李 玲

我國公眾信息獲取權(quán)利實現(xiàn)的障礙及保障機制研究

李 玲

論文分析目前我國公眾信息獲取權(quán)利保障面臨的障礙因素，針對這些障礙因素，提出構(gòu)建一套公眾信息獲取權(quán)利保障機制，主要由“應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制和“法定—現(xiàn)實”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制兩部分構(gòu)成，以期保障公眾的信息獲取權(quán)利真正得以實現(xiàn)。

信息獲取權(quán)利信息公開保障機制社會公眾

信息獲取權(quán)利由瑞典在200多年前首先確立。1766年瑞典制定《出版自由法》，明確賦予公眾享有獲取政府信息的權(quán)利。20世紀(jì)40年代繼國際法律文件對信息獲取權(quán)進行規(guī)定之后，許多國家通過憲法或制定專門的信息獲取法律來規(guī)定公眾享有獲取信息的權(quán)利。那么我國的信息獲取權(quán)利保障的現(xiàn)實情況怎樣呢？我們應(yīng)該用什么來保障公眾的信息獲取權(quán)利，保障公眾能順利地獲取到自己所需的信息呢？這是我們需要面對和解決的問題。

1 信息獲取權(quán)利及其實現(xiàn)

關(guān)于信息獲取權(quán)利概念的提法很多，還沒有統(tǒng)一的說法。盡管目前關(guān)于公眾信息獲取權(quán)利的認識角度存在一定差異，但無一例外地都主張了公眾信息獲取權(quán)利的正當(dāng)性。筆者采用黃瑞華等的“廣義與狹義”之說，黃瑞華等認為按所需信息的內(nèi)容范圍不同，信息獲取權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的信息獲取權(quán)指信息主體有依法獲得政府信息、企業(yè)信息、消費者信息、圖書館等公共信息機構(gòu)的信息以及法律規(guī)定應(yīng)予公開的信息的權(quán)利。狹義的信息獲取權(quán)僅指有關(guān)政府信息公開的法律中規(guī)定的信息主體有權(quán)以法定的形式要求的政府機關(guān)公開政府依職權(quán)收集、歸納、整理信息的權(quán)利[1]。這里以狹義上的信息獲取權(quán)為研究對象，指公眾對政府信息的獲取。

認識了信息獲取權(quán)利，我們再來看信息獲取權(quán)利的實現(xiàn)。從法學(xué)的角度來看，任何權(quán)利都具有“正當(dāng)性”“合法性”“現(xiàn)實性”，這三種屬性相應(yīng)地構(gòu)成了“應(yīng)有權(quán)利”“法定權(quán)利”“現(xiàn)實權(quán)利”共存的形態(tài)，任何權(quán)利要得以實現(xiàn)即最終要成為現(xiàn)實權(quán)利首先是要由應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利[2]。信息獲取權(quán)是信息時代社會公眾的一項重要人權(quán)，同樣具有三種形態(tài)。從信息傳播的角度來看，信息獲取權(quán)利的實現(xiàn)是信息流動的過程，即政府信息從政府成功地傳遞到社會公眾，社會公眾獲取到自己所需信息的過程。

2 我國公眾信息獲取權(quán)保障的障礙因素分析

從信息流的角度來看，政府既是信息的生產(chǎn)者、發(fā)布者也是信息的接收者；社會公眾既是信息的接受者也是信息的發(fā)布者；政府網(wǎng)站、大眾傳媒、檔案所、情報所、公共圖書館等是信息的傳遞渠道。信息公開、信息申請、信息反饋是三種主要的信息活動，信息獲取權(quán)利實現(xiàn)過程的信息流如圖1所示。

社會公眾獲取信息的程度和政府、社會公眾、獲取渠道、政府信息本身都密切相關(guān)。筆者在此就從政府、社會公眾、獲取渠道、政府信息幾個方面來分析當(dāng)前我國公眾信息獲取權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)實過程中存在的主要障礙因素。

圖1 信息獲取權(quán)利實現(xiàn)過程的信息流分析

2.1 政府信息本身

政府信息是信息獲取權(quán)利的客體，從政府信息來看，信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在兩個方面：（1）政府部門信息共享難。政府信息的所有權(quán)、采集權(quán)、開發(fā)權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬、轉(zhuǎn)移及相關(guān)管理原則不明確，造成了不少政府部門將政府信息的產(chǎn)權(quán)部門化，有意或無意地設(shè)置互聯(lián)互通的壁壘，從而導(dǎo)致了資源歸屬上的“部門私有”格局[3]。這種“部門私有”格局導(dǎo)致信息跨部門共享困難，信息孤島現(xiàn)象嚴重，信息資源建設(shè)與共享進展緩慢，同時也容易造成“信息尋租”現(xiàn)象，給公眾獲取政府信息帶了障礙。（2）政府信息公開內(nèi)容有待豐富。中國社科院2012年《法治藍皮書》發(fā)布的《中國政府透明度年度報告（2011）》指出：26省市政府透明度近七成不滿60分，有的網(wǎng)站信息公開流于形式，有的網(wǎng)站信息長時間不更新，信息發(fā)布嚴重滯后，網(wǎng)站成了擺設(shè)[4]。（3）政府信息獲取成本過高。當(dāng)前公眾獲取政府信息的成本過高已成為攔路虎，特別表現(xiàn)為依法申請的情況下。河南省一當(dāng)事人申請公開某規(guī)劃信息時,有關(guān)部門隨意設(shè)置障礙，不允許復(fù)印，蓋章要收2萬元費用[5]。

2.2 政府方面

從政府的角度來看，我國公眾信息獲取權(quán)利保障的障礙因素主要表現(xiàn)在三個方面：（1）政府缺乏對信息獲取權(quán)利的立法。從中央層面的立法規(guī)范看，無論是《憲法》，還是《政府信息公開條例》（以下稱《條例》），都缺乏對“信息獲取權(quán)”的明文闡述。從地方立法層面看，“信息獲取權(quán)”很少得到立法規(guī)范的青睞，只有少數(shù)政府文件予以采納[6]。所以筆者認為我國公眾信息獲取權(quán)作為一項權(quán)利并未能從應(yīng)有權(quán)利上升為法定權(quán)利，依然缺乏對“信息獲取權(quán)”的明確法律保障。（2）政府官員的信息公開與信息服務(wù)意識不強。目前“官本位”的思想還在阻礙政府行政服務(wù)的改革，阻礙公眾信息獲取權(quán)的行使。如在依法申請實踐中，廣東省及其下屬的幾個城市對申請人身份進行驗證，且凡是廣東省以外的居民，不得通過在線申請系統(tǒng)提交申請，只能采取郵寄、當(dāng)面申請等傳統(tǒng)方式[5]。（3）政府沒有建立有效的信息公開監(jiān)督及救濟機制。雖然《條例》第四章對“監(jiān)督和救濟”做了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定在實際操作中的效果并不明顯。

2.3 社會公眾

從社會公眾本身來看，信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在兩個方面：（1）信息獲取權(quán)利意識不強。就整體而言，我國公眾的權(quán)利意識弱，甚至對信息獲取權(quán)利這個概念聞所未聞，更不用說積極行使了。（2）信息素養(yǎng)不高。這是影響公眾信息獲取權(quán)利實現(xiàn)的重要障礙之一。第30次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2012年6月底，我國還有60.1%的民眾是非網(wǎng)民，而54.8%的非網(wǎng)民不上網(wǎng)的原因是因為“不懂電腦和網(wǎng)絡(luò)”，IT技能的缺失依然是阻礙互聯(lián)網(wǎng)深入普及的最大障礙[7]。

2.4 獲取渠道

從信息獲取的渠道來看，公眾信息獲取權(quán)利保障存在的障礙表現(xiàn)在三個方面：（1）大眾媒體之網(wǎng)絡(luò)新媒體應(yīng)用低。第30次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%,這就意味著我國還有60.1%的民眾是非網(wǎng)民，游離在網(wǎng)絡(luò)以外[7]。（2）政府網(wǎng)站有待完善。目前，政府網(wǎng)站建設(shè)存在一系列問題，如有的網(wǎng)站建設(shè)不佳，網(wǎng)站更新不及時，信息有效性差等。這種人為設(shè)障更為隱性，容易使人在瀏覽政府網(wǎng)站中了無意趣而無法獲取信息。（3）公共圖書館等渠道不暢通?！稐l例》的頒布把公共圖書館、檔案館納入政府信息公開體系,公共圖書館、檔案館儼然成為公眾獲取政府信息的渠道。然而據(jù)調(diào)查，我國公共圖書館積極參與政府信息公開服務(wù)，但是存在政府信息公開服務(wù)很少有專人負責(zé)、基礎(chǔ)設(shè)施不到位、形式簡單、深層次服務(wù)不足等問題[8]。

3 我國公眾信息獲取權(quán)利保障機制的構(gòu)建

針對上面分析的目前我國公眾信息獲取權(quán)利保障存在的障礙因素，筆者從權(quán)利實現(xiàn)的角度出發(fā)，認識到信息獲取權(quán)利的“應(yīng)有權(quán)利”“法定權(quán)利”“現(xiàn)實權(quán)利”的三種形態(tài)，從整體上把公眾信息獲取權(quán)利保障機制分為“應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制和“法定—現(xiàn)實”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制兩個部分?！皯?yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制主要是法律機制，“法定—現(xiàn)實”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制包括執(zhí)行機構(gòu)與隊伍機制、監(jiān)督機制、救濟機制、信息素養(yǎng)培育機制、信息援助機制等，如圖2所示。

圖2 我國公眾信息獲取權(quán)利保障機制示意圖

3.1 “應(yīng)有—法定”的權(quán)利轉(zhuǎn)化機制

任何權(quán)利要得以實現(xiàn)即最終要成為現(xiàn)實權(quán)利，首先是要由應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利，這個過程只能通過立法才能實現(xiàn)。我國公眾的信息獲取權(quán)利同樣需要通過立法才有可能從應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利。筆者認為為了保障公眾的信息獲取權(quán)利，應(yīng)努力構(gòu)建一套完善的法律機制，即從我國位階最高的憲法到地方性法規(guī)，自上而下多層次的健全的法律保障體系。（1）在《憲法》中進一步明確信息獲取權(quán)利。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情，從實際出發(fā)，爭取在制定憲法修正案時對公眾信息獲取權(quán)利做出明確、直接的規(guī)定，以使信息獲取權(quán)利的憲法依據(jù)和基本權(quán)利地位更加明確和不具爭議性。（2）完善《政府信息公開條例》?，F(xiàn)今世界他國建立的政府信息公開法律制度幾乎都采用的是信息公開法，《條例》遠遠滿足不了公眾信息獲取權(quán)利的需求，我國應(yīng)當(dāng)在時機成熟時制定出《政府信息公開法》以代替《條例》，從而使公眾信息獲取權(quán)利獲得更強有力的立法保障。（3）對相關(guān)的法律制度進行修訂和完善。有關(guān)信息獲取權(quán)利保障的法律制度，僅有一部專門性的《條例》是遠遠不夠的，它還需要相關(guān)法律制度的配合，只有具備完整的法律制度體系，才能真正使公眾的信息獲取權(quán)利得到保障，這就要求對相關(guān)的法律制度進行修訂和完善，如《檔案法》《保密法》等。（4）除了實體法上的規(guī)定外，程序法上的完善也不能夠忽視，因為實體法的實現(xiàn)必須依賴于程序法，因此“應(yīng)當(dāng)在立法中明確規(guī)定公眾獲取政府信息資源的程序，包括應(yīng)當(dāng)包括哪些手續(xù)，每一程序所要的期限等”[9]。

3.2 “法定—現(xiàn)實”的轉(zhuǎn)化機制

3.2.1 執(zhí)行機構(gòu)與隊伍機制

列寧說：“法律如果不忠實地執(zhí)行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結(jié)果。”[10]法律的忠實執(zhí)行有賴于專門的機構(gòu)和強有力的執(zhí)行隊伍，與公眾信息獲取權(quán)利相關(guān)的法律法規(guī)的有效執(zhí)行在很大程度上也取決于執(zhí)行機構(gòu)和隊伍狀況。（1）政府機構(gòu)及其隊伍。就政府機構(gòu)及其隊伍而言，首先要改變服務(wù)觀念，樹立服務(wù)型政府理念；其次設(shè)立專門的信息機構(gòu)，配備新聞發(fā)言人、首席信息官，為信息的開發(fā)、利用及公開提供一定的保障；再次加大政府信息開發(fā)力度，促進信息共享；再次加強政府網(wǎng)站建設(shè)，大力發(fā)展電子政務(wù)。（2）公共信息機構(gòu)及其隊伍。圖書館、檔案館等公共信息機構(gòu)是公眾獲取政府信息的重要渠道，尤其是公共圖書館的力量不可忽視。就公共圖書館而言，公共圖書館是國家和政府為了保障公眾的信息獲取權(quán)利而設(shè)立的專門機構(gòu)，是一種社會信息獲取權(quán)的保障制度。我們可以從管理體制、結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)費、法律、人才、服務(wù)評價幾個方面來建立一套我國公共圖書館公眾獲取權(quán)保障機制，以保障公共圖書館真正公平地為公眾提供信息服務(wù)[11]。

3.2.2 監(jiān)督機制

要想公眾的信息獲取權(quán)利得到充分有效的保障，必須建立切實有效的監(jiān)督機制。西方發(fā)達國家的政府信息公開實踐證明，如果沒有完善的監(jiān)督保障制度，政府信息公開制度就很難真正施行，公眾的信息獲取權(quán)利也就不能得到切實有效的保障。我們可以從司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、傳媒監(jiān)督及公眾監(jiān)督四個方面來建立監(jiān)督機制。司法監(jiān)督主要依法裁定政策法規(guī)的制定程序、原則、內(nèi)容、實施等是否合法；行政監(jiān)督是一種縱向監(jiān)督，是通過行政隸屬關(guān)系，由上級主管機構(gòu)實施的對下級執(zhí)行的監(jiān)督；傳媒監(jiān)督是一重要的監(jiān)督力量，它可以發(fā)現(xiàn)各種信息，并就這些信息向政府尋求說法；公眾監(jiān)督指社會公眾可以通過社會輿論、信訪、投訴、訴訟等形式監(jiān)督政府信息公開。

3.2.3 救濟機制

西方有句法諺，沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。救濟是權(quán)利的“下游”保障，是權(quán)利實現(xiàn)的最后屏障，因此我們在保障信息獲取權(quán)利時必須明確救濟手段。我國的信息獲取權(quán)利救濟機制可從行政救濟、司法救濟、公益訴訟三種模式進行建設(shè)。第一種是行政救濟，當(dāng)公眾認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯自己的信息獲取權(quán)的，與信息公開有利害關(guān)系的第三人認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益的，可以向本行政機關(guān)、上級行政機關(guān)或者專門的行政機關(guān)申請復(fù)議（申訴）。第二種是司法救濟，公眾可以直接向法院起訴，也可以在申請復(fù)議后，對行政機關(guān)的決定仍然不服，再向法院起訴。就我國現(xiàn)狀而言，以上兩種救濟模式不能從根本上解決信息獲取權(quán)利救濟難的問題，公眾在申訴和申請復(fù)議無果時向法院提起政府信息公開訴訟遭遇不立案的情形屢見不鮮。為了應(yīng)對以上種種問題，真正落實公眾信息獲取權(quán)救濟，我國應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟的保障模式。自20世紀(jì)五六十年代以來，公益訴訟作為一種全新的訴訟模式開始登上歷史舞臺，盡管公益訴訟在各國發(fā)展形態(tài)各異，模式不一，但透過公益訴訟在各國的多種實踐，我們?nèi)阅軌虬盐展嬖V訟不變的主線，那就是公益訴訟始終以關(guān)注社會弱勢群體利益和人權(quán)保障為發(fā)展宗旨[12]。

3.2.4 公眾素質(zhì)培育機制

從上面的分析我們可以清楚地知道，社會公眾自身的信息權(quán)利意識不強，信息素質(zhì)不高也是影響公眾信息獲取權(quán)利實現(xiàn)的主要障礙之一。然而社會公眾的權(quán)利意識和信息素質(zhì)都不是自發(fā)生成的，它需要公眾自身和社會的培育。首先，夯實基礎(chǔ)教育。我們必須繼續(xù)普及九年制義務(wù)教育，尤其在農(nóng)村地區(qū)和邊遠地區(qū)實行免費的義務(wù)教育。通過基礎(chǔ)教育來掃除文盲，提高我國公眾的整體素質(zhì)。其次，加強信息獲取權(quán)利意識和信息素質(zhì)教育。在實施義務(wù)教育的同時，在全民中大力推廣信息素質(zhì)教育及信息權(quán)利觀念教育,進一步掃除“信息文盲”。這樣，讓公眾不僅有信息權(quán)利意識，同時有獲取信息的能力，使公眾以更加積極主動的態(tài)度去獲取政府信息，進而監(jiān)督政府行為，行使信息獲取權(quán)利，

3.2.5 信息援助機制

信息援助機制是針對弱勢群體而提出來的，弱勢群體在教育、經(jīng)濟、社會處境等方面所處的相對不利地位，決定了他們信息獲取能力匱乏，機械的均等服務(wù)很可能意味著信息弱者實質(zhì)上得不到服務(wù)，所以提出信息援助機制。弱勢群體信息援助機制作為弱勢群體社會支持系統(tǒng)的重要組成部分，是指信息機構(gòu)遵循公益、開放、平等的服務(wù)理念，以提高弱勢群體的信息意識、信息技能和提供信息服務(wù)為宗旨，開展信息資源的收集、儲存、加工、傳播、分析和評價活動，探索滿足弱勢群體的特定信息需求的模式[13]。信息援助機制包括宣傳為弱勢群體開展信息援助的重要性；針對弱勢群體分析其信息需求；建立多層次、多渠道的弱勢權(quán)利信息能力培訓(xùn)體系；構(gòu)建專門的弱勢群體信息援助平臺等。

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[5]信息公開申請數(shù)量大幅攀升受限情況沒有明顯改觀[EB/OL].[2012-07-22].http：//www.legaldaily.com.cn/ index/content/2012-02/20/content_3362592.htm?node =20908.

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李玲廣東海洋大學(xué)圖書館館員。廣東湛江，524088。

Study on the Obstacle Factors and the Guarantee Mechanism for the Public Right to Access Information in China

Li Ling

This paper analyses the obstacle factors of guaranteeing the right of the public to access information.In view of the obstacle factors,it proposes to construct a set of guarantee mechanism of the public’s right to access information, mainly constituted by the two-part namely the“due-legal”right conversion mechanism and the“l(fā)egal-actual”right conversion mechanism,in order to truly realize the protection of the public right to access information.

The right to Access information.Information publicity.Guarantee mechanism.The public.

G250.7

2013-10-15編校：劉勇定）