中的隱藏文本，民眾獲取政策文本的渠道缺乏或不暢，民眾了解政策內(nèi)容的機(jī)會(huì)缺乏或被剝奪。endprint

（六）公共政策操作過(guò)程過(guò)于復(fù)雜

不少部門(mén)及其人員在制定政策時(shí)，不考慮政策執(zhí)行中需要設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)、材料、辦事內(nèi)容等，不考慮民眾執(zhí)行該項(xiàng)政策要增加多少成本等，而只是考慮政策制定怎么方便部門(mén)、方便自我，甚至有些辦事人員為了避免新出臺(tái)的政策導(dǎo)致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量減少的政策。有些部門(mén)為了方便自我，把本該由本部門(mén)完成的事項(xiàng)、任務(wù)、材料等“下沉”給政策對(duì)象，由政策對(duì)象替代作為。這些政策出臺(tái)后往往無(wú)限制的增加了民眾負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致民眾需要多次、多元地準(zhǔn)備各種政策材料，也需要民眾多次、頻繁地“跑腿”，有些政策則需要政策對(duì)象花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢(qián)、精力和資源才能確保政策得到執(zhí)行。

提升公共政策品質(zhì)的建議

（一）改變政策直接制定者的知識(shí)和視野

當(dāng)前，社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、動(dòng)態(tài)性、相關(guān)性等特點(diǎn)，解決難度大、風(fēng)險(xiǎn)大，有的甚至還具有跨國(guó)性，治理起來(lái)非常困難。在社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜化背景下，為了避免制定公共政策者不了解社會(huì)與實(shí)踐的問(wèn)題，可通過(guò)改善機(jī)關(guān)科室人員構(gòu)成和經(jīng)歷的方式增強(qiáng)機(jī)關(guān)科室人員實(shí)踐知識(shí)。一方面，應(yīng)改變從大學(xué)、從高校等招聘機(jī)關(guān)公務(wù)員的做法，更大力度從基層、社會(huì)一線招考或調(diào)任各類(lèi)人員充實(shí)到各類(lèi)各級(jí)機(jī)關(guān)，使了解社會(huì)、了解實(shí)踐的人員能夠成為公共政策的制定者；另一方面，為了改變現(xiàn)有機(jī)關(guān)公務(wù)員不了解社會(huì)與實(shí)際的問(wèn)題，需要更大力度推進(jìn)機(jī)關(guān)人員到基層、到一線的鍛煉力度，通過(guò)掛職鍛煉、借調(diào)、輪崗等諸多途徑增加機(jī)關(guān)公務(wù)員的實(shí)踐知識(shí)與處理基層問(wèn)題的能力。

（二）規(guī)定和保障各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與政策制定

為了使各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)干部有更多時(shí)間進(jìn)行政策制定與研究工作，一方面，通過(guò)制度性措施減少各種領(lǐng)導(dǎo)參會(huì)、出席各種會(huì)議的規(guī)定或要求，以及從國(guó)家到基層都力求減少部門(mén)性各種接待性事物，減少各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的陪同性要求或安排；另一方面，通過(guò)制度性規(guī)定從嚴(yán)要求各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)在政策制定中的時(shí)間，對(duì)某些關(guān)系民生的公共政策應(yīng)該實(shí)質(zhì)性的投入精力和時(shí)間。

（三）細(xì)致分析公共政策執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)

可行性分析事關(guān)政策在分配公共利益的過(guò)程中運(yùn)行成本、群體支持率、社會(huì)性認(rèn)同、操作性范疇等問(wèn)題。要強(qiáng)化政府工作人員換位思考的意識(shí)，即要求公共政策制定者在政策制定或出臺(tái)后，基于政策對(duì)象或執(zhí)行者角度細(xì)致分析政策執(zhí)行需要的事項(xiàng)、條件、資源等，對(duì)可能大力度增加政策對(duì)象執(zhí)行負(fù)擔(dān)的公共政策，需要重新設(shè)計(jì)和考慮；另外，為了實(shí)質(zhì)性了解公共政策可執(zhí)行性，需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行小規(guī)模試驗(yàn)，考慮政策執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)哪些狀況、問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行政策修正與完善。

（四）強(qiáng)化并完善公共政策的制定程序

第一，需要在規(guī)范層面考慮協(xié)商性、民主性、公開(kāi)性程序包括哪些環(huán)節(jié)和內(nèi)容，特別是在公共政策制定中考慮民主程序，讓公眾廣泛參與公共政策制定、決策過(guò)程；第二，需對(duì)照當(dāng)前公共政策各類(lèi)程序執(zhí)行狀況，尋找公共政策程序落實(shí)的問(wèn)題、不足與差距，擴(kuò)充政策制定程序并從嚴(yán)落實(shí)，保障協(xié)商性、民主性、公開(kāi)性程序得到落實(shí)；第三，強(qiáng)化公共政策制定者程序意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到公共政策制定的高投入與長(zhǎng)時(shí)間，能有效減少政策制定的漏洞與政策執(zhí)行的阻滯因素；第四，建立公共政策內(nèi)部與外部協(xié)調(diào)機(jī)制，為避免各種形態(tài)或?qū)哟握邲_突，有必要建立、健全公共政策制定者之間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在公共政策形成過(guò)程中做好協(xié)調(diào)工作。

（五）基于公眾本位制定和實(shí)施公共政策

在制定公共政策時(shí)，要擺脫部門(mén)利益、地方利益、個(gè)人利益藩籬，真正做到基于公眾本位設(shè)計(jì)政策內(nèi)容、程序和措施等。無(wú)論是公共政策權(quán)利、資源還是公共政策問(wèn)題、目標(biāo)，公共政策應(yīng)堅(jiān)持以公共利益為根本價(jià)值取向，以增進(jìn)公共利益為目標(biāo)使命。要注意到站在群眾的角度多思考，多傾聽(tīng)群眾的呼聲，多滿(mǎn)足群眾的意愿，多為群眾謀福利才是公共政策的根本。要將滿(mǎn)足人民群眾利益、保護(hù)人民群眾利益、發(fā)展人民群眾利益作為公共政策最基本原則，在進(jìn)行政策內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)最大程度惠及和保障公眾利益，在考慮政策操作時(shí)，應(yīng)最大限度方便公眾辦理或執(zhí)行。

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