陳 琳

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，截至2012年6月末，全國(guó)共有小貸公司5267家。但是，小額貸款公司的監(jiān)管問(wèn)題重重，這是由小額貸款公司的行業(yè)監(jiān)管布局混亂、法規(guī)可操作性有待細(xì)化、法理依據(jù)薄弱造成的。其中，我國(guó)還未建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男☆~貸款公司退出機(jī)制。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和學(xué)理概念對(duì)小額貸款公司的法律性質(zhì)和現(xiàn)狀予以探索，對(duì)我國(guó)小額貸款公司的市場(chǎng)退出監(jiān)管提出完善建議，以期對(duì)我國(guó)小額貸款公司乃至農(nóng)村金融改革與金融創(chuàng)新有所裨益。

一、小額貸款公司的法律性質(zhì)認(rèn)定

金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管往往是由其法律性質(zhì)確定。但是對(duì)于小額貸款公司的法律性質(zhì)，法律并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)此尚有爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)特性明顯[1]，有的學(xué)者則發(fā)現(xiàn)其具有普通工商企業(yè)的性質(zhì)[2]。筆者從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探討小額貸款公司的法律性質(zhì)，并從學(xué)理的角度予以分析。

（一）小額貸款公司是否具有金融機(jī)構(gòu)的特性

金融，是各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分（企業(yè)、家庭、個(gè)人等）為了相互融通資金，以貨幣對(duì)象進(jìn)行的信用交易活動(dòng)。[3]可見(jiàn)，小額貸款公司是否具有金融機(jī)構(gòu)的特性，應(yīng)該根據(jù)其是否從事金融活動(dòng)來(lái)判斷。小額貸款公司經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，而貸款業(yè)務(wù)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從事的傳統(tǒng)行業(yè)。不管融資的資金來(lái)自何處，這樣的業(yè)務(wù)明顯地具有融資的性質(zhì)，都應(yīng)使得小額貸款公司具有金融機(jī)構(gòu)的特性。

（二）小額貸款公司是否認(rèn)定為非銀行類金融機(jī)構(gòu)

從小額貸款公司的設(shè)立、監(jiān)管方面來(lái)看，小額貸款公司不宜被認(rèn)定為非銀行類金融機(jī)構(gòu)。首先，由《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》可知，金融機(jī)構(gòu)是由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和其他金融機(jī)構(gòu)組成，是為列舉法的立法模式，小額貸款公司并不包含在內(nèi)。其次，小額貸款公司設(shè)立的審批部門為省級(jí)政府主管部門，監(jiān)管也是由省級(jí)政府主管部門監(jiān)管。而非銀行金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立由銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)、監(jiān)管由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管。二者之間的監(jiān)管體制存在巨大差異，無(wú)法認(rèn)定為非銀行金融機(jī)構(gòu)。

（三）小額貸款公司應(yīng)如何認(rèn)定

由以上分析可知，小額貸款公司具備了金融機(jī)構(gòu)的特性，但又在認(rèn)定為非銀行類金融機(jī)構(gòu)時(shí)遭遇法律障礙。因此，可將小額貸款公司認(rèn)定為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)較為合適。

二、小額貸款公司的退出機(jī)制在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)況

小額貸款公司承擔(dān)了本來(lái)應(yīng)由政府承擔(dān)的一些職能，但是政府對(duì)其政策支持不夠，現(xiàn)行法律規(guī)定也沒(méi)有注意到其特性，只是將其定位為一般的公司，沒(méi)有為其設(shè)置特殊的市場(chǎng)退出機(jī)制。

（一）我國(guó)對(duì)于小額信貸公司的退出機(jī)制的一些法律規(guī)定

科學(xué)合理的退出機(jī)制在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中是必不可少的，它是擺脫市場(chǎng)滯后、盲目的良方，而政府在這其中更是必須擔(dān)任守夜者的角色，出臺(tái)法律法規(guī)，以社會(huì)公共權(quán)力保障市場(chǎng)安全。我國(guó)法律法規(guī)明確規(guī)定了小額貸款公司的三大退出方式：解散、破產(chǎn)或轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，小額貸款公司可以破產(chǎn)和解散，小額貸款解散的，依照《中華人民共和國(guó)公司法》清算。依照法律法規(guī)運(yùn)營(yíng)，并且不存在不良信用記錄的小額貸款公司，在股東自愿的前提下，可以根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改制為村鎮(zhèn)銀行。

（二）我國(guó)對(duì)于小額信貸公司退出機(jī)制規(guī)定的不足

1.小額貸款公司的解散和破產(chǎn)。小額貸款公司的解散和破產(chǎn)參照《中華人民共和國(guó)公司法》進(jìn)行，顯然是沒(méi)有將小額貸款公司的高風(fēng)險(xiǎn)特征納入考量，《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《上海市小額貸款公司管理實(shí)施辦法》的簡(jiǎn)單規(guī)定并沒(méi)有顧及小額貸款公司的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)特性。對(duì)于小額貸款公司市場(chǎng)退出監(jiān)管的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。

2.小貸公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的障礙。首先，轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行有一定的好處，資金源頭擴(kuò)大、稅收歧視問(wèn)題得到一定解決，但是小額貸款公司的本身機(jī)制優(yōu)勢(shì)在轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行之后將會(huì)弱化，利率的限制向銀行看齊、控股權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)村鎮(zhèn)銀行投資積極性不高都是問(wèn)題。

其次，監(jiān)管主體從省級(jí)政府主管部門到銀監(jiān)會(huì)的轉(zhuǎn)變帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。因?yàn)楝F(xiàn)有小額貸款公司數(shù)量大，如果轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行變成小額貸款公司的發(fā)展趨勢(shì)，那么新增的村鎮(zhèn)銀行，會(huì)對(duì)監(jiān)管格局、資源甚至是監(jiān)管方式帶來(lái)壓力。

再次，由于村鎮(zhèn)銀行剛剛開(kāi)始運(yùn)行，經(jīng)驗(yàn)少，難免存在較多的難題，麗江古城的村鎮(zhèn)銀行，自從2010年設(shè)立之后，就存在不少監(jiān)管難題，另地方監(jiān)管部門叫苦連連。[4]

最后，縣一級(jí)的監(jiān)管力量薄弱。縣一級(jí)的小額貸款公司轉(zhuǎn)制成功之后，對(duì)于縣一級(jí)的機(jī)構(gòu)、人員、制度設(shè)計(jì)等監(jiān)管提出了更高的要求，恐怕與監(jiān)管需求無(wú)法匹配。

3.股東退出機(jī)制未在小額貸款公司中設(shè)立。我國(guó)目前對(duì)于小額貸款公司的市場(chǎng)退出機(jī)制并未涉及股東的退出，僅有對(duì)小額貸款公司的強(qiáng)制退出的規(guī)定。溫州市龍灣區(qū)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)龍灣區(qū)小額貸款公司健康發(fā)展暫行辦法》規(guī)定小貸公司擅自變更股東，將按其嚴(yán)重程度分別采取約談董事或高管，全區(qū)通報(bào)、設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)警示，暫停業(yè)務(wù)、責(zé)令整改等措施。

三、建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐顺鰴C(jī)制的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)小額貸款公司優(yōu)勝劣汰的暢通渠道

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本法則是有進(jìn)有退，在建立合理的準(zhǔn)入制度的同時(shí)，也要注意建立完善的市場(chǎng)退出機(jī)制。這可以為小額貸款公司在激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰提供暢通的渠道。

（二）市場(chǎng)呼喚小額貸款公司的退出機(jī)制

遼寧省是金融辦正式出臺(tái)“退出機(jī)制”的第一家，該“退出機(jī)制”試行后，去年遼寧省有14家小貸公司因嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營(yíng)被取消了經(jīng)營(yíng)資格。除此之外，合肥市將健全地方金融組織的科學(xué)退出機(jī)制，對(duì)在經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)且未整改到位的小額貸款公司，按程序取消其經(jīng)營(yíng)資格。[5]山西省在對(duì)違規(guī)現(xiàn)象的處罰中，批復(fù)后長(zhǎng)期沒(méi)有開(kāi)業(yè)的“空殼公司”將清退。

目前5000多家機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估，亟須徹底打通退出機(jī)制。

四、完善小額貸款公司退出機(jī)制的幾點(diǎn)思考

（一）通過(guò)分級(jí)監(jiān)管，完善小額貸款公司的退出機(jī)制

我國(guó)的小額貸款公司的發(fā)展與國(guó)際水平相比，還處在一個(gè)比較初級(jí)的階段?，F(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》并不適用于小額貸款公司。因此，在未來(lái)將要制定的法規(guī)或部門規(guī)章中，應(yīng)針對(duì)不同的小額貸款公司采取不同的市場(chǎng)退出監(jiān)管模式。[6]

1.一般的非政府組織小額貸款公司。對(duì)于一般的非政府組織小額貸款公司而言，應(yīng)適用寬松靈活的非審慎性市場(chǎng)退出監(jiān)管體系?！渡綎|省小額貸款公司分類評(píng)級(jí)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《評(píng)級(jí)辦法》”）是全國(guó)首個(gè)對(duì)小額貸款公司實(shí)施分類監(jiān)管的文件，其他地方大多沒(méi)有規(guī)定分類監(jiān)管。而《評(píng)級(jí)辦法》也僅在第二十七條規(guī)定“對(duì)列入V（2）級(jí)的小額貸款公司，省金融辦提交省級(jí)聯(lián)席會(huì)議討論決定，可根據(jù)有關(guān)規(guī)定，取消其試點(diǎn)資格?！睂?duì)于小額貸款公司強(qiáng)制退出機(jī)制，沒(méi)有設(shè)立具體的標(biāo)準(zhǔn)。這可以說(shuō)是全國(guó)對(duì)于小額貸款公司退出監(jiān)管的一個(gè)縮影。筆者認(rèn)為，可以在全國(guó)建立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制小額貸款公司的退出。如果由全國(guó)統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，地方制定具體的操作性問(wèn)題的規(guī)定，則可以避免這一問(wèn)題，并且可以在全國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。

但是，在現(xiàn)行的二元監(jiān)管體系下，小額貸款公司監(jiān)管構(gòu)架仍然缺失最為重要的一環(huán)即銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。2003年，國(guó)家將農(nóng)村信用社的監(jiān)管交給地方政府，人民銀行與地方政府砸進(jìn)了數(shù)億萬(wàn)元進(jìn)行重組，但整個(gè)行業(yè)仍然一地雞毛。信用社有自身原因，但是地方監(jiān)管難逃其咎。將小額貸款公司的監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變?yōu)殂y監(jiān)會(huì)，但是對(duì)于小額貸款公司，可以設(shè)置不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而避免地方監(jiān)管的弊端，也可以在全國(guó)的范圍內(nèi)形成有效的監(jiān)管。

2.小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行。小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行導(dǎo)致監(jiān)管資源、監(jiān)管方式的新挑戰(zhàn)問(wèn)題，以及縣域監(jiān)管力量薄弱的問(wèn)題可以通過(guò)分級(jí)監(jiān)管來(lái)解決。將評(píng)級(jí)結(jié)果作為分類監(jiān)管的依據(jù)，在地方進(jìn)行小額貸款公司轉(zhuǎn)制試點(diǎn)。對(duì)于排名靠前，評(píng)級(jí)優(yōu)秀，在貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)控制體系、吸收公眾存款規(guī)模、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面達(dá)到一定條件之后的小額貸款公司，應(yīng)允許其按照法律框架的要求升級(jí)和轉(zhuǎn)型為銀行類的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。循序漸進(jìn)，可以解決監(jiān)管資源不足、經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。

然而，根據(jù)2009年出臺(tái)的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，小額貸款公司轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行，要以銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人。由此，小額貸款公司的民間資本喪失對(duì)小額貸款公司的控制權(quán)，也失去了民間資本的原有的意義。

因此，筆者認(rèn)為可以通過(guò)設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)解決目前存在的問(wèn)題。應(yīng)該以原來(lái)的股東為主要組成，銀行的股份占比在20%較為恰當(dāng)，不宜做最大股東。如此則可以達(dá)到讓轉(zhuǎn)變后的村鎮(zhèn)銀行資金服務(wù)農(nóng)村市場(chǎng)的目的，并且可以培育農(nóng)村的金融市場(chǎng)，作為農(nóng)村信用社的重要補(bǔ)充。

（二）建立小額貸款公司的接管與托管制度

《小額貸款公司指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，小額貸款公司的解散、破產(chǎn)適用《中華人民共和國(guó)公司法》。小額貸款公司既具有準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的特性，又為“三農(nóng)”和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，體現(xiàn)了公益性目標(biāo)。小貸公司利用自身資金進(jìn)行放貸，涉及到相關(guān)的資本市場(chǎng)。以小貸公司的發(fā)展速度，必然會(huì)涉及到其他如擔(dān)保、保函等業(yè)務(wù)和對(duì)外投資、交易等。因此也應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》關(guān)于銀行破產(chǎn)和解散的類似規(guī)定，按照我國(guó)有關(guān)金融類機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)規(guī)定執(zhí)行，設(shè)立接管和托管制度。

由于小貸公司具有公共性和專業(yè)性的特點(diǎn)，其具有特殊的客戶群體，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不考慮公共利益，不將其金融機(jī)構(gòu)的特性納入考量，必然會(huì)對(duì)公共利益造成損害。而接管和托管的制度在小額貸款公司監(jiān)管制度中的建立，不僅可以使得小額貸款公司借助托管機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且有利于小額貸款公司抵御運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力。

但是，監(jiān)管部門也應(yīng)時(shí)刻注意小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)不因托管和接管制度的設(shè)立而完全喪失，所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)立有條件的接管和托管制度，使之有別于商業(yè)銀行的托管和接管。

（三）建立小額貸款公司的股東退出機(jī)制

小額貸款公司的經(jīng)營(yíng)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，包括流動(dòng)性、信用和操作方面的風(fēng)險(xiǎn)。除此外，企業(yè)資信調(diào)查成本較高，對(duì)股東的綜合能力要求高，具體表現(xiàn)在自身資源、風(fēng)險(xiǎn)控制能力和合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)方面。在控制風(fēng)險(xiǎn)難度加大的情況下，對(duì)小額公司經(jīng)營(yíng)沒(méi)有信心的股東，自愿性地退出將會(huì)是一個(gè)很好的方法。不僅保障了小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的連續(xù)、穩(wěn)定，也可以保證股東的權(quán)利，從而免除投資者的后顧之憂，吸引更多的資本投入。

[1]李有星，郭曉梅.論我國(guó)小額貸款公司的監(jiān)管定位與核心原則[J].中國(guó)商法年刊，（2008）:407-414.

[2]陳穎健.小額貸款公司監(jiān)管的法律思考[J].金融與法，2010（3）.

[3]汪鑫.金融法學(xué)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.23.

[4]袁國(guó)材.小額貸款公司轉(zhuǎn)型村鎮(zhèn)銀行芻議[J].時(shí)代金融，2012(10):123-126.

[5]合肥日?qǐng)?bào).合肥市加強(qiáng)小貸和擔(dān)保公司監(jiān)管.http://www.ah.xinhuanet.com/hfnews/2012-07/26/content_25514678.htm，2013.10.29

[6]王曙光.小額信貸監(jiān)管應(yīng)實(shí)行分類指導(dǎo)[N].中國(guó)城鄉(xiāng)金融報(bào)，2008年9月10日（B03）.