朱大霖，岳 鑫

（1.中國人民大學 環(huán)境學院，北京 100872；2.廣東海洋大學 海洋經濟與管理研究中心，廣東 湛江 524088）

【探索與實踐】

我國海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展中PPP模式運用探索
——以紅樹林和濕地自然保護區(qū)為例

朱大霖1，岳 鑫2

（1.中國人民大學 環(huán)境學院，北京 100872；2.廣東海洋大學 海洋經濟與管理研究中心，廣東 湛江 524088）

PPP模式被視為政府籌資，化解政府債務風險的重要手段。作為我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)的海洋環(huán)保產業(yè)的發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，其中資金短缺是制約海洋環(huán)境保護工作展開的重要因素。介紹了PPP模式概念及其在我國的應用，分析了PPP模式在海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用中的意義與契機，并對紅樹林和濕地自然保護區(qū)實踐PPP模式的運作方式進行了闡述，提出了完善PPP模式在海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用的對策。

PPP模式；海洋環(huán)境保護；應用

海洋環(huán)境保護工作是當前我國建設海洋強國面臨的一個重要問題。加大對海洋環(huán)境保護的投入力度是海洋環(huán)境保護工作的客觀要求。由于海洋環(huán)境保護項目多是投資數額較大，建設周期長的公益性項目，單靠政府財政投入力度遠遠不能滿足海洋環(huán)境保護工作的需求，因此如何吸引私人企業(yè)參與到海洋環(huán)保產業(yè)中來成為海洋環(huán)境保護學者研究的重要問題。在此背景下，本文試圖將PPP模式引入到海洋環(huán)保產業(yè)中，以促進我國海洋環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。

1 PPP模式概念及在我國的應用

PPP，是Public-Private-Partnership的英文縮寫，直譯為“公私合作伙伴關系”或“政企合作伙伴關系”，是指政府為了向社會提供公共產品和服務，引入市場競爭和激勵約束機制，與私營企業(yè)合作的一種融資方式。通常以特許經營為合作方式，以利益共享和風險分擔為特征。這種融資模式的實質是：政府部門通過授予民營企業(yè)長期的特許經營權和收益權來促進公用事業(yè)基礎設施的建設及有效運營[1]。政是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權為基礎，通過發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量與供給效率[2]。該模式改變了以往依靠項目投資人或發(fā)起人安排融資的慣例，而主要根據項目的預期收益、資產以及政府的扶持力度來決定融資投入的多少。上個世紀九十年代，英國最先開始在交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等領域采用PPP模式，在該模式下，工程質量要達到或超過投入的資金，效果良好[3]。此后，其他國家也先后在交通、教育等領域引進PPP模式，有效緩解了政府籌集資金難的問題，成為國家及地區(qū)化解政府債務風險、為產業(yè)發(fā)展尤其是公共基礎設施建設籌資的重要手段。

上世紀80年代，我國開始引進PPP模式。在我國PPP項目主要發(fā)揮的是融資功能。90年代，我國政府開始對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動采用PPP方式，并取得良好效果。2004年7月國務院頒布了《關于投資體制改革的決定》，進一步放寬社會資本投資領域。2010年以后，PPP模式逐步在城鎮(zhèn)建設、安置房建設、醫(yī)院改革等項目中推進。

2 海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用PPP模式的意義與契機

2.1 海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用PPP模式的意義

海洋環(huán)保產業(yè)指國民經濟結構中以滿足人們海洋環(huán)境需求為目標，以有效利用海洋資源，防治海洋環(huán)境污染、保護海洋生態(tài)，為社會、經濟可持續(xù)發(fā)展提供產品和服務支持的涉海產業(yè)。通常包括：海洋環(huán)保產品生產、海洋環(huán)境保護服務、海洋廢物循環(huán)利用、海洋自然生態(tài)保護、潔凈產品生產5個子領域[4]。海洋環(huán)保產業(yè)是為了應對海洋環(huán)境問題而興起的一個產業(yè)。上世紀80年代以來，隨著海洋開發(fā)力度不斷加大，海洋環(huán)境破壞也越來越嚴重。在經濟利益的驅動下，沿海漁船的數量驟增，造成單位產量直線下降，漁業(yè)資源銳減。盲目圍墾、濫取海沙、填海造地等現象使海岸帶棲息地嚴重受損，海洋生物多樣性銳減[5]。珊瑚礁、紅樹林、濕地等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，海洋生態(tài)災害、海洋溢油頻發(fā)，致使海洋荒漠化，海洋生態(tài)危機不斷加劇[6]。這對海洋環(huán)保產業(yè)的發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)，也給海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展留下了巨大的發(fā)展空間。

目前，資金短缺是制約海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，投資嚴重不足是根本原因。我國沿海大多數地方債務壓力和城鎮(zhèn)化過程中的政府債務風險大，海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展所需資金嚴重缺乏。如何引進民間資本投入海洋環(huán)保產業(yè)是促進海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展的重要因素。PPP管理模式可以發(fā)揮市場機制在海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展中的決定性作用，是一種有效吸納民營企業(yè)資本，與民營企業(yè)合作的方式。將PPP模式引入海洋環(huán)保產業(yè)中，有助于我國海洋環(huán)保產業(yè)迅速發(fā)展。

2.2 海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用PPP模式的契機

（1）PPP模式在發(fā)達國家已有成熟的經驗可以借鑒。以日本為例，日本的PPP項目起源于20世紀末，在1999年，出臺了PPP項目推進法，首先在教育和文化領域推行，隨后在健康與環(huán)境、城市建設、生活與福利等諸多領域推廣。在日本環(huán)保產業(yè)的發(fā)展過程中，除了得益于法律強制、公眾參與、典型示范、科技支撐等多個方面因素以外，其中最重要的一點就是高度重視政府與市場力量的有機結合。日本政府的作用在于彌補市場失靈，增進市場的力量，讓市場發(fā)揮其主導作用。日本的PPP項目成為“第三方機構”之外的重要建設力量，有效解決了因泡沫經濟引起的財政資金不足的問題[7]。

（2）我國宏觀政策支持PPP模式的應用。當前，我國公共基礎設施建設需要大量的資金投入，在石油、金融、電力、鐵路、電信等政府“壟斷”的行業(yè)中，逐步允許非國有資本參與其中，并制定出非公有制企業(yè)進入特許經營領域的實施細則。2014年5月，財政部成立了PPP工作領導小組，成員包括中國清潔發(fā)展機制基金管理中心等部門的相關負責人，12月，PPP中心正式獲批成立，作為財政部跨部委協(xié)調機構。國家發(fā)改委也加快了PPP立法進程。PPP模式將是我國基礎公共設施建設中重要的一種融資模式。

PPP模式是今后中國政府落實特許經營制度的主要方式，也是我國海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展落實特許經營制度的重要方式。將PPP模式應用于我國海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展正當其時。在海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展過程中，應該更多地讓市場發(fā)揮決定性作用，促進海洋產業(yè)結構優(yōu)化升級和沿海城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

3 PPP模式在紅樹林和濕地自然保護區(qū)的應用

本文選取我國沿海紅樹林和濕地自然保護區(qū)為例，具體闡述PPP模式的運作方式。

3.1 確定PPP項目合作伙伴

政府在在尋找戰(zhàn)略投資合作伙伴時，應首先選擇技術、資金、質量、信譽等綜合素質高的作為合作對象簽署特許經營協(xié)議。沿海省市下屬國有資產投資有限公司和國外或境外企業(yè)投資公司合作投資自然保護區(qū)建設的PPP模式（政企合作伙伴關系）項目，國外或境外企業(yè)投資公司就是特許經營者。因此，沿海省市下屬國有資產投資有限公司作為政府最大的融資平臺，在項目前期的合同中需考慮在什么樣的特殊情況下，政府可以保留收回項目的權利，最大限度地保證政府在合同中利益不受損。

3.2 確定建設方案

在紅樹林和濕地自然保護區(qū)建設方案比較中，假定項目建設分為建設期（3年）和運營期（20年）。其中項目建設期可以將投資分為A、B兩部分。A部分基建工程投資需1億元，由沿海省市下屬國有資產投資有限公司負責，B部分設備裝置的投資需9億元，由組建的PPP項目公司負責投資；運營期通過旅游門票和產品銷售收入進行運營維護并收回投資，由省市海洋局或旅游局負責監(jiān)管，待20年特許經營期結束后無償移交給沿海省市下屬國有資產投資有限公司。

3.3 設置PPP項目公司的股權結構

沿海省市下屬國有資產投資有限公司、國外或境外企業(yè)投資公司和新組建的PPP項目公司占股比例分別為10%、45%、45%，這種投資結構沒有絕對的控股方，可充分發(fā)揮各方優(yōu)勢調動股東積極性，且方便沿海省市下屬國有資產投資有限公司在特許經營期結束后對B部分資產有效接管。組建的PPP公司可設立五名董事，其中國有資產投資有限公司委派一名，組建的PPP項目公司委派兩名，國外或境外企業(yè)投資公司委派兩名，國有資產投資有限公司委派的董事擔任董事長，一旦有意見分歧需投票決定時可從中協(xié)調。基建工程竣工驗收后，PPP公司可以擁有并行使A部分的資產使用權，可以通過門票、產品銷售、站內商業(yè)經營等方式回收投資。國有資產投資有限公司可在方案中設立風險分擔機制，包括完工風險、游客安全風險、收益風險等分擔機制。

3.4 政府政策扶持

在收益方面，如果產品實際銷售收入低于特許經營協(xié)議規(guī)定的測算收益水平，市政府向PPP公司給予差額補貼。如果產品實際銷售收入高于測算收益水平，則PPP公司需將其額外收入的60%返還給政府。游客方面，規(guī)定如果連續(xù)兩年游客的實際流量低于預測游客量的70%，則PPP公司可以向政府申請補貼。

在紅樹林和濕地自然保護區(qū)的建設過程中，通過PPP模式的運用，讓國外或境外企業(yè)投資公司合作投資自然保護區(qū)建設，沿海省市政府獲得巨大項目融資，有效緩解海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展的政府投資壓力。在合作過程中促進政府提升公共服務和社會化管理水平。

4 完善PPP模式在海洋環(huán)保產業(yè)發(fā)展運用的對策

通過分析PPP模式在紅樹林和濕地自然保護區(qū)的運作方式，可以發(fā)現，PPP項目是一項具有有很高專業(yè)技術要求、周期較長的合作模式，這客觀上要求政府和企業(yè)在合作的每一個環(huán)節(jié)上都要秉持現代商業(yè)意識和契約精神，促進PPP項目的順利進展。

4.1 加強政府與私企的對話，達成經營理念上的共識

在環(huán)保產業(yè)發(fā)展中，政府公共部門追求的往往是公共利益，往往在項目開始階段投入大量資金，如果項目經濟效益低于預期目標，進而有可能使政府背負較重的負擔。私營企業(yè)追求的是經濟利益最大化，往往根據項目收益情況決定項目投資的力度。在PPP項目實施的過程如何使公私合作達成共識，成為項目能否順利進展的關鍵因素。我國政府應該積極吸取國外PPP項目的經驗與教訓，借助于專業(yè)機構的中間力量，努力縮小公私雙方的差異，努力達成共識，探索出適合我國海洋環(huán)保產業(yè)PPP項目的實施方式。

4.2 建立健全海洋環(huán)保產業(yè)中PPP項目實施細則

PPP模式能否成功運用于海洋環(huán)保產業(yè)取決于多個因素，根據國內外的相關經驗來看，明確的PPP實施細則是保證PPP模式運行的最好保障。因此，需要在項目每一個環(huán)節(jié)明確政府部門與企業(yè)各自需承擔的責任、義務和風險。在項目設計階段應該明確，PPP模式是民事合同而不是行政合同，以保證政府與企業(yè)在合作中的平等性；明確PPP項目參與的主體，包括國營企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等在內的所有企業(yè)以及一些國際財團、金融組織都可以參與；明確PPP的應用范圍，什么項目適合，是構建正面清單還是負面清單。在融資方面，應該明確PPP的定義和內涵，確定PPP參與項目的模式，例如，BT、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建設—擁有—經營—轉讓）是否可以包括在內。在運營和維護方面，明確PPP項目特許經營期應重點考慮哪些變化因素，如何選擇合適的經營戰(zhàn)略做適當調整；明確PPP和會計法、稅收制度等如有沖突如何處理。在管理方面，明確PPP企業(yè)如何退出；明確PPP對政府行為如何監(jiān)管。

4.3 轉變政府職能，履行契約精神，提升政府管理水平和服務理念

海洋環(huán)保產業(yè)涉足的領域具有典型的公共物品特征，采用PPP模式運作海洋環(huán)保產業(yè)項目實質上是在政府壟斷的公用事業(yè)領域引入市場競爭機制，在以往的基礎設施建設中，政府往往實行“一攬子”政策，即是項目的投資者，也是項目的經營者，整個項目自己全部承擔。引進PPP模式后，政府扮演的是為私營企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。這客觀上要求，政府應對現有的基礎設施建設的投融資體制進行改革，對管理制度進行創(chuàng)新，以更好的發(fā)揮其監(jiān)督、指導以及合作者的角色[8]。

因此，這客觀上要求政府能夠重新定位自己的角色，轉變職能，逐漸減少行政手段對市場的干預力度。當前，海洋環(huán)保企業(yè)在國內參與PPP模式的最大問題就是制度缺陷和政府信用問題，不少企業(yè)尤其是民營企業(yè)仍在徘徊觀望中。這客觀上要求政府管理者要以契約精神、契約意識，提高其履約能力，為PPP模式的運作創(chuàng)造良好的環(huán)境。

4.4 加快培育中介服務機構的作用，為PPP順利運行提供專業(yè)咨詢

海洋環(huán)保產業(yè)的PPP模式運作是一項投資數額較大、技術要求高、建設周期長、極其復雜的系統(tǒng)工程。它需要在融資、財務、技術、法律、海洋環(huán)境、海洋管理、企業(yè)管理等方面的知識專業(yè)化機構和人才的支持才能完成。而目前，我國中介服務體系尚未有效形成[9]。因此，要加快PPP項目中介服務體系建設，提高其整體素質和服務水平，為PPP模式提供有力專業(yè)技術咨詢服務。

參考文獻：

[1]徐霞，鄭志林，周松.PPP模式下的政府監(jiān)管體制研究[J].建筑經濟，2009（7）：105-108.

[2]王灝.PPP的定義和分類研究 [J].都市快軌交通，2004，17（5）:23-27.

[3]陳柳欽.PPP新型公私合作融資模式[J].建筑經濟，2005(3): 76-80.

[4]田宏莉，馮惠娜.我國環(huán)保產業(yè)發(fā)展中的問題與對策[J].鄭州航空工業(yè)管理學院學報（管理科學版），2004，22（4）：100-102.

[5]江航宇，王延青.南海區(qū)海洋資源開發(fā)與生態(tài)保護對策[J].海洋科學，2003，27（9）：32-34.

[6]楊振姣，唐莉敏，戰(zhàn)琪.國際海洋生態(tài)安全存在的問題及其原因分析[J].中國漁業(yè)經濟，2010，28（5）：119-125.

[7]胡振.公私合作項目范式選擇研究——以日本案例為研究對象[J].公共管理學報，2010，7（3）：113-128.

[8]李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學，2002，（2）：51-54.

[9]王灝.加快PPP模式的研究與應用推動軌道交通市場化進程[J].宏觀經濟學研究，2004（1）:46-49.

Exploration into the Use of PPP Mode in the Development of China′s Marine Environmental Protection Industry—Take the nature reserve of mangrove and wetland for example

Zhu Dalin1，Yue Xin2
（1.Environmental Institute，Chinese People′s University，Beijing 100872，China；2.Marine Economy& Management Research of Guangdong Oceanic University，Zhanjiang 524088，China）

PPP is regarded as an important means of dissolving the government financing and governmentdebtrisk.Asa booming industry，the developmentofmarine environmental protection industry in China still faces a big challenge，and the shortage of funds is one of the important factors that restrict the marine environmental protection work. This paper attempts to introduce the applicator of the PPP model to the marine environmental protection industry.Firstly，introducing the concept of PPP and its application in China，this paper analyses the necessity and possibility of the use of PPP in the marine environmental protection industry，and then elaborates the operation pattern of using the PPP model in the nature reserve of mangrove and wetland.In the end，the paper puts forward some countermeasures to improve the application of PPP mode in the development of the marine environmental protection industry.

PPPmodel；oceanenvironmentprotection；application

F832

：A

：2095-1647（2014）06-0008-05

2014-03-31

國海洋發(fā)展研究中心科研項目重點項目"南海問題突發(fā)事件危機應對研究" [AOCZD20120]；中央支持地方高校專項資金項目

朱大霖，男，碩士研究生,主要研究方向：海洋經濟學、環(huán)境經濟學、環(huán)境管理學。

岳鑫，女，碩士研究生，主要研究方向：海洋管理學，E-mail：yuexin1115@126.com。