唐群杰 牛珂

【摘 要】近日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》又掀起了關(guān)于地方融資平臺的熱烈討論。本文基于地方融資平臺的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，深入挖掘其中可能存在的風(fēng)險，以對地方政府融資平臺的有序發(fā)展提供可行性建議。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)；地方融資平臺；風(fēng)險防控

一、引語

2014年9月21日，國務(wù)院辦公廳對外下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟凡粌H通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題，而且通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么管”的問題。還通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風(fēng)險。有關(guān)地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險及地方政府融資平臺的發(fā)展，也再一次成為各方關(guān)注的焦點。

二、地方政府融資平臺的歷史發(fā)展

從歷史上看，我國地方政府債務(wù)擴張與財政政策的擴張聯(lián)系緊密。宏觀政策所導(dǎo)致的地方政府債務(wù)擴張以兩次金融危機為標志：1997年亞洲金融危機后，為應(yīng)對通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年地方政府債務(wù)余額較上年增長48.2%；2008年全球金融危機后，中央推出四萬億經(jīng)濟刺激計劃，2009年地方政府債務(wù)月較上年增長61.9%。

無論從融資平臺數(shù)量還是負債金額來看，2008年之后的地方政府債務(wù)擴張較快，這種快速的擴張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴張也使得中國經(jīng)濟增長背負的債務(wù)負擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導(dǎo)致政企責(zé)任無法厘清，融資風(fēng)險難以控制，同時留下大量權(quán)利尋租空間，滋生諸多腐敗問題。從現(xiàn)實看，地方政府融資平臺的發(fā)展面臨諸多的問題和與挑戰(zhàn)。

三、地方政府融資平臺的內(nèi)涵

地方政府融資平臺，指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。其表現(xiàn)形式主要以不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司。政府劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達到融資標準，以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，并把資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。

地方融資平臺資金來源主要包括銀行貸款、債券融資、信托融資和股權(quán)融資等其他方式。根據(jù)2013年底的審計結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，以銀行貸款、債券融資、信托融資三大類為代表的融資渠道合計占地方政府總債務(wù)的74.84%。其中，銀行貸款占地方政府總債務(wù)的比重為56.56%。根據(jù)銀監(jiān)會網(wǎng)站援引的尚福林主席的講話，截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億元。

四、地方融資平臺發(fā)展中存在的風(fēng)險

1.隨著地方政府債務(wù)規(guī)模增大和宏觀政策的轉(zhuǎn)變，地方融資平臺面臨較大的流動性風(fēng)險

相關(guān)政府報告認為按當(dāng)前發(fā)展速度，2020年后我國政府的總體債務(wù)規(guī)模可能超過目前居發(fā)達國家之首的日本。相比日本，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患更大。其一，日本政府債務(wù)主要為中央政府債務(wù)；其二，日本政府債務(wù)大多形成于高速增長期之后，我國政府債務(wù)在高速增長期尚未結(jié)束時就已形成，一旦經(jīng)濟增速放緩，風(fēng)險暴露的沖擊更大。此外，我國地方政府負債對應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱，流動性風(fēng)險不容忽視。

2.當(dāng)前地方融資平臺還款仍然嚴重依賴土地出讓收入，在房地產(chǎn)周期下行時存在較大的償債風(fēng)險

土地是地方政府融資平臺的主要抵押品和還款來源，地方政府依靠土地出讓收入償還的債務(wù)較高。然而，2014年以來土地市場走冷，1-5月份全國40個大中城市土地出讓總價同比增長15.1%，增速比去年同期回落70.8個百分點；其中二線城市僅同比增長0.06%，三線城市同比下降20.09%。土地出讓收入下降將影響地方政府的償債能力，并波及金融市場，存在較大安全隱患。

3.地方融資平臺各類創(chuàng)新融資方式加大了管理難度，存在內(nèi)控合規(guī)和項目管理風(fēng)險

由于大多數(shù)融資平臺公司都是在原國有企業(yè)或事業(yè)單位的基礎(chǔ)上整合而來，普遍缺乏規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，各個部門權(quán)、責(zé)關(guān)系不清晰。并且，由于之前一直考慮財政會為融資平臺債務(wù)最后“兜底”，融資平臺的還款意識和風(fēng)險意識非常淡泊，風(fēng)險控制手段也相當(dāng)缺乏，不少融資平臺資產(chǎn)負債率居高不下。

五、加強地方融資平臺管理的對策建議

1.逐步剝離地產(chǎn)融資平臺公司政府融資職能，引導(dǎo)地方政府公開市場化發(fā)行地方債券

根據(jù)《意見》，對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目，規(guī)范后主要有三個渠道，一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

2.市場化推動地方債市場發(fā)展，建立地方債務(wù)市場的硬性約束

目前地方政府融資平臺的債務(wù)大都以土地、公共產(chǎn)品收入等作為抵押，融資成本高昂。如果構(gòu)建以地方政府債券市場為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式，推進地方政府債務(wù)證券化試點，將促進地方債務(wù)的顯性化和透明化，將會大幅降低融資成本，這對于化解地方融資平臺流動性風(fēng)險可起到重要的推動作用。從中長期來看，地方債務(wù)市場發(fā)展必須建立硬性約束，地方政府融資平臺將逐步實現(xiàn)政企分開，實現(xiàn)市場化的商業(yè)運作。

3.積極拓寬交易對手，多樣化融資渠道化解資金壓力

第一，積極與央企對接，拉動經(jīng)濟增長：央企投資項目一般體量較大，拉動經(jīng)濟增長效果顯著。第二，積極與險資合作，創(chuàng)新合作模式：保險資金的基礎(chǔ)設(shè)施債券投資計劃、股權(quán)投資基金、不動產(chǎn)投資計劃、項目支持計劃等多樣化的融資渠道設(shè)計，以及險資天然的長期性、安全性能很好地與政府融資需求匹配。第三，積極引進社會資本，深化體制改革：鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運。

4.全面建設(shè)地方融資平臺風(fēng)險管理制度，完善風(fēng)險管理的技術(shù)及工具

包括但不限于：成立債務(wù)危機管理委員會，著手應(yīng)對突發(fā)性風(fēng)險；設(shè)立風(fēng)險處置基金，多方籌措救助資金；制定風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，確立危機救助原則；判斷風(fēng)險性質(zhì)程度，采取不同處置方式。具體比如，“存款保險模式”：針對已超過警戒線但尚未發(fā)生債務(wù)危機的地方政府，強調(diào)責(zé)任自負的基礎(chǔ)上，風(fēng)險管理委員會提前干預(yù)，制定重建規(guī)劃。

5.規(guī)范融資平臺內(nèi)部控制管理，強化債務(wù)風(fēng)險意識，建立投融資責(zé)任制度

地方政府融資平臺公司的治理機制應(yīng)進行兩方面的制度重構(gòu)：首先，應(yīng)將地方政府的出資人角色與經(jīng)營者角色相分離，地方政府對融資平臺公司行使投資者權(quán)，同時，融資平臺公司有獨立的經(jīng)營管理權(quán)。其次，應(yīng)建立“內(nèi)外并濟”的監(jiān)督機制。在公司內(nèi)部監(jiān)事會的建設(shè)中，地方政府可委托具備一定資質(zhì)的專業(yè)人士擔(dān)任監(jiān)事。在公司外部，國資委應(yīng)有權(quán)就融資平臺公司的運作、投資方向進行監(jiān)管；同時，國家審計機構(gòu)也可依法對其財務(wù)活動進行嚴格審計。

六、地方融資平臺未來之路

上文提到，作為特殊時期的產(chǎn)物，地方融資平臺或許使命將近。近期，國家發(fā)改委頻頻對地方融資平臺的主要融資方式的企業(yè)債券進行整頓，發(fā)改委審批地方融資平臺發(fā)債將更加嚴苛，從抵押資產(chǎn)到負債率以及申報間隔時間、資金募集使用等都有更加嚴苛的規(guī)定。發(fā)改委做出上述指導(dǎo)符合市場預(yù)期，主要針對城投債及城投或平臺公司，是這些發(fā)行主體逐漸退出中國資本市場的信號。

首先，地方融資平臺債在過去幾年的快速發(fā)展集聚的風(fēng)險值得關(guān)注；其二，地方融資平臺債發(fā)行過程中存在的一些利益尋租和腐敗事件頻繁發(fā)生，地方融資平臺債和地方融資平臺整頓正在進行；其三，地方融資平臺債逐漸被“市政債”所取代是大勢所趨，而且地方融資平臺債火爆發(fā)行的背景是配合當(dāng)時4萬億的財政刺激政策，其歷史使命基本結(jié)束。目前，地方融資平臺轉(zhuǎn)制自2014年6月份就已經(jīng)拉開大幕，也許未來幾年之后，地方融資平臺就成為歷史產(chǎn)物。

無論如何，加強地方政府性債務(wù)管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，推動地方舉債的陽光化，是未來地方債務(wù)融資發(fā)展的必由之路。

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作者簡介：

唐群杰（1987-），男，河南鄭州人，學(xué)歷：美國伊利諾伊大學(xué)碩士研究生，工作單位：國家開發(fā)銀行總行，研究方向：宏觀經(jīng)濟。