張書林

(中共山東省委黨校黨建部,山東濟南 250103)

黨的十八屆四中全會指出:“全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家?！盵1]說到底就是,要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,著力建設法治中國;在當代中國,“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證”[1]。而對于作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨而言,擔負全面推進依法治國的重任,主要是通過依法執(zhí)政的形態(tài)來實現(xiàn)的。由此,就建構形成了“依法治黨——依法執(zhí)政——依法治國——法治中國”的內(nèi)在邏輯關聯(lián)性,詮釋了從依法治黨到法治中國的邏輯必然性。這一邏輯必然性具體說來就是:依法治黨是依法執(zhí)政的前提與基礎,實現(xiàn)了依法治黨,才有資格擔負依法執(zhí)政的重任;依法執(zhí)政是依法治國的中流砥柱,做到了依法執(zhí)政,才有可能支撐起依法治國的宏偉大廈;依法治國是法治中國的建構路徑,只有不斷深化、全面推進依法治國的生動實踐,才能日益接近法治中國建設的壯美藍圖。

一、依法治黨:依法執(zhí)政的前提要件

中國共產(chǎn)黨是我國的領導黨、執(zhí)政黨,是依法執(zhí)政的責任主體?！按蜩F先要自身硬”,依法執(zhí)政能不能推進、推進到什么程度,首先在黨、關鍵在黨。黨擔負好依法執(zhí)政責任的基本前提,必然是黨自身的法治化,即實現(xiàn)依法治黨。所謂依法治黨就是指著力依靠國家憲法法律、黨規(guī)黨法來治黨管黨的理念、狀態(tài)與模式。一般說來,依法治黨中的“法”既包括外向型的國家憲法法律,又指內(nèi)向型的以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系。就中國共產(chǎn)黨的依法治黨而言,鑒于黨的領導黨、執(zhí)政黨地位,其推進、實現(xiàn)依法治黨所憑借的工具和依據(jù)主要是內(nèi)向型的,即應致力于建立健全以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系,使黨的建設、黨的活動、黨的運作的各個方面、領域、環(huán)節(jié)都被納入黨規(guī)黨法的作用范圍,都被置于黨規(guī)黨法的總體約束之下。

(一) 中國共產(chǎn)黨依法治黨的實踐。對依法治黨的探索從黨成立以來就已經(jīng)展開,但不斷加大探索力度、實踐力度則是改革開放以來的事情。改革開放以來,在鄧小平制度建黨思想的指導和支配下,黨有意識地加快了依法治黨的進程,一批有影響力的黨規(guī)黨法應時出臺,依法治黨的“有法可依”問題得到初步解決。

1.在黨內(nèi)的根本大法——黨章的制定和修訂方面。1921年7月黨的一大,通過了500余字、共15條的《中國共產(chǎn)黨綱領》,這個《綱領》雖不是以黨章的名字來命名的,但它事實上應被認定為我們黨的第一個黨章。1922年7月黨的二大通過了包括黨員、組織、會議、紀律、經(jīng)費、附則等6章共29條近4 000字的黨的第一個正式的《中國共產(chǎn)黨章程》。1923年6月黨的三大、1925年1月黨的四大、1927年4至5月黨的五大,都沒有通過新的黨章,只是對二大黨章作了小的改動。三大到五大通過的黨章分別被稱作《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》、《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》、《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》。1928年6月至7月在莫斯科召開的黨的六大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》,共15章53條,保持了五大黨章的基本內(nèi)容。1945年4月至6月黨的七大通過的黨章,是黨在民主革命時期最完備的黨章。1956年9月黨的八大,通過了黨在執(zhí)政時期的第一部黨章。1969年4月通過的九大黨章、1973年8月通過的十大黨章,被鄧小平評定為“實際上不大像黨章”。1977年8月黨的十一大通過的黨章,結構與十大黨章類似,仍然繼續(xù)十大“左”傾錯誤。

1982年9月黨的十二大制定的新黨章,在原來黨章的基礎上增加了黨的干部、黨的紀律、黨組、黨和共產(chǎn)主義青年團的關系等內(nèi)容,分為總綱和具體條文兩大部分,共10章50條。這是我們黨改革開放以來的第一部黨章。這之后,1987年的十三大黨章、1992年的十四大黨章、1997年的十五大黨章、2002年的十六大黨章、2007年的十七大黨章、2012年的十八大黨章,均是對十二大黨章不同程度的修訂與完善,大的結構框架基本上保持了十二大黨章的原貌。

2.在其他黨規(guī)黨法的制定方面。改革開放以來,已經(jīng)有涉及黨內(nèi)生活各個方面、層面、領域的黨規(guī)黨法相繼出臺,體系不斷健全完善。(1)關于規(guī)范黨代會運作的黨規(guī)黨法,主要有:1985年2月中組部印發(fā)的《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》,2008年5月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》等。(2)關于規(guī)范黨的委員會運作的黨規(guī)黨法,主要有:1996年4月中央頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》,2006年中組部通過的《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》等。(3)關于規(guī)范黨的基層組織運作的黨規(guī)黨法,主要有:1996年3月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》,2010年8月13日中央出臺了修訂稿。1998年3月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》,2010年6月修訂了這一條例等。(4)關于規(guī)范黨內(nèi)民主選舉的黨規(guī)黨法,主要有:1988年3月中組部印發(fā)的《關于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》,1990年6月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》,1994年1月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》等。(5)關于規(guī)范黨內(nèi)民主監(jiān)督的黨規(guī)黨法,主要有:2003年12月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,2005年中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布的《關于巡視工作的暫行規(guī)定》,2009年7月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等。(6)關于黨的紀律約束方面的黨規(guī)黨法,主要有:1997年2月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》,2003年12月中央正式印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》,1997年3月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》,2010年1月中央正式印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》,2009年5月中央政治局會議審議通過的《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等。(7)關于保障黨員民主權利的黨規(guī)黨法,主要是:1995年1月中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例(試行)》,2004年9月中央正式印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等。(8)關于規(guī)范黨內(nèi)民主生活的黨規(guī)黨法,主要有:1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》,1990年5月中央印發(fā)的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》等。(9)關于規(guī)范黨管干部的黨規(guī)黨法,主要有:1995年2月中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》,2002年7月中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》,2014年1月中央修訂后印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》等。

3.在管控規(guī)劃黨內(nèi)“立法”方面。黨的十八大以來,為適應依法治黨的緊迫需要,加快黨內(nèi)“立法”過程,2013年5月27日《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外公布。這兩個條例、規(guī)定可以看作是黨內(nèi)的“立法法”。2013年11月27日《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》發(fā)布。這一綱要對5年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排,提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求,確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目,從而形成了初步系統(tǒng)化的黨內(nèi)“立法”規(guī)劃。黨內(nèi)“立法法”、“立法”規(guī)劃綱要的出臺,使得依法治黨的“有法可依”問題進一步從宏觀上進行了破題。

(二) 依法治黨的它山之石。與我們黨一樣,國外政黨也強調(diào)依法治黨。不過,與我們不同的是,國外政黨所強調(diào)的依法治黨其重心是外向型的,即側重于依靠國家憲法法律來治理和規(guī)范政黨活動、政黨運作、政黨政治。近年來,隨著世界各國對政黨運作的規(guī)范化、有序化強化,國外政黨有意識地加快了法治化進程,政黨法治化、依法治黨成為一種重要的發(fā)展趨勢和政治生態(tài)。

西方政黨的法治化,經(jīng)歷了一個“先是政黨入憲,對政黨進行原則性規(guī)定,而后是完善選舉法等相關法律,最終才是制定專門《政黨法》”[2]的過程。劉紅凜教授把當下西方國家法律對政黨的規(guī)范,具體劃分為四種類型:法律默認型、抽象規(guī)范型、擇要規(guī)范型、全面規(guī)范型。(1)法律默認型。即國家憲法和法律對政黨內(nèi)部事務不干涉,政黨內(nèi)部事務完全由政黨自主、自決。以英國為典型。英國視政黨為私人組織,黨內(nèi)事務完全由各政黨自主決定。英國現(xiàn)行的兩大政黨——保守黨和工黨,雖均屬于中央集權式政黨,但比較而言,英國保守黨更加集權、工黨則相對較為民主,這都是各政黨自主塑造的結果。(2)抽象規(guī)范型。即國家憲法對政黨內(nèi)部事務僅作原則性規(guī)定,不作具體性規(guī)定,內(nèi)部事務由政黨按照民主原則獨立行事。這類國家一般為成文法國家,但沒有專門《政黨法》。(3)擇要規(guī)范型。即對政黨主要行為用法律加以規(guī)范,而對非主要行為則不去關注。以美國最為典型。(4)全面規(guī)范型。即國家不僅對政黨組織和活動作原則性規(guī)定,而且通過《政黨法》對政黨的具體民主事務和活動也作出明確規(guī)定,國家法律全面介入政黨內(nèi)部事務。這類國家一般為大陸法系而且有專門的《政黨法》。如德國《政黨法》在第2章(第6—16條)中對政黨內(nèi)部民主就作了明確具體的規(guī)定[2]。

西方政黨推進政黨法治化、依法治黨的具體做法和生動實踐,對我們黨的依法治黨具有借鑒和啟示意義。要提升依法治黨的整體質(zhì)量與水平,防止以黨代法、杜絕黨權凌駕于法權之上,必須堅持內(nèi)向型與外向型并舉,在大力推進“黨規(guī)黨法”體系建設的同時,建立健全規(guī)范黨的建設、黨的活動、黨的運作的國家法律法規(guī),將各級黨組織、黨員、干部的活動嚴格限定在憲法法律范圍內(nèi),杜絕任何黨組織、黨員干部凌駕于憲法法律之上之外的特殊權力。

二、依法執(zhí)政:依法治國的中流砥柱

依法治國是各方力量合力作用的過程和結果。執(zhí)政黨、人大、政府、兩院、政協(xié)、群團組織、社會各方、人民群眾,都在依法治國實踐中發(fā)揮各自作用。其中,中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政,是推進依法治國的發(fā)動機和主動力。依法治國能不能實現(xiàn),實現(xiàn)到什么程度,起決定性、關鍵性作用的是黨的依法執(zhí)政做得如何。

(一) 黨是依法治國的核心中樞。1997年黨的十五大報告,第一次清晰界定了依法治國的基本內(nèi)涵。指出:“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人看法和注意力的改變而改變?！庇纱丝梢?依法治國的實質(zhì)就是“廣大人民群眾在黨的領導下、依靠憲法法律去治理國家”。因此,依法治國是黨和人民共同推進的工程。其中,黨處于領導地位、人民群眾處于主體地位。鑒于中國共產(chǎn)黨的領導黨、執(zhí)政黨角色定位,人民群眾在推進依法治國進程中主體性作用的發(fā)揮,必須在黨的領導下展開和實施,必須依賴于黨的領導所釋放的政治空間。從這個邏輯意義上講,黨在推進依法治國進程中扮演絕對主角、居于核心中樞,是依法治國的真正領導者、組織者、決策者。

(二) 人民是依法治國的主體。人民是一個寬泛、抽象的政治概念,人民作為依法治國的主體,必須具體化、組織化、政權化,否則依法治國很可能流于形式。依法治國是人民當家作主的當代形態(tài),其實質(zhì)是“法治精神主導下的人民當家作主具體化”。在我國,囿于人口眾多、地域廣闊、成本巨大等因素,實現(xiàn)13億人直接當家作主、直接去推進依法治國,在實踐中是不可能的,在技術上也是無法操作的。因此,人民當家作主只能采取間接民主(即代議制民主)的形式。即,其一,由人民公開選舉自己的代表,將當家作主的權力委托給代表,由代表代替自己當家作主。其二,若干人民代表組成人民代表大會,通過召開會議的形式表決形成總體反映人民意愿的決議、決定、政策方針。其三,為保證這些承載人民當家作主意愿的決議、決定、政策方針得到充分貫徹執(zhí)行,人民代表通過代表大會選舉產(chǎn)生了人民政府及其部門。為防止承載人民當家作主意愿的決議、決定、政策方針在執(zhí)行過程中被曲解和踐踏,人民代表通過代表大會選舉產(chǎn)生了人民法院、人民檢察院來擔負監(jiān)督救濟職責。由此,圍繞作為主體的人民群眾之依法治國、當家作主,就形成了人大、政府、法院和檢察院等組織機構。這些組織機構在依法治國進程中,均代表人民發(fā)揮重要作用,扮演重要角色:人大擔負規(guī)范立法功能,是依法治國的法律法規(guī)供給者。政府擔負依法行政功能,是依法治國的具體實踐者。法院、檢察院這“兩院”擔負公正司法功能,是依法治國的保障者和維護者。

(三) 依法執(zhí)政是依法治國的中流砥柱。綜上所述,鑒于依法治國是黨與人民合力推進的工程,人民在其組織化形態(tài)上又具體化為人大、政府、法院和檢察院,因此,依法治國就是黨、人大、政府、“兩院”合力推進的工程。其中,作為依法治國領導者、組織者、決策者的中國共產(chǎn)黨,是居于核心中樞地位的。

黨推進依法治國,在其操作形態(tài)上就體現(xiàn)為黨的依法執(zhí)政。所謂依法執(zhí)政,就是黨依照憲法法律規(guī)定和要求去開展執(zhí)政活動、發(fā)揮執(zhí)政黨作用,通過法定程序使黨的意志、政策主張變成國家意志、人民意志、國家法律,支持人大、政府、法院和檢察院獨立依法履行職能、開展活動;就是黨“堅持依法治國,領導立法,帶頭守法,保證執(zhí)法,不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化”。黨自身只有嚴格做到了依法執(zhí)政,才有資格擔負起依法治國的核心中樞,才能在推進依法治國的進程中更好地統(tǒng)領人大、政府、法院和檢察院;才能有適度的壓力去提升自身的法治素養(yǎng)、法治思維、法治能力,樹立起執(zhí)政黨的法治權威形象,更好地領導主導依法治國進程。從這個意義上講,黨的依法執(zhí)政是依法治國的中流砥柱。

三、依法治國:法治中國的建構路徑

推進法治中國建設,是十八屆四中全會確立的宏偉目標。法治中國,重在建設、重在行動。很顯然,法治中國建設的基本路徑是,扎實穩(wěn)步推進依法治國進程。因此,十七大報告明確指出,要“全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家”[3](30)。十八屆三中全會進一步強調(diào):“建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[4](31-32)

十八大報告特別提出,全面推進依法治國必須把法治作為治國理政的基本方式,“推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”[5](25)。這就實際上將鄧小平反復講的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”,框定為借助依法治國之手去建構法治中國的基本要素支撐。

(一) 有法可依。有法可依的源頭在立法,其實質(zhì)是解決依法治國的法律供給,通過科學立法、系統(tǒng)立法、規(guī)范立法構筑形成推進依法治國、支撐法治中國建設的完備法律法規(guī)體系。

1.成文憲法定型成熟。有法可依中的“法”,首先是指憲法。法治中國的核心支柱,也是憲法。憲法是根本大法、是母法。黨的十八屆三中全會指出:“憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達、長治久安的根本法,具有最高權威。”[4](32)黨的十八屆四中全會深刻指出:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！盵1]憲法不成熟、不完善,整個法律體系的架構就缺少靈魂和精髓。近代自晚清以來,我國在西方憲政思想、民主法治思想的影響之下,基于“師夷長技以制夷”的學習心態(tài),就開啟了立憲之路。不過,舊中國的立憲多是秉承了“憲法工具論”思維,憲法建設過程中亂象叢生、破綻百出。黨成立后,在局部執(zhí)政時期進行過訂立憲法的實驗,全面執(zhí)政65年來不斷開創(chuàng)憲法建設的新局面。目前,我國的成文憲法體系已經(jīng)趨于定型成熟,從而穩(wěn)固了依法治國的根基、奠定了法治中國建設的總基調(diào)。

自1908年清政府頒布《欽定憲法大綱》至1949年國民黨政府垮臺的41年間,先后頒布了八部憲法。深入研究探索這八部成文憲法發(fā)展演進的歷史背景、客觀條件、主觀因素、利益博弈,深刻洞察隱含其中的“憲法工具論”,深刻反思和總結其運作及衰微的歷史教訓,有助于我們在推進依法治國邁向法治中國的進程中切實增強遵守憲法、維護憲法的歷史責任感、現(xiàn)實危機感。

新中國成立之前,我們黨在局部執(zhí)政時期,實際上也已經(jīng)主持制定了四部憲法。設在江西瑞金的中華蘇維埃共和國臨時中央政府,是我們建立的第一個人民革命政權,是黨第一次局部執(zhí)政的政權載體。1931年11月7日,中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金葉坪村召開。大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,實際上是黨局部執(zhí)政時期主持制定的第一部憲法。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,設在陜西延安的“中華民國”陜甘寧邊區(qū)政府,是我們黨第二次局部執(zhí)政的政權載體。1939年1月,陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過了相當于憲法的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》。1946年4月第三屆參議會第一次大會通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,實際上確立了邊區(qū)的憲法體系。1949年9月為籌備新中國成立,第一次中國人民政治協(xié)商會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》,起到了臨時憲法的作用。這四部憲法是黨局部執(zhí)政時期立憲的預演和偉大嘗試,為黨全面執(zhí)政后的立憲行動積累了寶貴經(jīng)驗、涵養(yǎng)了法治精神。

新中國成立后,在黨的領導和主持下,已經(jīng)頒布了四部憲法、進行了四次憲法修正。1954年9月20日一屆全國人大一次會議,在對《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》進行修改的基礎上,制定通過的憲法共4章106條,俗稱1954年憲法或五四憲法,是黨全面執(zhí)政后頒發(fā)的第一部憲法,也是中國歷史上第一部社會主義類型的成文憲法。1975年1月17日四屆全國人大一次會議通過了第二部《中華人民共和國憲法》。1978年3月5日五屆全國人大一次會議通過了第三部《中華人民共和國憲法》,共4章60條。1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了第四部《中華人民共和國憲法》。1982年憲法目前已經(jīng)進行了四次修正。

現(xiàn)行我國的憲法,由4章138條構成,內(nèi)容涵蓋了序言、總綱、公民的基本權利和義務、國家機構、國旗國歌國旗首都等,是一部系統(tǒng)完備、定型成熟的成文憲法。有了成熟的、定型的成文憲法,就解決了“有法可依”問題,進而使推進法治中國建設有了“主心骨”。

2.中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。有法可依中的“法”,不是單一型法律規(guī)范,也不僅僅是指憲法,而是包括憲法、法律、法規(guī)等在內(nèi)的復合型法律體系。在當代中國,則是特指中國特色社會主義法律體系。

中國特色社會主義法律體系,是中國特色社會主義制度的重要構成部分,是在憲法統(tǒng)帥之下,以憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干,涵蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等層次的法律規(guī)范構成的法律體系。1997年黨的十五大報告首次提出,要“加強立法工作,提高立法質(zhì)量,到二○一○年形成有中國特色社會主義法律體系”。2011年3月10日,全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆人大四次會議作報告時宣布,中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月27日國務院新聞辦發(fā)表了《中國特色社會主義法律體系》白皮書,全面介紹了中國特色社會主義法律體系的形成、構成、特征、完善等內(nèi)容。鑒于中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成,十八大報告強調(diào),今后我國法治建設的重要任務是,“完善中國特色社會主義法律體系”[5](25)。

就中國特色社會主義法律體系的形成與依法治國、法治中國建設的關聯(lián)性而言:可以說,有了初步定型的并且處于不斷健全完善中的中國特色社會主義法律體系,推進依法治國就有了“橫向到邊、縱向到底”的可靠抓手,解決了依法治國語境下法治中國建設的“有法可依”問題,這就至少從源頭上、形式上、理論上保證了法治中國建設的法支撐、凸顯了法治中國建設的法意蘊。

(二) 有法必依。有法必依是依法治國的關鍵要件,是法治中國建設的命脈所在。黨的十八屆四中全會強調(diào)指出:“必須弘揚社會主義法治精神,建設社會主義法治文化,增強全社會厲行法治的積極性和主動性,形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍,使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。”[1]堅決做到有法必依,這是關乎法律能否“動”起來的關鍵一步,也是關乎依法治國乃至法治中國建設的決定性一步。為此,必須從強化普法、執(zhí)政黨守法兩個方面進行努力:

1.在全體公民中開展普法教育。十七大報告指出,要“深入開展法制宣傳教育,弘揚法治精神,形成自覺學法守法用法的社會氛圍”[3](30)。十八大報告進一步指出,要“深入開展法制宣傳教育,弘揚社會主義法治精神,樹立社會主義法治理念,增強全社會學法遵法守法用法意識。提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”[5](25-26)。十八屆三中全會明確了必須“健全社會普法教育機制,增強全民法治觀念”。十八屆四中全會則突出強調(diào)指出,要“推動全社會樹立法治意識,深入開展法治宣傳教育,把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容”[1]。

我國的普法教育是從上世紀80年代中期開始的。1985年11月,中央批轉了中宣部、司法部《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》,全國人大常委會作出了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》,決定從1986年開始,正式實施五年規(guī)劃式的普法教育。迄今,已經(jīng)進入第六個五年規(guī)劃的普及法律常識、開展法制教育期。1986-1990年為“一五”普法期,主要內(nèi)容是開展憲法、民族區(qū)域自治法、刑法、刑事訴訟法等基本法律的學習教育;1991-1995年為“二五”普法期,主要內(nèi)容是學習憲法、行政訴訟法、義務教育法、國旗法等;1996-2000年為“三五”普法期,主要內(nèi)容是學習鄧小平民主與法制理論、市場經(jīng)濟法律,開展基本法律知識及維穩(wěn)法律教育;2001-2005年為“四五”普法期,主要內(nèi)容與“三五”普法大體相同,2001年起中央決定將每年的12月4日(現(xiàn)行憲法實施日)作為全國性的法制宣傳日;2006-2010年為“五五”普法期,主要內(nèi)容是開展法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位“六進”活動;2011-2015年為“六五”普法期,主要內(nèi)容是重點學習宣傳憲法、中國特色社會主義法律體系,開展社會主義法治理念教育。通過開展五年規(guī)劃式的普法教育,我國公民普遍受到了組織化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的法律啟蒙,對基本法律知識有了一定掌握、法律意識得以樹立,學法、知法的積極性、主動性顯著增強,遵法、守法的自覺性不斷提升,這就從人本意蘊上保證了有法必依的落實。

2.黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。有法必依既是對普遍公民、一般性組織的要求,也應涵蓋對執(zhí)政黨的要求。有法必依對執(zhí)政黨的要求,實質(zhì)上是黨與法的關系如何擺正問題。中國共產(chǎn)黨是我國的領導黨、執(zhí)政黨,憲法和法律是黨領導人民制定的。黨領導人民制定憲法法律本質(zhì)上是一把“雙刃劍”,因為黨在制定憲法法律的同時,也給自己套上了“緊箍咒”,它意味著黨自己必須帶頭遵守法律、帶頭在憲法法律范圍內(nèi)活動。

因此,強調(diào)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動,這是關系有法必依的關鍵。十六大報告指出,憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn);必須嚴格依法辦事,任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。十七大報告進一步強調(diào):“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動,帶頭維護憲法和法律的權威?！盵3](30)2011年7月1日胡錦濤同志在紀念黨成立90周年大會上的講話中,明確要求:“全黨同志都要牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的觀念,認真學習制度,嚴格執(zhí)行制度,自覺維護制度?！盵6]十八大報告從處理黨權與法權的維度,科學闡明了黨必須遵法守法問題,強調(diào)指出:“黨領導人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權,絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法?！盵5](26)十八屆四中全會則從黨的領導干部必須自覺嚴格守法入手,著力指出:“堅持依法執(zhí)政,各級領導干部要帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權力,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”[1]可見,黨領導制定法律與黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動是內(nèi)在統(tǒng)一的,是一個系統(tǒng)工程的兩個關聯(lián)步驟或方面,不能人為地將它們割裂開來。憲法和法律是黨領導人民制定的,是黨的意志的體現(xiàn)。對于黨主持制定的憲法和法律,黨的組織、黨的干部、黨員都必須嚴格遵守,自覺地在憲法和法律范圍內(nèi)活動。

(三) 執(zhí)法必嚴。執(zhí)法必嚴,說到底就是政府執(zhí)法部門要嚴肅執(zhí)行法律規(guī)定,嚴格按照法律條文辦事,實質(zhì)上是要嚴格依法辦事、依法行政。黨的十七大報告指出,要“推進依法行政”[3](30)。黨的十八大報告進一步指出:“推進依法行政,切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！盵5](25)依法行政是依法治國的實現(xiàn)機制,是邁向法治中國的行動綱領。依法治國助推法治中國建設,關鍵在落實。即“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施?！盵1]法律的這種實施,主要是要求政府部門尤其是執(zhí)法部門必須以執(zhí)法必嚴為指導原則,做到嚴格執(zhí)法、依法行政。即十八屆四中全會所指出的:“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”[1]

根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神,政府要做到執(zhí)法必嚴、嚴格執(zhí)法,應突出抓好以下方面:一是實行政府權力清單制度,推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化。二是整合執(zhí)法主體。重點是相對集中執(zhí)法權,推進綜合執(zhí)法,著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題,建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。三是加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度,著力加強對食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障等重點領域的基層執(zhí)法力量。四是完善行政執(zhí)法程序。重點是規(guī)范執(zhí)法自由裁量權、建立健全行政裁量權基準制度,加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督,全面落實行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度,做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。五是健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。行政執(zhí)法機關依法查處行政違法行為的過程中,對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的行為應及時移交司法機關處理,從而凝聚形成行政執(zhí)法效力與刑事司法震懾的合力。

(四) 違法必究。違法必究是依法治國的堅強屏障,是法治中國建設的“防火墻”。在推進法治中國建設的過程中,如果弱化或剔除了違法必究的懲治路徑、救濟渠道,我們最終期待的法治中國可能會名不副實。因此,在憑借依法治國邁向法治中國的過程中,違法必究是不可或缺的。

1.樹立法權至上觀念。做到違法必究,必須牢固樹立和堅守“法律面前人人平等、法律約束沒有特區(qū)、法律執(zhí)行沒有例外”的理念,堅信任何人違法都應受到追究、任何人犯罪都應受到懲處、任何權力都不能大于法權。

2.黨組織、黨員干部違法必須受到追究。《中華人民共和國憲法》指出:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！逼渲械摹案髡h”,自然也包括中國共產(chǎn)黨?？梢?作為根本大法的憲法,事實上都規(guī)定了黨不能有違反憲法法律的行為。黨的十八屆三中全會對此也深刻指出,必須堅持法律面前人人平等,任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權,一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。因此,任何黨員、干部特別是領導干部都必須牢記“黨內(nèi)沒有特殊黨員、國家沒有特殊公民”,任何黨員、干部都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動,一旦違反了國法,都必須接受法律的追究和制裁,無論是“老虎”還是“蒼蠅”都概莫能外。

3.健全公正司法機制。在司法實踐中,違法必究的主體操作者是國家司法機關,主要是指人民法院、人民檢察院,同時還有公安機關、司法行政機關。司法機關踐行違法必究原則,最根本的是要堅決做到公正司法。這就意味著,司法活動在制度設計上只對法律負責、對事實負責,而不屈從于任何外部壓力、誘惑和干擾。

其一,保證司法機關獨立辦案。黨雖然對司法機關具有領導權,司法機關也必須自覺接受黨的領導,但是,黨權與法權并非混同,而是各有其適用原則和邊界。黨權的適用遵循政治原則,法權的適用遵循法制原則。法權要體現(xiàn)出公正性、維護公正司法,就必須獨立行使,黨權不能凌駕于法權之上、不能干預法權運行。因此,黨對司法機關的領導是政治、思想、組織領導,不能插手司法機關的具體辦案。十七大報告較早指出,必須“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權配置,規(guī)范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度,保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權”[3](30)。十八屆三中全會提出,應著力“改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實施”[4]33。在此基礎上,十八屆四中全會推出了若干重大創(chuàng)新性改革舉措,主體包括:“(1)完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度,建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度,建立健全司法人員履行法定職責保護機制。(2)優(yōu)化司法職權配置,推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點,最高人民法院設立巡回法庭,探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！盵1]

其二,建立錯案必究機制。違法必究與錯案必究是有一定聯(lián)系的。在堅持違法必究的過程中,如果對事實根據(jù)的認定有誤、對法律的適用出現(xiàn)偏差,都有可能出現(xiàn)對違法行為的追究或不到位、或過火、或錯誤的情況,由此就可能釀成冤假錯案。所以,作為對違法必究的必要有益補充的錯案必究、錯案追究機制,必須盡快健全完善起來。據(jù)此,十八屆三中全會指出:要“健全錯案防止、糾正、責任追究機制,嚴禁刑訊逼供、體罰虐待,嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則”[4](34)。十八屆四中全會則從制度安排的宏觀維度,創(chuàng)造性地指出,必須“推進嚴格司法,堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩,推進以審判為中心的訴訟制度改革,實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制”[1]。

參考文獻:

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