李偉舜

經(jīng)濟(jì)管理行為是經(jīng)濟(jì)治理行為的核心類型，經(jīng)濟(jì)管理行為的法治化是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。明確經(jīng)濟(jì)管理行為這一范疇，有助于經(jīng)濟(jì)管理行為的法治化，厘清市場(chǎng)與政府之間的邊界。十八屆三中全會(huì)明確提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，對(duì)于讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，我們還有很多方面需著力完善，當(dāng)前我國市場(chǎng)秩序還不夠規(guī)范，各種規(guī)則之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性不足，競(jìng)爭(zhēng)不充分，生產(chǎn)要素市場(chǎng)滯后于現(xiàn)實(shí)需要，要素閑置與有效需求得不到滿足并存。這些問題的解決離不開“政府發(fā)揮更好的作用”，需要政府的經(jīng)濟(jì)管理行為發(fā)揮防范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)全局穩(wěn)健的效用；需要政府的經(jīng)濟(jì)管理行為發(fā)揮規(guī)范市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)公平有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的效用；需要政府發(fā)揮有效監(jiān)管服務(wù)，以替代不當(dāng)審批的效用；需要政府的經(jīng)濟(jì)管理行為發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)，激發(fā)市場(chǎng)更多活力的效用。所有這些政府效用的展現(xiàn)，在于政府經(jīng)濟(jì)管理行為的法治化，政府與市場(chǎng)的邊界得到明晰和科學(xué)界定。對(duì)經(jīng)濟(jì)管理行為從法學(xué)角度進(jìn)行定位，不僅可以為政府經(jīng)濟(jì)管理行為的法治化提供基礎(chǔ)，且有助于經(jīng)濟(jì)法律行為理論和經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論系統(tǒng)化和精細(xì)化。

一、經(jīng)濟(jì)管理行為概念的法學(xué)界定

對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理既包括私主體對(duì)其財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，也包括國家及其代理人對(duì)財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的公共管理。前者是私的（private，私人的、私用的、私有的、不公開的）管理，后者與之相對(duì)，所謂“公共”（public），有“公眾的”、“為公眾的”、“與公眾有關(guān)的”、“由公眾所有的”、“公開的”、“公職的”等含義。[1]私主體的經(jīng)濟(jì)管理一般由私法調(diào)整，屬于當(dāng)事人意思自治的范疇，至于因社會(huì)化而導(dǎo)致內(nèi)部關(guān)系外部化的私的關(guān)系，由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整，屬于公共經(jīng)濟(jì)管理的范疇。在公共經(jīng)濟(jì)管理中，國家不再滿足于從公平調(diào)停經(jīng)濟(jì)參與人之間糾紛的角度考慮和處理經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)的共同利益、從整體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率的角度調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。[2]本文所研究的經(jīng)濟(jì)管理行為包括公共經(jīng)濟(jì)管理和因社會(huì)化而導(dǎo)致內(nèi)部關(guān)系外部化具有公性質(zhì)的私的經(jīng)濟(jì)管理。因此經(jīng)濟(jì)管理行為是指政府、非營利組織（在中國含事業(yè)單位）、公共企業(yè)等主體在內(nèi)的公共部門，以社會(huì)整體利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理，為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用提供善治環(huán)境的行為。它包括制定規(guī)章、決策、執(zhí)行、命令、指示、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督、處罰等行為。

經(jīng)濟(jì)管理行為有廣義和狹義之分，廣義的經(jīng)濟(jì)管理行為與政府經(jīng)濟(jì)行為同義，是指經(jīng)濟(jì)管理主體的行為。廣義的經(jīng)濟(jì)管理行為既是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系法律事實(shí)，也是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的客體。作為法律事實(shí)，經(jīng)濟(jì)管理行為可以產(chǎn)生三種類型的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系。狹義的經(jīng)濟(jì)管理行為作為法律事實(shí)，只產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，既不是組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的動(dòng)因，也不是組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系的客體。

二、經(jīng)濟(jì)管理行為與其他法律行為關(guān)系辨析

經(jīng)濟(jì)管理行為是政府基于社會(huì)整體利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用提供善治環(huán)境，所采取的具有經(jīng)濟(jì)法意義的行為?！霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純的行政命令手段是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，并不能真正降低交易成本；而平等協(xié)商手段則或因市場(chǎng)失靈而難以奏效。”[3]經(jīng)濟(jì)管理行為是對(duì)國家經(jīng)濟(jì)生活的一種積極而主動(dòng)的管理，肇始于傳統(tǒng)法律部門——民商法和行政法無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)缺陷與失靈。因此，經(jīng)濟(jì)管理行為與民事行為相區(qū)別，民事行為以市場(chǎng)活動(dòng)主體的意思自治作為最高原則；經(jīng)濟(jì)管理行為也不同于行政行為，行政行為以命令與服從性為基本特征。

（一）經(jīng)濟(jì)管理行為與民事行為

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，政府一改傳統(tǒng)法律部門對(duì)私的經(jīng)濟(jì)生活不介入的傳統(tǒng)，積極參與市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，彌補(bǔ)市民社會(huì)的不足。因此，經(jīng)濟(jì)管理行為和民事行為存在差別。

第一，民事行為是交換正義、程序正義的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)管理行為是分配正義、矯正正義、歸屬正義、結(jié)果正義的體現(xiàn)。第二，民事行為以意思表示為內(nèi)核，以私法自治為圭臬，它蘊(yùn)含的精神是私主體之間對(duì)自己事務(wù)的自我管理、自我負(fù)責(zé)，具有微觀性。經(jīng)濟(jì)管理行為則始終體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)管理主體對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)主體之間的私法自治行為的微觀維度的管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的特定個(gè)體行為的微觀維度的管理，以及經(jīng)濟(jì)管理主體對(duì)全局性社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的宏觀維度的管理。這兩方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理構(gòu)成經(jīng)濟(jì)管理行為的全部內(nèi)容。第三，行為主體的法律地位不同。民事行為主體間的法律地位具有平等性，經(jīng)濟(jì)管理行為的主體間法律地位則具有差異性。經(jīng)濟(jì)管理主體大多是擁有公共權(quán)力的政府部門，同時(shí)也包括其他擁有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)構(gòu)、組織。經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系存在的目的之一是促進(jìn)市場(chǎng)活動(dòng)主體之間的實(shí)質(zhì)平等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)管理主體通過對(duì)私的經(jīng)濟(jì)生活的管理，限制市場(chǎng)活動(dòng)主體的私權(quán)利的不當(dāng)行使，使市場(chǎng)活動(dòng)主體也承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)法上的義務(wù)，因此，經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系的主體（經(jīng)濟(jì)管理主體和市場(chǎng)活動(dòng)主體）的經(jīng)濟(jì)法律地位具有不平等性。最后，兩者發(fā)生的原因不同，民事行為是私主體意思自治的結(jié)果，但不當(dāng)?shù)拿袷滦袨榻?jīng)常會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)管理行為的制裁。經(jīng)濟(jì)管理行為的發(fā)生原因有三：一是經(jīng)濟(jì)管理主體根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定而進(jìn)行的主動(dòng)行為，比如事前的監(jiān)管行為；二是因違反經(jīng)濟(jì)法規(guī)定的客觀事實(shí)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)管理法律關(guān)系的發(fā)生，例如事后的糾正行為；三是事中的管理行為，比如大多數(shù)宏觀調(diào)控行為，則是經(jīng)濟(jì)管理主體根據(jù)經(jīng)濟(jì)法賦予的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值目標(biāo)，以社會(huì)整體利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿而采取的“主動(dòng)”行為，這就和私主體的主觀意思行為相區(qū)別開來。

（二）經(jīng)濟(jì)管理行為與行政行為

“進(jìn)入現(xiàn)代以來，國家在保持政治國家、行政國家的角色外，又增加了經(jīng)濟(jì)國家的身份?！盵4]與此相對(duì)應(yīng)，政府行為可以區(qū)分為政治行為、行政行為和經(jīng)濟(jì)管理行為。由于經(jīng)濟(jì)管理行為是國家為實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而采取的能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)法意義上的行為，其主體是政府、非營利組織（在中國含事業(yè)單位）、公共企業(yè)等公共部門及法律授權(quán)部門，這種行為的行使以存在法定的政府權(quán)力為前提，因此，在形式上，經(jīng)濟(jì)管理行為與行政行為存在密切聯(lián)系。行政法學(xué)者據(jù)此主張，經(jīng)濟(jì)管理行為就是行政行為，否定經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立存在的必要性。筆者認(rèn)為盡管經(jīng)濟(jì)管理行為與行政行為在客觀上存在密切聯(lián)系，但它們也存在明顯的差別，從理論上界定經(jīng)濟(jì)管理行為與行政行為聯(lián)系與差異是揭示經(jīng)濟(jì)管理行為性質(zhì)的基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)管理行為與行政行為關(guān)系密切。首先，經(jīng)濟(jì)管理行為起源于行政命令行為。早期資本主義國家為矯正市場(chǎng)失靈、備戰(zhàn)需要、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，采用行政命令行為直接介入國民經(jīng)濟(jì)生活。隨著資本主義國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，市場(chǎng)失靈頻現(xiàn)，壟斷、周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)等綜合性問題也給政府的經(jīng)濟(jì)治理提出了新的挑戰(zhàn)與要求，單一的行政命令行為方式已無法因應(yīng)時(shí)代要求。于是資本主義各國政府紛紛介入私的經(jīng)濟(jì)生活，調(diào)適與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，參與生產(chǎn)經(jīng)營和市場(chǎng)操作，原先政府的單純性行政命令行為也逐漸演化為與市場(chǎng)機(jī)制較為契合的、內(nèi)含多種形式、多種調(diào)控手段的經(jīng)濟(jì)管理行為。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，行政命令方式也仍然是世界各國管理經(jīng)濟(jì)的一種形式。其次，兩者的行為主體、行為方式及行為對(duì)象具有同質(zhì)性，兩者的行為主體都是政府、非營利組織（在中國含事業(yè)單位）、公共企業(yè)等主體在內(nèi)的公共部門及法律授權(quán)部門；它們都依法規(guī)定以及法律授權(quán)擁有一定的國家權(quán)力，依法行使權(quán)力，產(chǎn)生法律效果；兩者都是在法定范圍內(nèi)對(duì)自然人、法人或其他組織的行為施加影響。

但是，經(jīng)濟(jì)管理行為和行政行為之間的區(qū)別是顯而易見的。一是兩者的出發(fā)點(diǎn)與歸宿不同。經(jīng)濟(jì)管理行為的出發(fā)點(diǎn)與歸宿是國家基于社會(huì)整體利益，糾正市場(chǎng)缺陷，實(shí)現(xiàn)效率與公平、個(gè)體利益與社會(huì)整體利益的統(tǒng)一，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)健協(xié)調(diào)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)管理行為不但追求形式正義，也追求實(shí)質(zhì)正義，實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。行政行為奉行市民社會(huì)與政治國家相分離的傳統(tǒng)理念，國家權(quán)力不能任意干預(yù)私人生活，行政法的存在是為了控制行政權(quán)。

二是兩者適用的法律價(jià)值、理念、原則與規(guī)則存在差異。經(jīng)濟(jì)管理行為作為經(jīng)濟(jì)法規(guī)制的對(duì)象，以自由與秩序的統(tǒng)一、公平與效率的統(tǒng)一為價(jià)值取向，以社會(huì)本位和可持續(xù)發(fā)展為理念，適用平衡協(xié)調(diào)原則、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則和責(zé)權(quán)利效相統(tǒng)一原則，由于經(jīng)濟(jì)法是公私交融法，因此，經(jīng)濟(jì)管理行為適用公私法規(guī)則。正是從這一意義上看，經(jīng)濟(jì)管理行為應(yīng)有自己特殊的規(guī)則，以尋求經(jīng)濟(jì)管理權(quán)這一公權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)作的“度”和“量”，經(jīng)濟(jì)管理行為首先要以保證市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用為其活動(dòng)界限，其次，經(jīng)濟(jì)管理行為要以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為己任，以尋求“權(quán)力”與“權(quán)利”的平衡、和諧，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益和個(gè)體利益的共贏。行政行為作為行政法規(guī)制的對(duì)象，以“規(guī)范、監(jiān)督、制約行政權(quán)、保護(hù)個(gè)人權(quán)利”為價(jià)值取向，適用行政法的法治、效率原則。

三是兩者的主體范圍存在差別。盡管經(jīng)濟(jì)管理主體和行政主體都是掌握國家權(quán)力的一方，但是有所不同。經(jīng)濟(jì)管理行為的主體，除了享有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的政府經(jīng)濟(jì)管理職能部門之外，國家依法還授權(quán)其他主體如非營利組織、社會(huì)團(tuán)體執(zhí)行經(jīng)濟(jì)管理職能，經(jīng)濟(jì)法賦予經(jīng)濟(jì)管理主體享有經(jīng)濟(jì)法上的監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、認(rèn)證權(quán)、驗(yàn)證權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力，并且經(jīng)濟(jì)管理主體擁有的自由裁量權(quán)范圍較大。行政主體是對(duì)外擁有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其他組織，它們嚴(yán)格依照行政法規(guī)定的行政權(quán)限執(zhí)行權(quán)力維護(hù)社會(huì)公共秩序，其享有自由裁量權(quán)的范圍較小。

四是兩者的行為手段存在差異。經(jīng)濟(jì)管理行為除了在對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中微觀層面的管理中采其直接的權(quán)力性手段外，還大量廣泛地使用諸如預(yù)測(cè)、規(guī)劃、指導(dǎo)、契約、激勵(lì)、報(bào)警等非權(quán)力性手段。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)濟(jì)管理行為的非權(quán)力性手段形式的運(yùn)用逐漸成為重點(diǎn)，間接性宏觀調(diào)控形式已成為各國公共經(jīng)濟(jì)管理的核心。行政行為以行政法規(guī)定的各種權(quán)力性手段為主，例如命令、禁止、許可、強(qiáng)制執(zhí)行、處罰等等。

總而言之，經(jīng)濟(jì)管理行為既不同于民事行為，更不同于行政行為，因此，我們不能簡單以傳統(tǒng)法律思維予以考察研究，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)法學(xué)思維、經(jīng)濟(jì)法治維度來研究、建構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理行為理論。由于經(jīng)濟(jì)管理主體在國民經(jīng)濟(jì)生活中承擔(dān)著廣泛的經(jīng)濟(jì)管理職能，同時(shí)經(jīng)濟(jì)管理主體又以其直接和間接掌握的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又由于經(jīng)濟(jì)管理行為的權(quán)源具有積極主動(dòng)性，因此，我們需要建構(gòu)合理而完備的制度框架和行為規(guī)則為經(jīng)濟(jì)管理行為鋪設(shè)運(yùn)行軌道，以保證經(jīng)濟(jì)管理行為的科學(xué)性、合理性和正確性，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

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