林建峰

（武夷學(xué)院海峽成功學(xué)院，福建武夷山 354300）

我國農(nóng)村社會管理的歷史沿革及現(xiàn)實困境

林建峰

（武夷學(xué)院海峽成功學(xué)院，福建武夷山 354300）

中國自古以來以農(nóng)為本，歷代統(tǒng)治者都十分重視對農(nóng)村的管轄和統(tǒng)治，在數(shù)千年的歷史發(fā)展進程中，農(nóng)村社會管理屢經(jīng)變遷，經(jīng)歷了縣政鄉(xiāng)治，政社合一以及鄉(xiāng)政村治三個主要階段。當(dāng)前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村社會關(guān)系復(fù)雜化，矛盾多樣化，農(nóng)村固有的社會管理體制面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織和村委會三者之間的權(quán)力的結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出，這些問題制約了農(nóng)村社會的有效管理，不利于農(nóng)村社會的和諧發(fā)展。

農(nóng)村；社會管理；歷史沿革；現(xiàn)實困境

中國自古以來以農(nóng)為本，中華民族有著悠久的農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)。農(nóng)村社會作為中國社會的基礎(chǔ)，歷代統(tǒng)治者都十分重視對農(nóng)村的管轄和統(tǒng)治。在數(shù)千年的歷史演進和文明發(fā)展進程中，農(nóng)村社會管理跟隨著歷史車輪的前進而屢經(jīng)變遷，經(jīng)歷著不同的發(fā)展階段和實踐模式。本文通過回顧我國農(nóng)村社會管理的歷史沿革，梳理其歷史發(fā)展脈絡(luò)，闡述從傳統(tǒng)封建社會到近現(xiàn)代社會以及建國以來農(nóng)村社會管理的體制機制、方法模式以及政策措施等方面的傳承與變革，探析當(dāng)前農(nóng)村社會管理中存在的問題和弊端，以為農(nóng)村社會管理的重建提供思考和借鑒。

一、縣政鄉(xiāng)治：我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理

中國幅員遼闊，地形復(fù)雜，以漫長的封建歷史和農(nóng)業(yè)立國著稱于世，早在七千多年前，先民們便已經(jīng)擺脫了采集、狩獵經(jīng)濟，開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。自古以來鄉(xiāng)村廣布疆域，農(nóng)村人口眾多。鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)國家的社會基礎(chǔ)，農(nóng)村社會管理工作廣泛而復(fù)雜，基層政權(quán)不僅承擔(dān)著國家賦稅的征收和徭役的征發(fā)，而且還要負(fù)責(zé)地方的民俗教化、獄訟治安等，因此歷代封建帝國的統(tǒng)治者對農(nóng)村的社會管理加以重視而不敢有所怠慢，正如顧炎武所言，“惟于一鄉(xiāng)之中，官之備而法之詳，然后天下之治，若魚之在網(wǎng)，有條而不紊”［1］。

自秦漢以來，我國建立并逐步完善了中央集權(quán)的封建帝制，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是封建帝國的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村生活空間相對狹小，農(nóng)村社會更多如滕尼斯所描述的那樣，是在自然下因長期共同生活而形成的具有共同習(xí)俗和價值觀念的同質(zhì)人口所組成關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的共同體，費孝通曾形象地以“熟人社會”加以形容，對外交往相對封閉，內(nèi)部開放性較強。由于古代封建帝國的政權(quán)機構(gòu)只設(shè)置到縣一級，廣大農(nóng)村相對于國家而言具有獨立性，因此傳統(tǒng)農(nóng)村社會是遠(yuǎn)離國家政權(quán)系統(tǒng)的社會組織，是一種自治性的社會生活共同體，大都實行鄉(xiāng)民自治，“縣政鄉(xiāng)治”成為我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會基本社會管理模式，秦暉將之概括為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！保?］縣是封建帝國的基層政權(quán)，是最直接接近百姓的行政單位，縣以下主要實行鄉(xiāng)村自治，宗族和倫理是社會管理的主要力量和依據(jù)，家族族長和鄉(xiāng)紳精英便成為傳統(tǒng)農(nóng)村社會的組織者和調(diào)解員，是政府和群眾之間的媒介和橋梁，既扮演著傳播并帶頭執(zhí)行政府政策法令的角色，又充當(dāng)著基層社會的政治首領(lǐng)和代言人，“以便上意下達(dá)、下意上通，聯(lián)絡(luò)官民?！保?］不僅如此，他們還擔(dān)負(fù)著率民為善、鄉(xiāng)村教化責(zé)任，以維護地方風(fēng)氣和儒教信仰。傳統(tǒng)農(nóng)村社會是一個活動范圍比較狹窄封閉的熟人社會，維系社會秩序依靠的大多是禮俗和倫理道德而非政策與法律，正如黃仁宇所述的，“統(tǒng)治我們這個龐大的帝國，?？繃?yán)刑峻法是不可能的，其秘訣在于運用倫理道德的力量使卑下者服從尊上，女人聽男人吩咐，而未受教育的愚民則以讀書識字的人作為楷模?！保?］

可以說，傳統(tǒng)農(nóng)村“縣政鄉(xiāng)治”的社會管理模式之所以能夠有效地維持國家政權(quán)的正常運作以及保障基層社會秩序的穩(wěn)定，很大程度上是由于這種社會管理體制契合了封建農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)。自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國遭遇“三千年未有之變局”，受西方資本主義的侵入，我國逐漸融入全球化的進程，農(nóng)村也發(fā)生著急劇的轉(zhuǎn)型和變遷，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。清朝末年，政府在農(nóng)村推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，以地方自治取代傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、保甲制度。20世紀(jì)30年代，針對農(nóng)村社會的破產(chǎn)和衰敗，各地紛紛掀起鄉(xiāng)村建設(shè)運動，主要有晏陽初在河北定縣進行的平民教育活動、梁漱溟在鄒平主持的鄉(xiāng)村建設(shè)實驗以及黃炎培在江蘇進行的鄉(xiāng)村教育工作，鄉(xiāng)村建設(shè)運動志在促使農(nóng)村逐漸走向現(xiàn)代化，適應(yīng)時代的潮流。這些都促使傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理模式逐漸消退，淡出歷史舞臺，而代之以國家政權(quán)的推進。

二、政社合一：建國后至70年代末農(nóng)村社會管理

清末以來我國社會的急劇轉(zhuǎn)型促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的“縣政鄉(xiāng)治”格局逐漸被打破。特別是受近代城市文明的刺激和影響，大批開明鄉(xiāng)紳離開鄉(xiāng)土移居城市，直接導(dǎo)致了農(nóng)村社會管理中鄉(xiāng)紳這股重要力量的流失，留守鄉(xiāng)土的土豪劣紳代之以開明的鄉(xiāng)紳，他們的巧取豪奪激化了農(nóng)民的矛盾，加劇了農(nóng)村社會的沖突，國家與鄉(xiāng)土之間的關(guān)系日趨失衡。1949年新中國成立以后，為了改變農(nóng)村社會失控局面，鞏固新生政權(quán)，中國共產(chǎn)黨的政權(quán)組織開始向基層社會延伸。1950年12月，政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，明確規(guī)定鄉(xiāng)、行政村人民政府委員會是本行政區(qū)域行使政府職權(quán)的機構(gòu)，鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃，同屬區(qū)管轄。1954年9月，我國頒布了新中國的第一部憲法并通過了《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》，撤消了行政村建制，進一步規(guī)范了農(nóng)村基層政權(quán)體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農(nóng)村的基層政權(quán)系統(tǒng)，同時，國家通過法律對基層政權(quán)在農(nóng)村社會的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫救濟和公共安全等社會管理職能作出了明確的規(guī)定。

1958年8月，為適應(yīng)中央政府提出的依靠農(nóng)業(yè)積累支撐工業(yè)化趕超的戰(zhàn)略要求，國家出臺了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，對農(nóng)村社會實行更加有效的整合和控制，以實現(xiàn)工業(yè)化建設(shè)所需資金主要依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供。此后，人民公社取代了鄉(xiāng)政府，公社管理委員會取代了鄉(xiāng)政權(quán)，農(nóng)村社會逐漸建立了“政社合一”的社會管理模式，實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的社會管理體制。人民公社體制對農(nóng)村社會實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，在縣以下以生產(chǎn)隊為最基本的核算單位，形成了“人民公社”、“生產(chǎn)大隊”和“生產(chǎn)小隊”三級建制的嚴(yán)密組織體系，對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、家庭活動、政治生活等實行高度集中統(tǒng)一的管理?！吧a(chǎn)小隊”是執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的最基本單位，以共同生產(chǎn)勞動中形成的工作關(guān)系為基本紐帶，由數(shù)量不等的個體家庭所組成。“生產(chǎn)大隊”相當(dāng)于村級的行政管理機構(gòu)，由一定數(shù)量的生產(chǎn)小隊組成，一般以自然村為單位，不僅承擔(dān)著政府分配的生產(chǎn)任務(wù)，同時還負(fù)責(zé)社會的戶籍管理、道德教育、稅收福利等行政事務(wù)和公共生活管理?！叭嗣窆纭眲t由若干個“生產(chǎn)大隊”或“自然村”組成，其性質(zhì)和功能則相當(dāng)于以往的鄉(xiāng)級政府。人民公社制度實質(zhì)上是國家依靠行政權(quán)力對鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)和組織進行變革和重組，把城市的單位制度推廣到農(nóng)村，將“一堆分散的馬鈴薯”式的農(nóng)民組織起來，實現(xiàn)鄉(xiāng)土社會的整合［5］，使得單位制成為農(nóng)村的一種主要的共同體形式，這種共同體不同于我國傳統(tǒng)農(nóng)村的社會形式，而是一個體現(xiàn)著國家意志的具體單位，是國家意識形態(tài)的縮影，國家行政權(quán)力全面深度地滲透到鄉(xiāng)土社會的方方面面，對農(nóng)村實行全控型管理。

人民公社這種“政社合一”的社會管理模式在我國農(nóng)村社會延續(xù)二十多年之久，它是一種集基層行政管理、生產(chǎn)管理和社會管理三種功能于一體的組織體系，體現(xiàn)的是行政權(quán)力的高度集中統(tǒng)一。這種社會管理體制“建立在計劃經(jīng)濟及城鄉(xiāng)分離的二元化制度和政策條件下，它本身不僅是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，也是計劃經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)，同時也是維系城鄉(xiāng)二元化體制的基本制度安排?！保?］為了在工業(yè)極度貧乏和經(jīng)濟極度貧困的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家的工業(yè)化和國民經(jīng)濟的復(fù)蘇，當(dāng)時實行了依靠農(nóng)業(yè)的供給來實現(xiàn)工業(yè)趕超的戰(zhàn)略。建立起城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，并在此基礎(chǔ)上形成了二元糧食供應(yīng)制度、二元教育制度、二元醫(yī)療保險制度以及二元公共事業(yè)投入制度等以保證對農(nóng)民實行直接全面的管理和控制，為工業(yè)發(fā)展吸納勞動力，積累資金。這種城鄉(xiāng)二元的社會管理體制使廣大農(nóng)民被牢牢地束縛在土地上，禁錮在農(nóng)村中，造成了農(nóng)村社會的封閉和桎梏，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動，國家通過行政權(quán)力壟斷和控制了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有權(quán)利和資源，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自治權(quán)被剝奪，加上分配過程中實行絕對的平均主義，這些都極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，窒息了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活力，造成農(nóng)村經(jīng)濟長期停滯不前和農(nóng)民生活普遍貧困落后。同時，城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度使得每個農(nóng)民被貼上了貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)和富農(nóng)的標(biāo)簽，階級身份被日益凝固化，被嚴(yán)格束縛在鄉(xiāng)土社會中，失去了在鄉(xiāng)村之間自由遷徙流動的權(quán)利，這必然使得農(nóng)村社會正常的分化和流動受阻，造成社會變遷的停滯?？傮w而言，這種管理體制雖使國家整合農(nóng)村的能力得到了強化，把國家對農(nóng)村社會的控制效力推到了頂點，但是，人民公社結(jié)構(gòu)上的缺陷和功能的障礙，還是嚴(yán)重地束縛了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了農(nóng)村的社會進步［7］，最終必然走向終結(jié)。

三、鄉(xiāng)政村治：改革開放以來我國農(nóng)村社會管理

20世紀(jì)70年代我國開始實行改革開放政策，包括對內(nèi)改革和對外開放，而對內(nèi)改革則首先從農(nóng)村開始，安徽省鳳陽縣小崗村率先實行“家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包責(zé)任制”，隨后這種經(jīng)濟體制便在我國廣大農(nóng)村逐漸推行開來。人民公社制度開始失去了其賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，組織凝聚力迅速弱化，原有的集中經(jīng)營勞動和統(tǒng)一分配的管理方式再也無法適應(yīng)農(nóng)村新型經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會基本上陷入了無組織、無管理、無秩序的混亂狀態(tài)，農(nóng)村社會原有的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”這種政社合一、高度行政化的社會管理體制弊端日益凸顯。

1980年，廣西宜州市合寨村農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會，隨后便以燎原之勢在各地推廣。1982 年12月，《中華人民共和國憲法》改變了農(nóng)村基層政權(quán)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府作為基層政權(quán)組織，并在農(nóng)村設(shè)立村民委員會作為基層群眾性自治組織，我國農(nóng)村開始廢除人民公社體制，實行政社分開，截至1985年底，全國共設(shè)立村委會94萬多個。1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等都做了比較明確的規(guī)定。至此，我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制正式建立，農(nóng)村開始形成了國家行政管理與村民自我管理的二元管理模式。

所謂“鄉(xiāng)政村治”，“是指國家在鄉(xiāng)村一級設(shè)立鄉(xiāng)村基層政權(quán)，依法對鄉(xiāng)村進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治，村民依法行使民主自治權(quán)利。”［8］這種社會管理體制反映了在改革開放以后社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，為適應(yīng)市場經(jīng)濟以及農(nóng)村發(fā)展，國家對以往計劃經(jīng)濟體制下基層管理方式進行全面改革與調(diào)整?！班l(xiāng)政村治”包含兩個層面的意思，“鄉(xiāng)政”體現(xiàn)行政性和集權(quán)性，是指以國家強制力為后盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán)對農(nóng)村行使行政權(quán)力，將國家的政策法規(guī)在農(nóng)村得以維護并落實，同時維護社會內(nèi)的公共安全和社會秩序；“村治”體現(xiàn)自治性和民主性，是指農(nóng)村社會內(nèi)以村委會和居委會為載體，以居民為主體，在居民自愿的基礎(chǔ)上，通過依法民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在社會內(nèi)開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制具有一元二體性，它說明我國農(nóng)村社會管理體制中存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)兩種相對獨立的權(quán)力，行政管理與村民自治二元并存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)這兩種權(quán)力都來源于人民，是人民所賦予的，這體現(xiàn)了我國《憲法》所規(guī)定的“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的基本原則?！班l(xiāng)政村治”的二體性體現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)是國家行政權(quán)力在我國基層社會的延伸，其功能是將國家行政管理傳遞到基層社會，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品、社會服務(wù)，并對上級政府負(fù)責(zé)。二是村民自治權(quán)直接來源于農(nóng)村社會本身，村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人由民間直接選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的具體事務(wù)，同時在國家法律、法規(guī)和政策范圍內(nèi)，通過村民公約等方式對社會進行自我管理。這種社會管理體制“實際上是基于農(nóng)村社會形勢變化所采取的管理模式的轉(zhuǎn)換，它使農(nóng)村基層社會逐步形成國家政權(quán)與社會共治的局面，賦予了鄉(xiāng)村社會一定程度的自主性?！薄霸谫x予廣大農(nóng)民一定自主管理權(quán)的同時，通過外部行政權(quán)力的適度干預(yù)保障國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的有效控制。”［9］可以說，“鄉(xiāng)政村治”體制是我國鄉(xiāng)村政治里程上的一次進步，它在改革開放以后的很長一段時間內(nèi)適應(yīng)了基層社會組織管理的需要，極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)和生活的積極性，有效地促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。

四、我國農(nóng)村社會管理的現(xiàn)實困境

自20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的社會管理體制很大程度上引發(fā)并推進了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的重構(gòu)，農(nóng)村社會各方面的發(fā)展與進步取得了有目共睹的成就?！班l(xiāng)政村治”確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與基層自治組織之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，但隨著農(nóng)村基層民主的不斷發(fā)展，農(nóng)村既有的社會管理模式因體制、結(jié)構(gòu)、功能等諸多因素的影響，引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織和村委會三者之間的權(quán)力的結(jié)構(gòu)性矛盾，已成為我國農(nóng)村基層社會有效管理的制約瓶頸，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）行政權(quán)與自治權(quán)之間的矛盾

在當(dāng)前我國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”社會管理體制下，實際上出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)二元并立的格局?！班l(xiāng)政”與“村治”之間的矛盾，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求加強對農(nóng)村的行政管理與村民要求擴大自治之間的矛盾，即所謂的由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民委員會之間的沖突而引發(fā)的“鄉(xiāng)村關(guān)系”問題，實質(zhì)上是行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力之間的沖突。

村民委員會的自治權(quán)來自于全體村民的授權(quán)，根據(jù)1998年11月頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民直接選舉產(chǎn)生的群眾自治組織，其職責(zé)在于根據(jù)本村的實際情況以及村民的意見舉辦和管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在具體運作中，村民委員會擁有自治權(quán)。依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干預(yù)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府是指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會的工作，而村民委員會是協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這說明我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治權(quán)力的運行方向和最終目標(biāo)是一致的，鄉(xiāng)村政治關(guān)系是“指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助”的關(guān)系，而并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系。但是在農(nóng)村社會管理的實際的操作過程中，行政管理權(quán)與村民自治權(quán)兩者之間的矛盾時有發(fā)生，突出表現(xiàn)兩個方面：

一方面，強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府片面地強化對基層的直接控制和行政領(lǐng)導(dǎo)，以絕對的權(quán)力在村民中樹立絕對的權(quán)威，采取“命令——服從”式管理模式，對農(nóng)村采取領(lǐng)導(dǎo)、替代甚至包辦具體社會管理事務(wù)，弱化了村民自治，最終必然演化成為行政管理權(quán)對村民自治權(quán)的完全主導(dǎo)和支配，村民委員會完全聽命并執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令和任務(wù)，這種命令和指揮式的管理方式根本無法代表和反映村民意愿，必然損害村民的集體利益。另一方面，代表村民利益的村民委員會往往會放大其自治權(quán)利，片面地強調(diào)自主性，完全忽略了國家行政管理的存在，甚至擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制和管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導(dǎo)對著干，反其道而行，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其管轄范圍內(nèi)失效，導(dǎo)致了鄉(xiāng)政與村治關(guān)系的脫節(jié)。村民自治的高度自治化和自由化容易造成村民脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與監(jiān)督，甚至集體抵抗、聚眾鬧事，挑釁鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威，背離了我國推行村民自治的初衷。

（二）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)之間的矛盾

“鄉(xiāng)政村治”社會管理體制下我國農(nóng)村社會實行的是村民自治，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定：村民委員會是村民自治的主體，由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民負(fù)責(zé)，受村民監(jiān)督，擁有對村級事務(wù)的直接處理權(quán)。我國《黨章》和《農(nóng)村基層組織工作條例》同時明確規(guī)定，作為農(nóng)村一切組織和全部工作的領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部，在政治上對村委會實施領(lǐng)導(dǎo)，可以對本村重大事項和重要問題作出決策和建議。這樣在社會內(nèi)同時存在兩個管理事務(wù)的正式組織，即村黨支部和村民委員會，就其理論和制度而言，在農(nóng)村基礎(chǔ)社會中，村黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村委會在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民自治，二者在職責(zé)上本來是各司其職，各負(fù)其責(zé)，職責(zé)區(qū)分十分明確。

但是，往往在現(xiàn)實的操作中，村黨支部委員會和村民委員會的“兩委關(guān)系”成為村民自治中難以處理的最主要的問題，由于對村委會和黨支部的權(quán)限劃分并沒有十分明確，特別是其中有些抽象、籠統(tǒng)的規(guī)定，使得操作起來很模糊。這樣往往容易產(chǎn)生因村黨支部委員會和村委會之間因權(quán)力的分配和使用產(chǎn)生的“兩委矛盾”，實際上是行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民自治權(quán)兩種權(quán)力之間的沖突，主要體現(xiàn)以下幾種情況：

一是村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力絕對化，片面強調(diào)其領(lǐng)導(dǎo)核心地位，超越了自身的權(quán)限范圍而專斷或者包辦社會內(nèi)的重大事項和管理事務(wù)，法律賦予村民委員會擁有管理本村事務(wù)的權(quán)力得不到落實和體現(xiàn)。二是村民委員會超越黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，拋開黨支部而獨攬并全權(quán)操辦村中社會內(nèi)一切重大事項，嚴(yán)重削弱了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。三是“兩委”各自為政，公開對抗，對社會內(nèi)重大事項的決策和管理，往往各自強調(diào)自己的權(quán)利，互不相讓、明爭暗斗，擰不成一股繩，導(dǎo)致農(nóng)村組織癱瘓，工作陷入混亂和無序狀態(tài)。四是“兩委”相互推諉、不求作為，特別是社會管理過程中出現(xiàn)問題時，往往兩者都不想履行自身的職責(zé)，導(dǎo)致社會內(nèi)的具體事務(wù)無人理會無人管轄。

（三）村委會與村民自治之間的矛盾

依據(jù)《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會來行使權(quán)利是由廣大居民群眾通過民主選舉的方式讓渡而來的。因此，村民自治的主體是廣大的居民群眾，村民委員會是居民通過選舉方式形成自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具體組織者和執(zhí)行者，村民委員會應(yīng)該履行管理的義務(wù)、對居民群眾負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督并服從其任免。但是現(xiàn)實實行過程中，村民委員會與村民自治的關(guān)系處理往往并沒有那么理想，主要體現(xiàn)在：

一方面，雖然村民自治制度的核心框架已經(jīng)基本確立，即村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，但是制度操作的技術(shù)性和程序性配套依然相對薄弱，“相關(guān)的村民自治制度建設(shè)顯得滯后，致使部分村民自治行為難以尋找到充分的制度依據(jù)，導(dǎo)致了一些無法可依的情況?！保?0］首先，關(guān)于民主選舉相關(guān)制度上存在著不少亟待完善之處，如選舉前期的選票和日期的規(guī)范制定、競選的具體規(guī)則制定；選舉過程中的預(yù)選、委托投票、唱票、計票的程序化和規(guī)范化制定等。其次，村民自治的“四個民主”制度之間是一個既相對獨立又密切相關(guān)的完整體系，各項具體制度只有相互配套整體推進，才能達(dá)到最佳效果，但是現(xiàn)實實現(xiàn)過程中卻呈現(xiàn)出內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)甚至偏向的狀態(tài)。如村民的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度化和規(guī)范化水平低，具體體現(xiàn)在村務(wù)公開程度低、村務(wù)決策民主化、程序化不夠，村民監(jiān)督力度有限等。三是廣大群眾的民主、平等、自主意識淡薄，依附觀念較強，缺乏主人翁精神，加上其組織化程度低，對于權(quán)益訴求的表達(dá)聲音微弱，得不到足夠的重視，嚴(yán)重制約了其參與村民自治的積極性和創(chuàng)造性。

另一方面，在我國廣大農(nóng)村，尤其是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，宗族勢力通過影響村委會選舉以干擾和支配村民自治，他們置法律于不顧，對村民的利益置若罔聞，操縱、干預(yù)甚至破壞選舉，在村民自治過程中以直接或者潛在的力量支配著村委會的行為，村民自治成了宗族勢力之間的勢力和利益之爭，廣大居民群眾的合法權(quán)益得不到有效的保證，逐漸對村民自治失去信心，表現(xiàn)出無奈、淡漠。

可見，這些問題的存在不僅直接影響了村民自治的實踐績效，也制約了農(nóng)村社會的有效管理，不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

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1009-6566（2014）04-0051-05

2014-01-15

林建峰（1986—），男，福建莆田人，武夷學(xué)院海峽成功學(xué)院教師，碩士，主要研究方向為社會管理與和諧社會建設(shè)。