王侃 李丹 潘君超

加快社會資本進入基本公共服務領域
——以臺州市為例

王侃 李丹 潘君超

臺州是我國民營經(jīng)濟的發(fā)祥地，社會資本豐厚，民資辦學辦醫(yī)基礎條件良好且前景看好，尤其是在當前全面深化改革推進，創(chuàng)新社會資本投資機制的新形勢和新背景下，進一步破除社會資本投資的體制機制障礙，拓寬臺州社會資本投資領域和渠道，促進社會資本在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域的投入，對于促進臺州投資創(chuàng)業(yè)便利化、擴大社會服務總體規(guī)模、滿足人民群眾多層次公共服務需求等具有重要意義。

發(fā)展現(xiàn)狀

當前，臺州社會資本以參股、獨資、BOT、TOT等多種形式率先進入基本公共服務領域。2013年，社會資本在教育、醫(yī)療等領域的投資共為2.36億元，比2010年增加了3.23倍，比重分別達到18.8%、16.3%。

——教育領域。2012年，出臺《關于進一步加快改革做優(yōu)做強民辦教育的若干意見》（臺政辦發(fā)〔2012〕149號），臺州對民辦教育的支持力度不斷加大，特別是在教師流動、自主招生、收費核準、以獎代補等方面政策含金量很高，有力促進了臺州民辦教育的持續(xù)健康發(fā)展。

——醫(yī)療領域。2013年底，出臺《加快推進社會資本舉辦醫(yī)療機構的實施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕43號）等“1+4”配套政策，創(chuàng)新社會資本辦醫(yī)機制。2014年起，市本級財政每年安排500萬元（暫定3年）作為獎補資金，用于兌現(xiàn)財稅優(yōu)惠政策、重點扶持民辦醫(yī)療機構建設。

——養(yǎng)老領域。2014年8月，出臺《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕37號），加快推進社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。

此外，為暢通社會資本的進入渠道，按照“非進即入”原則，臺州進一步深化行政審批制度改革，即將出臺《臺州市企業(yè)投資項目核準目錄》，目錄以外的項目政府不再審批。

主要問題

扶持政策尚未落地生根，社會資本可望而不可即。玻璃門、彈簧門現(xiàn)象依然不同程度的存在，究其原因是政策未落地生根。近年來省、市政府為了支持社會資本舉辦公共服務機構，出臺了一些優(yōu)惠政策，如民辦養(yǎng)老機構優(yōu)先安排建設用地，用水用電等與居民用戶實行同價，免收相應的配套費等，可實際上很多政策沒有執(zhí)行到位，效果不理想。在醫(yī)療領域，政策規(guī)定社會資本可以平等舉辦醫(yī)療機構，符合條件的可以申報醫(yī)療保險定點單位，但實際上能夠申辦下來的民辦醫(yī)療機構并不多。無政策難實施、有政策未實施，使社會資本在進入基本公共服務領域時步履維艱。

要素保障時常捉襟見肘，社會資本感慨有心乏力。公共服務領域投資存在投資金額大、回報期長、利潤率低的特點，從而決定大多數(shù)中小規(guī)模的社會資本必須依靠融資來保障后續(xù)發(fā)展資金。而在實際操作中，社會資本投資主體往往由于資信度不高、信用評級缺乏和財務管理不規(guī)范等問題，不能滿足信貸要求，相關資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔保上因為《物權法》和《擔保法》等法規(guī)限制不得用作抵押。我國目前金融機構也沒有出臺扶持公共服務機構發(fā)展的金融業(yè)務。發(fā)達國家通?？蔀轲B(yǎng)老機構投資者提供10年以上、利率在5%左右的長期貸款，資金短缺成為困擾民辦公共服務機構生存和發(fā)展的最根本因素。

身份待遇影響人才流動，社會資本唯有望洋興嘆。人力資源是教育、醫(yī)療等公共服務機構的核心競爭力。以教育和醫(yī)療服務為例，這兩種服務的有效供給本質(zhì)上取決于高質(zhì)量的教師和醫(yī)護人員。雖然政策規(guī)定民辦學校的教師、非公立醫(yī)療機構的醫(yī)護人員享受與公立機構同類人員的同等待遇，但公立機構屬于事業(yè)單位，在人員編制、財政投入、職稱評聘、社會保障等方面實行事業(yè)單位管理辦法，這是無可比擬的資源優(yōu)勢。相比之下，社會機構大多數(shù)正處于起步發(fā)展中，因為資金問題無法給予隊伍人員相當于公立機構的相似待遇，導致不少優(yōu)秀人才在流動時更傾向于考慮公立機構。況且公立機構因與行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，可以得到大部分財政補貼。如在學前教育領域，普惠性幼兒園持有上崗證的教師每年享受政府補助，但對于民辦中高端幼兒園因為收費水平高于普惠性幼兒園從而取消對持有上崗證的教師補助，加重了中高端幼兒園的辦學成本。因此，公立機構吸引并聚集了大量優(yōu)秀人才，部分民辦機構甚至成為公立機構的“培訓基地”。社會服務機構因為人才少，嚴重制約了社會資本機構的發(fā)展壯大。

退出機制有待建立健全，社會資本期待科學監(jiān)管。民辦公益事業(yè)單位倒閉是一種正?，F(xiàn)象，但臺州對民辦公益事業(yè)單位的退出大多以自發(fā)無序為主，退出機制在某種意義上還處于真空狀態(tài)。由于缺乏健全的退出機制，投資人退出、單位的變更和終止、單位終止后剩余財產(chǎn)的歸屬等問題都會影響投資者的心態(tài)致使他們產(chǎn)生某些短期行為，為單位長遠發(fā)展埋下隱患，并直接影響社會資本的進入。

發(fā)展建議

社會資本有進入基本公共服務領域的意愿和動力，公共服務有引進社會資本的需求和空間，二者能否有機結合并推動公共服務又好又快發(fā)展，關鍵在于消除體制機制障礙，形成促進社會資本投資參與基本公共服務領域建設發(fā)展的良好政策環(huán)境。

就政府而言，最重要的是嚴格落實好目前已出臺的《關于進一步加快改革做優(yōu)做強民辦教育的若干意見》（臺政辦發(fā)〔2012〕149號）、《加快推進社會資本舉辦醫(yī)療機構的實施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕43號）等“1+4”配套政策、《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（臺政辦發(fā)〔2014〕37號）等文件精神，做好引導、監(jiān)管和保障工作。

——準確定位、放寬放活。鼓勵社會資本進入基本公共服務領域的前提是準確定位——“公立強保障，民辦高大上”。公立機構要體現(xiàn)公益性、發(fā)揮托底作用，滿足人民群眾的基本需求，比如基礎教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務。而由社會資本發(fā)起的公共服務機構更要凸顯特色，體現(xiàn)多樣性，滿足人民群眾不同層次的需求，為市民提供個性化服務，讓市民有更多的選擇。比如鼓勵和引導社會資本進入高端的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域。兩者應優(yōu)勢互補、相得益彰。

應進一步鼓勵和引導社會資本以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等形式進入基本公共服務領域。支持社會資本投資學前教育和義務教育，鼓勵高中段學校通過公建民營、委托管理、混合所有制等多種形式辦學；探索中外合作辦學模式和公辦民辦學校之間組建教育集團。在各個縣（市、區(qū)）保證建有一家公立醫(yī)院的基礎上，對其他存量醫(yī)院可鼓勵和支持其開展混合所有制改革，鼓勵社會資本優(yōu)先投向醫(yī)療資源稀缺、特需醫(yī)療服務以及中醫(yī)醫(yī)療領域。支持社會力量設立醫(yī)養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務機構，提供高端健康養(yǎng)老服務。

——機制創(chuàng)新、良性互動。建立民辦公共服務機構退出預警及干預機制、制定相關法律和實施細則，為民辦公共服務機構的退出建立良好制度環(huán)境。健全風險應對機制，鼓勵沒有自有用房和重要固定資產(chǎn)的民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機構，建立風險防范基金，參加商業(yè)保險。建立投資獎勵制度，非營利性民辦機構在扣除成本、預留發(fā)展基金和提取其他有關費用后，如當年仍有收支結合，經(jīng)該機構決策層同意并經(jīng)審計符合規(guī)定的，可從收支結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人。

嚴格落實公共服務機構人事新制度。民辦機構的工作人員在職稱評聘、科研立項、學術活動、評先評優(yōu)等方面享受與公立機構同類人員同等待遇，減少繳納社會保險、職稱評定方面的歧視，促進公立機構和民辦機構之間人才雙向流動。敦促民辦機構為職工繳納“五險一金”，符合條件的民辦機構服務人員可納入公益性崗位開發(fā)，給予相應的崗位補貼、社會保險補貼和培訓補貼。

——融資破難，優(yōu)惠扶持。積極創(chuàng)新對社會資本投資參與公共服務的授信、審貸、還款模式。大力發(fā)展股權投資基金，引導和支持社會資本以各種形式參與公共服務，試點聯(lián)合擔保、知識產(chǎn)權質(zhì)押等形式，擴大社會資本融資渠道。支持民辦教育機構、民辦醫(yī)療機構、民辦養(yǎng)老機構以收費權和知識產(chǎn)權等質(zhì)押融資，支持民辦養(yǎng)老機構、營利性民辦醫(yī)療機構以有償取得的土地、產(chǎn)權明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)申請抵押貸款，財政出資的融資性擔保機構優(yōu)先為符合條件的民辦教育機構提供擔保。

在新增用地規(guī)劃中預留一定比例的公共服務用地，社會資本享有與公立機構同等的供地待遇。非營利性公共服務可以劃撥方式取得土地使用權，但不得擅自改變土地用途。鼓勵社會資本將擁有使用權的土地和房屋投入公共服務領域，按照公共服務的內(nèi)容和性質(zhì)，分別給予不同的稅費優(yōu)惠和財政扶持。完善社會資本使用國有土地和房屋的管理辦法。

同時，完善社會服務價格收費政策，適當減免行政事業(yè)性收費，用電、用水、用氣實行民用價格，非營利性機構自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，免征企業(yè)所得稅和營業(yè)稅。營利性機構享受一定稅收減免優(yōu)惠。對社會資本分紅和利潤等再投入公共服務的投資，給予各項稅收抵免。

——專項補助，強化引導。逐步擴大財政資金扶持社會資本投資參與基本公共服務領域的資金規(guī)模，創(chuàng)新財政和支持方式，重點支持社會資本從事非營利性或微利活動，提高財政資金的使用效率。通過設立民辦教育發(fā)展基金、民辦醫(yī)療機構專項獎勵補助資金、養(yǎng)老服務業(yè)專項資金，進一步發(fā)揮財政資金的保障性和引導性作用。

作者單位：臺州市發(fā)展和改革委員會