袁曉江

一、洛杉磯地方政府治理模式

（一）政府以社會事務(wù)為主

美國地方政府是州（不含州）以下政府，其形成和發(fā)展與聯(lián)邦政府、州政府有較大區(qū)別，因而決定了地方政府比較特殊的治理方式。洛杉磯地方政府包括洛杉磯郡、洛杉磯市以及幾十個中小城市。洛杉磯郡轄區(qū)內(nèi)有88 個獨立的市，其中洛杉磯市規(guī)模最大，有400 萬人口，是美國第二大城市，列洛杉磯之后的是長灘市，只有40 多萬人口。其他城市的規(guī)模一般為幾千人、幾萬人。[1]

洛杉磯地方政府規(guī)模都比較小，職能也比較單一，主要從事社會管理，一般有如下職能：征收地方稅，主要為房產(chǎn)稅；審判違反地方法律及規(guī)章者；主持制定地區(qū)發(fā)展計劃；從事公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提供衛(wèi)生、教育、治安、消防等服務(wù)。

由于城市小型化、專業(yè)化，城市職能單一，因此許多事務(wù)不由城市本身承擔，絕大多數(shù)中小城市采取服務(wù)外包的方式，如治安、消防、衛(wèi)生、工程、綠化、垃圾處理等。其中治安、消防、衛(wèi)生等是政府職能，由郡政府提供。許多小城市沒有警察局、消防局、衛(wèi)生局，由郡政府派出機構(gòu)，或直接提供服務(wù)。（見下表）對2014 年洛杉磯郡、洛杉磯市、羅林市、核桃市、比華利市等政府治理模式作一些分析比較。

羅林市（The City of Rolling Hills Estates）比較有代表性，該市1957 年建立，總面積3.6 平方英里（9.3 平方公里），人口8100 人。羅林市位于洛杉磯市最南面，臨太平洋。位置優(yōu)越、交通便利、森林茂密、氣候宜人，是高收入者居住的地方。全市8 千人，平均每個家庭3.5 人，家庭平均年收入14 萬美元（加州平均5 萬美元）。

城市的警察、消防事務(wù)由郡政府負責(zé)，工程外包私營企業(yè)。城市的主要收入是房產(chǎn)稅，按房屋價值的1.1%征收，一年有180 萬美元。

羅林市只有5 名議員，市長由議員輪流擔任，可以連任兩屆?，F(xiàn)在的市長是福蘭克（Frank V.Zerungan），職業(yè)是律師，南加州大學(xué)兼職教授、聯(lián)合國地方治理專家。他是2003 年兼做公職，目前的市長職務(wù)也是兼職，沒有年薪，他自稱為志愿者。他手下有一名職業(yè)市政經(jīng)理，負責(zé)全市的日常工作。全市專職工作人員19 人。

（二）企業(yè)在市場中充分自由競爭

美國獨立前，英國是美國最大的殖民者。而英國是老牌資本主義國家，最早完成工業(yè)革命，最早建立資本主義制度。英國的殖民地遍布全世界，被稱為“日不落帝國”。英國的工業(yè)產(chǎn)量占世界的一半，被稱為“世界工廠”。擁有強盛的國家力量和強大的工業(yè)體系的英國，希望世界市場自由化和商品自由流動，并產(chǎn)生了早期自由競爭和自由市場理論。1776 年，英國經(jīng)濟學(xué)家亞當·斯密出版劃時代的《國富論》著作，在書的扉頁上他這樣寫道：“女王陛下，請您不要干預(yù)經(jīng)濟，回家去吧！國家只做一個守夜人。”他深刻論述了市場這只“看不見的手”的作用。

美國建國后，利用自身的優(yōu)勢和世界市場，超越了英國，成為世界最強大的國家。美國繼承了英國自由市場經(jīng)濟的思想和做法，主張政府不要干預(yù)經(jīng)濟。美國第三任總統(tǒng)杰弗遜則說：“如果聯(lián)邦政府指導(dǎo)我們何時播種，何時收割，那么我們將很快沒有面包?！泵绹▏?00 多年，一直堅持政府不干預(yù)經(jīng)濟、企業(yè)自由競爭的思想，形成了完善的制度體系。

洛杉磯是美國西海岸的重要港口城市，其港是美國第一大集裝箱港口、世界第八大集裝箱港，占美國海上運輸量的40%。洛杉磯是美國市場最活躍、經(jīng)濟增長最快、就業(yè)率最高、人口增幅最大的城市。現(xiàn)僅次于紐約，是美國第二大城市。20 世紀初，洛杉磯完成工業(yè)化，逐步進入以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代化，高科技、金融、物流、旅游、娛樂等成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)。在洛杉磯服務(wù)業(yè)中，影視和旅游是兩大最有特色、最有影響力的產(chǎn)業(yè)，其中又以好萊塢和迪士尼為代表。

好萊塢位于洛杉磯郡西北，靠近洛杉磯市中心區(qū)。早期的影視業(yè)中心主要在紐約、巴黎和倫敦。20世紀初，影視制片商從歐洲和美國東部陸續(xù)集中到洛杉磯，從而使洛杉磯成為新的影視業(yè)中心。好萊塢逐漸成為世界聞名的影城，被稱為世界第一影都。

影制片商云集洛杉磯，與這里的自然和政治兩大優(yōu)勢有關(guān)。從自然條件看，洛杉磯是影視業(yè)的樂土。洛杉磯雖然地處沙漠，干旱缺水，但地貌地形多樣化。洛杉磯面對太平洋，有海洋、海濱、沙灘、草原、丘陵、高山、河流、湖泊等等，幾乎集自然地貌于一身。因此，拍攝電影外景十分方便。受太平洋環(huán)流的影響，洛杉磯氣候舒適，被認為是美國氣候最好的城市。洛杉磯長年無雨，適合電影的外景拍攝，基本可以不要考慮天氣問題。從政治條件看，洛杉磯是影視業(yè)避風(fēng)港。歐洲各國等級制度森嚴，而美國的信條“人人平等”，洛杉磯是廣大平民通過艱難開拓西部建立的城市，“人人平等”更加深入人心。這種社會氛圍非常適合影視業(yè)的創(chuàng)作以及影片發(fā)行。

迪士尼是世界主題公園的開創(chuàng)者，所謂主題公園，就是園中的一切，從環(huán)境布置到娛樂設(shè)施都集中表現(xiàn)一個或幾個特定的主題。迪士尼樂園位于洛杉磯郡東南，迪士尼主題公園的出現(xiàn)，與洛杉磯影視業(yè)有關(guān)。被稱為“米老鼠之父”的迪士尼，年青時到好萊塢闖天下，注冊成立了“迪士尼兄弟動畫制作公司”，開始了他的卡通片創(chuàng)作。他創(chuàng)作了一個卡通主角活潑可愛的小老鼠，并取了一個響亮的名字“Mickey Mouse”(米奇老鼠)，不久又創(chuàng)作了“唐老鴨”等卡通形象?？ㄍㄓ捌晒螅鲜磕岙a(chǎn)生了一個更大膽設(shè)想，就是建造一座神奇的樂園，讓所有孩子及父母都喜愛和快樂的地方。經(jīng)過精心策劃，1955年7 月17 日，位于洛杉磯的迪士尼樂園開張了，這是全球第一家主題公園。動畫片所運用的色彩、刺激、魔幻等表現(xiàn)手法與游樂園的功能相結(jié)合，獲得了極大的成功。經(jīng)歷近60 年，迪士尼公園至今仍然是世界游人量最多的公園，堪稱世界之奇跡。

洛杉磯的產(chǎn)業(yè)基本是“自發(fā)”形成，在市場經(jīng)濟中，企業(yè)自由競爭，自主發(fā)展，優(yōu)勝劣汰，最后形成像好萊塢、迪士尼這樣的品牌。

（三）非營利組織是政府和市場的橋梁

非營利組織相對于贏利機構(gòu)或商業(yè)機構(gòu)，后者以利潤為目的。非營利組織不同于政府組織，后者有行政權(quán)力。非營利組織有時亦稱為第三部門，與政府部門（第一部門）和私營部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。非營利組織的收入一般由公、私部門捐贈獲得，一般可以免稅，私人對非營利組織的捐款可以扣稅。非營利組織的運作并不是為了追求利潤，這一點通常被視為這類組織的主要特性，同時具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。

聯(lián)合國國際標準產(chǎn)業(yè)分類體系把非營利組織劃分為三大類，15 小類：一是教育，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育及其他；二是醫(yī)療和社會工作，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會工作，以及其他社區(qū)服務(wù)和個人服務(wù)；三是環(huán)境衛(wèi)生、商會和專業(yè)組織、工會、娛樂機構(gòu)、新聞機構(gòu)，圖書館、博物館及文化機構(gòu)，運動和休閑、其他會員組織。

美國的非營利組織分為三類：一是公共利益類，主要服務(wù)社會大眾，如慈善、科學(xué)、文化、教育等；二是互惠互利類，主要是服務(wù)組織內(nèi)成員，如社會團體、行業(yè)協(xié)會、網(wǎng)球俱樂部等；三是宗教類，主要服務(wù)宗教事務(wù)。

洛杉磯歷來是美國非營利組織非常活躍的地區(qū)。2012 年洛杉磯郡共有31650 個非營利組織，加州基金會是洛杉磯地區(qū)最大的非營利組織，有30 億美元資金，服務(wù)教育、文化、科技、醫(yī)療、社區(qū)等多個領(lǐng)域。[2]

對于政府、企業(yè)、非營利機構(gòu)的界線和關(guān)系，洛杉磯地方政府處理得比較到位。政府主要關(guān)注自身建設(shè)和公共服務(wù)，決不涉足市場；企業(yè)是市場的主體，以追逐利潤為目的，當然也要以繳稅、捐款等形式回報社會；政府不方便干的事，企業(yè)不想干的事，由非營利組織承擔。

二、學(xué)習(xí)借鑒：劃清職能和界線

（一）政府的職能是“看住”市場

市場經(jīng)濟是目前人類社會所發(fā)現(xiàn)的最好的經(jīng)濟形式，盡管它有許多弊端，但它的優(yōu)勢更為突出，其他經(jīng)濟形式無法比擬。世上之事沒有最好、只有更好，也許隨著人類社會的進步，會有更好的經(jīng)濟形式與之相適應(yīng)，但至少現(xiàn)在還沒有發(fā)現(xiàn)。市場經(jīng)濟不是純自然活動，是人類的社會活動，因此與人有關(guān)，是生產(chǎn)關(guān)系的集中體現(xiàn)。馬克思《資本論》是一部宏大的經(jīng)濟學(xué)兼政治學(xué)、社會學(xué)著作，開篇第一章是《商品》。因為馬克思認為，資本主義生產(chǎn)方式占統(tǒng)治地位的社會財富，表現(xiàn)為龐大的商品堆積。商品凝聚人類的勞動，這種勞動表現(xiàn)為具體勞動和抽象勞動。馬克思說：“商品中包含的勞動的這種二重性，是首先由我批判地證明的。這一點是理解政治經(jīng)濟學(xué)的樞紐，因此，在這里要較詳細地加以說明?！盵3]

人之所以區(qū)別動物，是因為人既有生物本性，又有社會屬性。作為自然的人，追求自身的利益，追求以最小的付出獲取最大的收益，以最優(yōu)的方式獲取最好的收益。作為社會的人，要考慮在滿足自身利益的同時，也使社會利益最大最優(yōu)，要考慮滿足了社會利益，才能更好地實現(xiàn)個人的利益。市場經(jīng)濟體現(xiàn)的是等價交換原則，公平是最大的特色。世界上的商品成千上萬，千姿百態(tài)，但是有一點是相同的，即商品的價值，由人的勞動所凝聚。人們付出了等量勞動，就能獲得等量價值，就能換取自己所需要的商品。如果你非常聰明、非常勤勞，可以提高效率、降低成本，則可獲得超額利潤。市場經(jīng)濟的等價交換原則，激發(fā)人們的勞動熱情和創(chuàng)造。當你付出的勞動不能獲得等量價值時，就會挫傷勞動積極性，可能不再有熱情和創(chuàng)造。計劃經(jīng)濟的一些做法，如平均主義、“大鍋飯”，即造成這種不利局面。

在市場經(jīng)濟中，參與者非?；钴S、非常積極，但并沒有行政組織要求他們這樣做，而是市場調(diào)節(jié)在起作用，這就是著名的那只“看不見的手”。由于指揮市場經(jīng)濟的是“看不見的手”，行政力量不便干預(yù)，如果非要干預(yù)，要么作用不大，要么反作用大。我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，對政府來說，就是要從管住市場向看住市場轉(zhuǎn)變。管住市場，是一種行政行為，市場參與者的地位、市場活動的內(nèi)容、市場經(jīng)營的方式等，均由政府審批?？醋∈袌?，是一種市場行為，主要是維護市場的正常秩序，市場的所有活動都在視野之內(nèi)，但不必經(jīng)常出手。當市場運行正常時，政府可以不作為；當市場運行不正常時，政府則要作為。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”

（二）實現(xiàn)“管住”向“看住”的轉(zhuǎn)變

我國改革開放30 多年來一大變化就是市場的作用越來越明顯，與此相適應(yīng)，政府管理經(jīng)濟的角色也在悄悄變化。計劃經(jīng)濟時期，政府是經(jīng)濟的直接管理者。改革開放以來，單一的公有制經(jīng)濟被突破，私營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、外資經(jīng)濟、合資經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟快速發(fā)展，其經(jīng)濟總量超過公有制經(jīng)濟。非公有制經(jīng)濟是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，特別適合市場經(jīng)濟的土壤。從這個時候開始，政府從“管住”市場向“看住”市場轉(zhuǎn)變。

與此同時，計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟體制發(fā)生變化，最終建立社會主義市場經(jīng)濟體制。黨的十二大提出計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔；十二屆三中全會提出我國是公有制基礎(chǔ)上的有計劃商品經(jīng)濟；十三大提出計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的有計劃商品經(jīng)濟體制。這個時期我們想把計劃與市場結(jié)合在一起，但市場經(jīng)濟有其自身的規(guī)律，強行結(jié)合不利市場經(jīng)濟的發(fā)展。1992 年鄧小平同志南方談話，指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段?！盵4]同年召開黨的十四大，明確指出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。盡管我們明確了市場經(jīng)濟體制的地位，但對市場經(jīng)濟中最重要最關(guān)鍵的因素“市場”作了限定，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。這個限定直到黨的十八屆三中全會突破，市場在資源配置中起決定性作用。從不承認市場到承認市場，從市場為配角地位到市場為主角地位，從市場起基礎(chǔ)性作用到市場起決定性作用，我們的認識隨著時代的變化在不斷升華，這是改革開放的重大實踐成果和理論成果。

政府的角色變化是從處理好政府與企業(yè)的關(guān)系開始。國營企業(yè)成為國有企業(yè)，政府不直接經(jīng)營企業(yè)，只是國有資產(chǎn)的所有者。政府不直接管理微觀經(jīng)濟活動，而是通過經(jīng)濟杠桿影響宏觀經(jīng)濟走向。一些具有企業(yè)性質(zhì)的政府部門脫離政府成為企業(yè)，如紡織、冶金、煤炭、化工、鐵路等。如果說改革開放以來，政府與企業(yè)的關(guān)系處理比較到位，那么，政府與市場的關(guān)系還遠遠沒有處理到位。大政府、小市場，強政府、弱市場，就是明顯表現(xiàn)。政府在一些時候搶位、越位，壓制了市場的作用；而在另一些時候又缺位、少位，不能有效維護市場秩序。地方官員更多是關(guān)注招商引資，經(jīng)濟增長速度，經(jīng)濟總量和排名。而這些都不應(yīng)是行政力量關(guān)注的重點，市場調(diào)節(jié)能做得更好。

（三）在“看住”中實施宏觀調(diào)控

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是《決定》中一句完整的表達，說明市場和政府缺一不可，只是作用的方式和方向有所不同。政府應(yīng)“看住”市場什么呢？

首先要看住市場走向。市場經(jīng)濟雖然有許多優(yōu)越性，但也有不少缺陷，其中一大缺陷是滯后性。市場參與者成千上萬，在他們的作用下形成市場的走向。誰也沒有辦法掌握每一個市場參與者的心態(tài)和動機，因此，市場的走向充滿著不確定性。市場的信號往往是滯后的，當市場一片繁榮時，也許已暗藏危機。正是這種不確定性和滯后性，導(dǎo)致資本主義社會經(jīng)常性經(jīng)濟危機，如1929 年波及幾乎整個資本主義國家的經(jīng)濟大危機，2008 年影響全球的金融危機。

對宏觀經(jīng)濟進行觀測和預(yù)測，并采取必要的手段，是政府的職責(zé)，而個人和企業(yè)都很難在這方面發(fā)揮作用。因為政府是全社會的管理者，作用點覆蓋全社會。政府掌握行政職權(quán)，可用利率、匯率、稅率等經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。

其次要看住市場主體。市場是否充滿活力，關(guān)鍵看市場主體的參與程度。政府的職責(zé)是讓市場參與者便利進入市場，靈敏感覺市場信號，快捷適應(yīng)市場變化。如果政府設(shè)置道道門檻，緊緊把握審批大權(quán)，上述市場動力將消失。如果政府放權(quán)于市場，當市場參與者遇到困難時才及時出手，市場將充滿活力。市場參與者中，企業(yè)是最主要的參與者。

工商登記制度是政府看住市場的第一道門檻。我國原有工商登記制度是政府對企業(yè)的單向管理，這種管理體現(xiàn)在企業(yè)注冊和經(jīng)營的各個方面。深圳在全國率先進行工商登記制度改革，公司實收資本不再作為工商登記事項，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。將企業(yè)年檢制度改為年度報告制度，任何單位和個人均可查詢，使企業(yè)相關(guān)信息透明化。削減資質(zhì)認定項目，由先證后照改為先照后證，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度。這項改革大大降低創(chuàng)業(yè)門檻，使企業(yè)能靈活地適應(yīng)市場，因此激發(fā)了人們的創(chuàng)業(yè)熱情，新增商事主體成倍增加。

工商登記制度改革最能反映政府與市場的關(guān)系。如果說過去是管住企業(yè)的話，那么現(xiàn)在就是看住企業(yè)。企業(yè)的設(shè)立更加快捷方便，企業(yè)的經(jīng)營更加靈活自如。這說明政府的管理事項在減少，管理方式在改變。但政府的服務(wù)不會減少，當企業(yè)遇到困難時，政府當立即出手。這就是“管”與“看”的轉(zhuǎn)變。

負面清單制度是政府看住市場的第二道門檻。企業(yè)是市場的產(chǎn)物，企業(yè)的設(shè)立、運行等，遵循市場規(guī)律。以往政府是企業(yè)的管理者，除了企業(yè)如何設(shè)立要嚴格規(guī)定外，企業(yè)干什么事也要詳細規(guī)定。市場瞬息萬變，企業(yè)要隨著市場的變化不斷調(diào)整自己該干什么，政府不可能窮盡所有事項，也不可能像企業(yè)那樣對市場信號高度靈敏。負面清單制度是政府管理角色的一個重大變化。既然不能管住企業(yè)，不如就只看住企業(yè)。不需要規(guī)定該干哪些事，只規(guī)定企業(yè)不該干哪些事。對于絕大多數(shù)遵紀守法的企業(yè)，政府只需提供服務(wù)；對于少數(shù)違法亂紀的企業(yè)，政府則要重拳出擊。在負面清單制度下，企業(yè)自由，政府自如。

最后要看住市場秩序。在市場經(jīng)濟中，人們根據(jù)市場信號組織生產(chǎn)，按照等價交換的原則進行交易，形成約定俗成的市場秩序。但市場經(jīng)濟激烈的博弈，個人利益的膨脹，對超額利潤的追求等，都可能使市場秩序失衡甚至嚴重扭曲。如以次充好、假冒偽劣、囤積居奇、強買強賣、欺行霸市等，都違背等價交換原則，甚至是違法行為。馬克思在《資本論》中描述了資本家的貪婪：資本“如果有50%的利潤，它就鋌而赴險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。如果動亂和紛爭能帶來利潤，它就會鼓勵動亂和紛爭。”[5]

如果說市場秩序的形成主要靠市場的力量，那么市場秩序的維護就主要靠政府的行政力量。政府應(yīng)制訂市場秩序的規(guī)則，并使規(guī)則得到嚴格執(zhí)行。

[1]（美）鄧穗欣.規(guī)劃社會的十項原則[M].中國經(jīng)濟出版社，2014.

[2]美國國家慈善統(tǒng)計中心，2014-7.

[3][5]馬克思.資本論第一卷[M].人民出版社，1975：55；829.

[4]鄧小平文選第三卷[M].人民出版社，1993：373.