水向東+鮑杰

內容摘要：農業(yè)政策性金融是農村金融的重要組成部分，有著政策性和金融性的特點，在貫徹執(zhí)行國家農業(yè)發(fā)展政策過程中發(fā)揮著重要作用，中國農業(yè)發(fā)展銀行是我國現(xiàn)階段唯一的農業(yè)政策性金融機構。正確分析和認識我國農業(yè)政策性金融面臨的問題和存在的不足，對我國農村金融體制的健康發(fā)展有著重要的意義。

關鍵詞：農業(yè)政策性金融 問題 成因

我國是農業(yè)大國，農業(yè)已經有悠久的發(fā)展歷史，隨著貨幣的出現(xiàn)和農產品成為商品開始，我國就逐漸出現(xiàn)了農業(yè)金融活動。從國家政權開始利用農業(yè)金融活動來促進農業(yè)的發(fā)展開始，就產生了農業(yè)政策性金融，可以說，我國的農業(yè)政策性金融是隨著農業(yè)的不斷發(fā)展而產生和發(fā)展的，對農業(yè)和農村的發(fā)展起著不可替代的作用?，F(xiàn)階段我國農業(yè)政策性金融依然存在供求失衡、運作不合理等問題，政府在相關金融立法和監(jiān)管方面也存在不足，在某些方面卻又干預過多，對農業(yè)政策性金融的健康發(fā)展造成不利影響。造成這些問題的原因既有外部環(huán)境因素的影響，又有其內部因素的影響。

我國農業(yè)政策性金融存在的問題

（一）農業(yè)政策性金融供求失衡

農業(yè)政策性金融供求失衡是指農村政策性金融供給與需求不相等的情況，在我國主要表現(xiàn)為供給小于需求。我國農業(yè)政策性金融的需求主體眾多，包括農戶、農村企業(yè)、政府等，具有多層次、多樣化的特點，他們都需要政策性資金購置農業(yè)生產資料和生活資料，改進農業(yè)生產技術、購買農業(yè)生產機械以及改善醫(yī)療衛(wèi)生、教育條件、建設農田水利設施等都需要大量的資金。但是，現(xiàn)階段我國的農戶、農村企業(yè)和政府都對農業(yè)政策性金融有著較強的需求，并呈現(xiàn)出多層次和多樣性的特點，但是我國農業(yè)政策性金融的供給嚴重不足，遠遠不能滿足我國農業(yè)快速發(fā)展的需求。

（二）農業(yè)政策性金融運作不合理

2005-2011年間，農業(yè)發(fā)展銀行總資產、貸款余額、總負債、發(fā)行債券等基本呈逐年上升趨勢，向央行借款則呈下降趨勢，這主要是因為農業(yè)發(fā)展銀行通過金融市場發(fā)行債券籌集資金逐漸增加，對央行再貸款的依賴度降低。金融運作不合理主要表現(xiàn)為：資金負債結構失衡、資金運用效率低、機制不完善，管理水平有待提高。

（三）政府干預不當

適度的政府干預能夠有效地解決市場失靈問題，而政府干預不當則有可能破壞市場秩序，降低經濟運行的效率?，F(xiàn)階段我國農業(yè)政策性金融存在的主要問題有：

1.相關立法滯后。世界各國發(fā)展農業(yè)政策性金融首先會制定相應的法律法規(guī)，較早的有美國的《農業(yè)信貸法》、《農業(yè)保險法》和法國的《土地銀行法》、《農業(yè)信貸銀行憲章》；較晚的有日本的《農林漁業(yè)金融公庫法》、《農業(yè)合作法》和韓國的《農業(yè)協(xié)同組織法》等，這些法律法規(guī)對農業(yè)政策性金融的依法經營、規(guī)范管理起到了積極的作用。而我國的農業(yè)發(fā)展銀行是依據(jù)《關于組建中國農業(yè)發(fā)展銀行的通知》成立，經營原則和業(yè)務范圍等則由《中國農業(yè)發(fā)展銀行章程》確定，法律制度處于缺失的狀態(tài)，具體運營過程中如何處理與政府、與其他金融機構之間的關系等，缺乏相應的法律依據(jù)，法律地位不明確。目前我國的金融立法日趨完善，但是專門針對農業(yè)政策性金融的法律缺失，立法滯后使農業(yè)政策性金融無法可依，制約著自身的健康持續(xù)發(fā)展。

2.監(jiān)管不到位。目前我國對農業(yè)政策性金融采取的是多頭監(jiān)管模式，銀監(jiān)會審核農業(yè)發(fā)展銀行的高管任職資格及市場行為，國家財政部審核財務費用，其他相關業(yè)務則由商務部等相關職能部門監(jiān)管。多頭監(jiān)管帶來了監(jiān)管缺失和監(jiān)管越位并存的問題，農業(yè)政策性金融的經營計劃、利潤補償?shù)葻o人問津，而具體的審批等環(huán)節(jié)又監(jiān)管甚嚴，使金融機構缺乏經營自主權。隨著農業(yè)政策性金融的發(fā)展，已經獲準經營商業(yè)性業(yè)務，這就要求制定專門的法律規(guī)范進行有效的監(jiān)管。此外，由于缺乏農業(yè)政策性金融績效的評價，也會影響資金投入和使用績效。

我國農業(yè)政策性金融問題的成因

（一）外部因素

1.農村經濟體制改革滯后。我國農村自從開始實行家庭聯(lián)產承包責任制以來，大大激發(fā)了農民的勞動積極性，農業(yè)生產得到了很大發(fā)展，也拉開了我國經濟體制改革的序幕，在農業(yè)改革發(fā)展史上有著劃時代的意義。隨著農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，原有的個體經營方式弊端日益明顯，客觀上要求對現(xiàn)有的農業(yè)生產方式進行改革，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，采用現(xiàn)代化的生產技術，滿足農業(yè)生產社會化的需要，發(fā)展農村的市場經濟。為此，應該依靠科技進步，加強農村建設，推動農業(yè)合作經營，加強農村基礎設施的建設。但是現(xiàn)階段我國農村的經濟體制改革滯后，具體表現(xiàn)為：雖然提出了發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的目標，卻沒有制定相應的土地產權流轉等制度，增加了農業(yè)規(guī)模經營的難度，沒有制定農業(yè)產業(yè)化的實施機制，當前農戶依然是主要依靠家庭單位進行農業(yè)生產活動，農業(yè)勞動生產率難再有大的提高；我國的糧食流通體制改革堅持市場取向，取得了一定的效果，但是還沒有達到市場調節(jié)糧食供求的改革目標，如何保護主產區(qū)和種糧農民的經濟利益，調動農民的種糧積極性，保障我國的糧食安全，依然是今后相當長一段時間內改革的重點；還沒有形成有效的農業(yè)保護機制，無法切實保護農民的利益；農村經濟結構有待優(yōu)化，農產品結構無法滿足市場經濟的需求。國內外農業(yè)政策性金融發(fā)展的實踐證明，只有尊重市場規(guī)律的作用，才能實現(xiàn)自身的持續(xù)健康發(fā)展。我國農村經濟體制改革滯后的現(xiàn)狀帶來了農業(yè)政策性金融供求失衡等問題，制約了農業(yè)政策性金融的發(fā)展。

2.農村金融體制改革缺乏穩(wěn)定性。改革開放以來，為了適應經濟快速發(fā)展的需要，我國一直在進行金融體制改革，逐步建立起一套具有中國特色的金融體系，取得了較好的效果。農村金融服務體系對我國“三農”問題的解決有著重要的意義，影響到國民經濟的協(xié)調發(fā)展和國家經濟政策的實施，農村金融體制改革也是我國金融體制改革的重點和難點，完善現(xiàn)有的農村金融服務體系是農業(yè)和農村經濟發(fā)展的必然選擇。1996年，國務院頒布了《關于農村金融體制改革的決定》，提出我國農村金融體制改革是要建立和完善以合作金融為基礎、政策性金融與商業(yè)性金融分工協(xié)作的金融服務體系，為農業(yè)技術進步和農村經濟發(fā)展提供方便快捷的服務。但是在具體的操作過程中，商業(yè)性信貸資金受利益驅動逐步退出農村市場。成立之初，國有四大銀行尤其是農業(yè)銀行在農村設有數(shù)量眾多的營業(yè)機構，向商業(yè)化轉化以后，四大銀行受利益驅動，不僅沒有隨著經濟的發(fā)展在農村增設營業(yè)機構，反而由于農村經濟效益低而撤銷合并現(xiàn)有機構，把經營的重點轉向城市等期望收益更高的地方，曾經辦理過政策性金融業(yè)務的農業(yè)銀行和人民銀行也不例外。例如，中國農業(yè)銀行基本取消了對農村地區(qū)零散農戶的業(yè)務，經營的重點轉向大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)，農業(yè)貸款也以高新技術項目和菜籃子工程為主，其他商業(yè)銀行已基本不再辦理農村信貸業(yè)務，農村信用合作社的改革依然存在產權歸屬模糊等問題，尚未取得突破性進展。endprint

3.認識不到位且政府支持力度不夠。我國的理論界對農業(yè)政策性金融還沒有一個統(tǒng)一的認識，政策性金融機構的目標、法律地位等沒有一個清晰準確的界定，只有一個比較籠統(tǒng)的描述，實踐中產生了很大問題。有學者認為，農業(yè)政策性金融機構與商業(yè)性金融機構應該形成一定的競爭，也有學者認為，政策性金融機構要體現(xiàn)出政策性，不應與商業(yè)銀行形成競爭，這些認識在很大程度上影響了農業(yè)發(fā)展銀行的相關政策和業(yè)務范圍，經營方向不明確，在很大程度上受到官員意志的影響。在實踐中，我國更注重貫徹國家經濟發(fā)展政策和保護糧食安全，對開發(fā)農村市場、保護農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、增加農民收入等方面重視程度不夠，造成環(huán)境破壞和災害頻發(fā)等問題，農民收入增加緩慢，城鄉(xiāng)貧富差距增大，這又反過來影響了國家經濟發(fā)展政策的實施。糧食供給方面，我國重視數(shù)量忽視質量，糧食總量有余而質量不足，存在結構性矛盾。

（二）內部因素

1.農業(yè)政策性金融自身的固有矛盾。農業(yè)政策性金融是政府為了克服市場機制在資源配置方面的缺陷、支持和保護農業(yè)的舉措，具有公共產品的特點，在實施過程中存在著“搭便車”的現(xiàn)象。例如在農業(yè)發(fā)展銀行為農村企業(yè)和農戶提供低息的政策性貸款時，不符合條件的企業(yè)或項目也會借機提出申請，甚至會產生尋租行為，導致政策性貸款的支持面拓寬，偏離了支持重點，影響了農業(yè)政策性金融的實施效果，也增加了貸款資金的管理難度。農業(yè)政策性金融在實施過程中會帶來正反兩方面的影響：一方面可以對弱質性的農業(yè)進行支持和保護，實現(xiàn)國民經濟的協(xié)調發(fā)展；另一方面政府對農村金融的過多干預會抑制農村金融體系的發(fā)展，造成農村金融機構萎縮，產生嚴重的供求矛盾，導致信貸資金配置效率低下，農村過于依靠政策性金融，阻礙農業(yè)和經濟的發(fā)展。農業(yè)政策性金融受政府影響很大，如果政府的權力被濫用，無疑會降低信貸資金的使用效率，甚至影響到國家經濟政策的實施。例如1997年以前，一些地方政府要求企業(yè)挪用政策性貸款資金來解決企業(yè)的資金問題，用于下崗工人工資的發(fā)放等，這種行政干預的方式給金融機構造成大量的呆賬壞賬，使農業(yè)企業(yè)產生對政策性的依賴心理，也阻礙了農村金融市場的發(fā)展，破壞了農村的金融生態(tài)環(huán)境。

2.政策性因素影響農業(yè)政策性金融的資產質量。農業(yè)政策性金融的政策性主要體現(xiàn)在為國家的經濟方針服務，不以盈利為主要目標，一些項目的投資風險很大，貸款的壞帳比例較高，商業(yè)性金融不愿涉及，這些項目恰恰是其投資的重點，尤其是關系到農業(yè)長期發(fā)展的基礎設施建設項目。但是農業(yè)政策性金融并沒有因為自身承擔的任務較重而獲得較低的籌資成本，甚至比商業(yè)性金融的籌資成本更高，來自于存款的資金需要到期還本付息，拖欠中央銀行的再貸款意味著罰息，因而其貸款利益經常處于倒掛狀態(tài)，資產質量不高。1997年農業(yè)發(fā)展銀行的清理結果表明，不良貸款的比例超過40%，其中開發(fā)性貸款中有44.1%為不良貸款。1994年到1996年間，中國農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務由農業(yè)銀行代理，因為難以進行有效的監(jiān)督而產生了“道德風險”問題，農業(yè)政策性貸款的收購資金大量流失；同時企業(yè)將政策性貸款看作是財政撥款，缺乏還本付息的意愿，而銀行工作人員以執(zhí)行政策的名義發(fā)放貸款，承擔的責任較小，導致審批及資金使用情況的監(jiān)督松懈，也在很大程度上降低了資產質量。

結論

作為一個發(fā)展中的農業(yè)大國，農業(yè)在我國國民經濟中有著重要的特殊地位，農業(yè)、農村、農民問題能否妥善解決直接影響我國的社會主義現(xiàn)代化建設進程，農業(yè)和農村經濟的發(fā)展有著重要的意義。農業(yè)政策性金融具有政策性的特點，在支持農業(yè)和農村發(fā)展方面發(fā)揮了重要的積極作用，推進了我國經濟快速發(fā)展。但隨著經濟的發(fā)展，農業(yè)政策性金融供求失衡、運作不合理、法律制度不健全、監(jiān)管不到位等問題逐漸顯露出來，既造成了有限金融資源的浪費，又影響到了支農效果的發(fā)揮，對農村金融市場的發(fā)展也造成了不利影響，這一方面有農村經濟體制改革滯后、金融體制改革缺乏穩(wěn)定性、政府支持力度不夠等外部原因，也有農業(yè)政策性金融自身的固有矛盾、政策性特點影響資產質量、實施效果難以評估等內部原因。在新形勢下，加強對我國的農業(yè)政策性金融進行改革，解決農村和農業(yè)發(fā)展過程中遇到的問題，充分發(fā)揮農業(yè)政策性金融的作用，促進農業(yè)及金融機構自身的持續(xù)健康發(fā)展，有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

參考文獻

1.胡學好.中國政策性金融理論與實踐.經濟科學出版社，2006

2.王延增.WTO與我國農業(yè)政策性金融.東華大學出版社，2003

3.岳意定.改革和完善農村金融服務體系.中國財政經濟出版社，2008

4.張杰.中國農村金融制度：結構、變遷與政策.中國人民大學出版社，2003

5.張杰.中國農村金融制度調整的績效：金融需求視角.中國人民大學出版社，2007endprint