■ 袁國(guó)華/周 偉/鄭娟?duì)?王世虎

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國(guó)土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 101149）

創(chuàng)新國(guó)土資源工作 促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展
——貴州省貞豐縣基層國(guó)土資源管理調(diào)研報(bào)告

■ 袁國(guó)華/周 偉/鄭娟?duì)?王世虎

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.國(guó)土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 101149）

貴州省貞豐縣基層國(guó)土資源管理主要做法：以靈活的產(chǎn)業(yè)用地政策幫助百姓脫貧致富；創(chuàng)新環(huán)境治理與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的新路子；借助增減掛政策促進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)；依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展；通過(guò)和諧礦區(qū)建設(shè)帶動(dòng)資源所在地群眾致富。針對(duì)該縣存在的“壩區(qū)”耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾、土地利用效率低、礦山地質(zhì)災(zāi)害防治與礦群矛盾、基層國(guó)土管理壓力大等問(wèn)題，建議：堅(jiān)持“居住集中化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化”，縮短工業(yè)用地年限；優(yōu)化保證金繳納和返還機(jī)制；加快完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法，堅(jiān)持資源收益向所在地傾斜；整合資金集中解決生態(tài)和地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷；對(duì)集中連片特困地區(qū)實(shí)施差別化扶持政策。

國(guó)土資源管理；貧困地區(qū)；扶貧開(kāi)發(fā)；土地政策；貞豐；貴州

在礦產(chǎn)資源豐富、貧困落后的山區(qū)，國(guó)土資源管理“守土護(hù)民”責(zé)任重大，發(fā)展用地、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作十分繁重。貴州省貞豐縣國(guó)土資源管理部門(mén)創(chuàng)新機(jī)制，在促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、和諧礦區(qū)建設(shè)、幫助群眾脫貧致富等方面做了大量探索，取得了積極成效。面對(duì)各種日益復(fù)雜的矛盾，基層國(guó)土資源管理工作也存在許多需要解決的問(wèn)題。為提高基層國(guó)土資源管理效率、更好地促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一些共性問(wèn)題，在傾聽(tīng)基層國(guó)土資源管理部門(mén)和群眾意見(jiàn)、建議的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)建議。

1 貞豐縣概況

得名于“忠貞豐茂”的貞豐縣位于黔西南州東部，境內(nèi)高山、深谷、平壩、丘陵相互交錯(cuò)，構(gòu)成特殊的喀斯特高原地貌景觀，生態(tài)環(huán)境脆弱，是典型的“少邊（遠(yuǎn)）窮山”區(qū)。全縣國(guó)土面積1511平方公里，人口42萬(wàn)，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?9%。 2014年，貞豐縣城鎮(zhèn)化率為38%；耕地面積50288.74公頃，人均1.8畝；城鎮(zhèn)村及工礦用地6961.27公頃，占全縣國(guó)土總面積的4.6%。貞豐縣礦產(chǎn)資源豐富，主要優(yōu)勢(shì)礦種是黃金、煤炭。黃金儲(chǔ)量在500噸以上，擁有水銀洞、爛泥溝兩個(gè)國(guó)家級(jí)大型金礦，年產(chǎn)黃金8噸以上，2009年獲得“中國(guó)金縣”稱號(hào)。煤炭?jī)?chǔ)量6.3億噸，年產(chǎn)量400萬(wàn)噸以上。

全縣共有重大地質(zhì)災(zāi)害隱患187處，受威脅人口26039人，潛在經(jīng)濟(jì)損失26778萬(wàn)元。另外，貞豐縣還是全國(guó)扶貧重點(diǎn)縣。2012年，全縣農(nóng)村貧困人口12.47萬(wàn)人，貧困發(fā)生率32.7%。

2 貞豐縣國(guó)土資源管理特色做法

2.1 以靈活的產(chǎn)業(yè)用地政策幫助百姓脫貧致富

“守土護(hù)民”是國(guó)土資源管理的基本職能。貞豐縣位處內(nèi)陸深山區(qū)，貧困面廣，國(guó)土資源管理工作在幫助群眾致富、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面責(zé)任重大。煙草是貞豐縣的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)之一。煙草種植大戶者相鎮(zhèn)這艾村現(xiàn)有現(xiàn)代化煙葉站10座，每座煙葉站由10個(gè)烤煙房構(gòu)成。煙草公司完全負(fù)責(zé)烤煙站建設(shè)和設(shè)備配置，負(fù)責(zé)技術(shù)管理，并與村委會(huì)合作成立合作社共同管理烤煙站，每座烤煙站投資建設(shè)經(jīng)費(fèi)達(dá)41萬(wàn)元?？緹熣就恋刂饕ㄟ^(guò)租賃，以設(shè)施農(nóng)用地的方式取得。出租土地的農(nóng)戶每年可獲得3000元左右的租賃費(fèi)（由煙農(nóng)支付），遠(yuǎn)高于種植其他農(nóng)作物的收入。煙葉種植和烘烤對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷拿撠氈赂黄鹆酥匾饔茫@其中，靈活的土地政策又具有重要作用。

當(dāng)前，貞豐縣正在積極發(fā)展旅游業(yè)，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門(mén)正在探索差別化旅游用地政策，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，建設(shè)雙乳峰母親文化園區(qū)及濕地公園，以促進(jìn)全縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幫助群眾致富。

2.2 創(chuàng)新環(huán)境治理與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的新路子

貴州省生態(tài)環(huán)境脆弱，石漠化面積占全國(guó)石漠化總面積的1/4，貞豐縣石漠化比例也很高。為減緩貧困并治理石漠化，貞豐縣積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展花椒、甘蔗、金銀花、葛根、火龍果等特色產(chǎn)業(yè)，成功創(chuàng)建了在石漠化土地上種植花椒的典型模式——“頂壇模式”和“坪上模式”，取得了積極成效。2007年，貞豐縣獲得“中國(guó)花椒之鄉(xiāng)”稱號(hào)。同時(shí)，把環(huán)境治理與觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、工業(yè)（礦）旅游建設(shè)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 借助增減掛政策促進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)

通過(guò)調(diào)研，我們?cè)俅伟l(fā)現(xiàn)增減掛政策對(duì)解決基層用地指標(biāo)不足問(wèn)題起了重要作用。者相鎮(zhèn)是貴州省“5個(gè)100工程”中的100個(gè)示范小城鎮(zhèn)之一，為促進(jìn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，者相鎮(zhèn)啟動(dòng)了“十個(gè)一”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。同時(shí)，啟動(dòng)了新城旅游綜合體建設(shè)項(xiàng)目以發(fā)揮旅游資源對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和百姓脫貧致富的重要作用。上述項(xiàng)目用地幾乎全靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤解決?？梢哉f(shuō)，增減掛政策對(duì)促進(jìn)縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)十分重要。

2.4 依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展

一是采用先進(jìn)技術(shù)，提高礦產(chǎn)資源利用率，減少環(huán)境污染。水銀洞、爛泥溝金礦為低品位、難選冶的卡林型金礦，錦豐公司采用“B IOX細(xì)菌氧化技術(shù)”利用細(xì)菌對(duì)金進(jìn)行浸出，提高了金的浸出率，減少了傳統(tǒng)焙燒工藝SO2、A s2O3、H g蒸汽等有毒、有害廢氣的排放。貴州紫金公司利用自主研制的國(guó)際先進(jìn)水平的“加溫常壓化學(xué)預(yù)氧化處理”濕法提金工藝，成功解決了“卡林型”難選冶金礦這一國(guó)際難題，而且該法具有明顯的回收率高和利于環(huán)保的特點(diǎn)。通過(guò)技術(shù)、工藝的不斷創(chuàng)新和改進(jìn)，金礦資源得到了高效利用，減少了對(duì)環(huán)境的污染和破壞。兩家公司在生產(chǎn)中花費(fèi)巨資對(duì)含砷廢水進(jìn)行處理，處理后水質(zhì)達(dá)到地表Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，從而形成廢水治理再利用的廢水閉路循環(huán)系統(tǒng)，減少水資源浪費(fèi)，避免對(duì)環(huán)境的污染。

二是積極采用尾礦回填技術(shù)和土地復(fù)墾技術(shù)，節(jié)約集約利用資源。錦豐礦業(yè)采用國(guó)內(nèi)先進(jìn)的全尾砂充填技術(shù)，將所有尾礦全部回填，既節(jié)約了庫(kù)容，減少了尾礦堆積占用的土地，又因?yàn)闆](méi)有采空區(qū)而相對(duì)安全，礦柱也得以開(kāi)采利用，提高了資源利用率。積極采用耕作層剝離技術(shù)，有效保護(hù)地表熟土資源不流失、不浪費(fèi)，減少?gòu)?fù)墾造地時(shí)外調(diào)土產(chǎn)生的額外資金投入。同時(shí)，及時(shí)、全面地對(duì)老采場(chǎng)、廢石場(chǎng)、尾礦壩進(jìn)行復(fù)墾，錦豐礦業(yè)還利用現(xiàn)代技術(shù)探索解決復(fù)墾土地作物的安全性問(wèn)題。

2.5 通過(guò)和諧礦區(qū)建設(shè)帶動(dòng)資源所在地群眾致富

在履行社會(huì)責(zé)任方面，貞豐縣兩大金礦公司都做了大量工作。主要做法有五種：一是為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)直接脫貧。錦豐公司76%的員工都是貴州本地人，僅附近三個(gè)村的員工就有170多名，多數(shù)都是以前的貧困人口，復(fù)墾土地耕種與管理也是雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，他們通過(guò)穩(wěn)定的工作收入脫離了貧困。二是給予百姓足額補(bǔ)償。除征收補(bǔ)償外，錦豐公司對(duì)臨時(shí)用地也參照征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全額補(bǔ)償。同時(shí)，在臨時(shí)用地協(xié)議中明確承諾對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾，經(jīng)生物復(fù)墾及相關(guān)檢測(cè)，確認(rèn)土地質(zhì)量達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后將土地?zé)o償還給百姓。如此，農(nóng)民既擁有數(shù)目可觀的補(bǔ)償收入，又不存在將來(lái)無(wú)地可耕的后顧之憂。三是給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民各類補(bǔ)貼。錦豐公司對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行生產(chǎn)補(bǔ)貼，其中，公司支持的社區(qū)甘蔗種植項(xiàng)目，對(duì)每畝甘蔗補(bǔ)貼100元；爛泥溝蔬菜種植項(xiàng)目，每畝補(bǔ)貼500元，不僅為農(nóng)民增加了直接收益，而且?guī)?dòng)了他們的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的生活水平的提高。四是完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這方面，錦豐公司、紫金礦業(yè)都做了大量工作，不僅投資修建進(jìn)入礦區(qū)的道路，而且為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)甘蔗道路，對(duì)通組路、入戶路進(jìn)行硬化，為村民安裝太陽(yáng)能電燈，對(duì)供水管網(wǎng)進(jìn)行改造等。五是通過(guò)公益慈善和教育投資促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。兩大企業(yè)多次向社區(qū)孤兒院、養(yǎng)老院捐款捐物，積極參與救災(zāi)捐助；對(duì)特困群眾和家庭進(jìn)行扶持，對(duì)教育進(jìn)行扶持，對(duì)考上高中和大學(xué)的貧困學(xué)生給予資助。

3 貞豐縣國(guó)土資源管理存在的問(wèn)題

3.1 “大壩”保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾突出

貴州省屬于落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力巨大。貞豐縣目前用地面積已突破新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制指標(biāo)，項(xiàng)目報(bào)批及其困難。同時(shí)，貴州省將萬(wàn)畝以上、集中連片的較平整地塊劃為“萬(wàn)畝大壩”，將5000畝以上的劃為“五千畝大壩”，嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)各類大壩的占用。“大壩”不是一個(gè)規(guī)范的土地概念，其范圍內(nèi)存在非耕地，更非基本農(nóng)田。從貞豐縣的情況看，一些萬(wàn)畝大壩覆蓋了原先的有條件建設(shè)區(qū)，由于限制利用，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾更加突出。

3.2 招商引資壓力導(dǎo)致土地浪費(fèi)，園區(qū)土地利用率低

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貴州省政府實(shí)行“增比進(jìn)位”政策1增比進(jìn)位是省政府對(duì)各市縣開(kāi)展的考核工作。增比，即提高經(jīng)濟(jì)總量和各項(xiàng)主要指標(biāo)在全省的比例和份量；進(jìn)位，即提升在全省、在西部同類城市中的位次。中央定位貴州當(dāng)前的主要矛盾是貧窮與落后是非常準(zhǔn)確的，但增比進(jìn)位必須嚴(yán)防浮夸與虛假。，各地只能大力開(kāi)展招商引資。為此，各級(jí)政府重視每一個(gè)項(xiàng)目，盡量滿足引進(jìn)企業(yè)的用地需求。而引進(jìn)的企業(yè)不愿意進(jìn)入相關(guān)園區(qū)，更喜歡另外占地設(shè)廠，造成“指標(biāo)不夠用和土地批而未用共存”的怪象。一些企業(yè)所謂的投資只是為了圈占土地，一旦土地低價(jià)到手后，實(shí)際投資往往未兌現(xiàn)而土地已升值，企業(yè)一轉(zhuǎn)手就能獲得豐厚利潤(rùn)，直接造成突破規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局混亂、土地利用效率低下。國(guó)土資源管理部門(mén)在壓力下，處置抓手不多。貞豐縣現(xiàn)有兩個(gè)園區(qū)，各有一家和五家企業(yè)入駐，造成土地大量閑置，不僅沒(méi)有節(jié)約集約利用土地，反而造成了土地的浪費(fèi)。此外入駐企業(yè)數(shù)量少，很難在園區(qū)內(nèi)形成“產(chǎn)業(yè)鏈”和“價(jià)值鏈”，不能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的增值。

3.3 礦業(yè)開(kāi)發(fā)引發(fā)的礦群矛盾依然突出，受困群眾難以搬遷

貴州省雖然煤礦資源豐富，但煤層薄、開(kāi)采涉及面廣，處理不好就會(huì)發(fā)生礦群矛盾。在貞豐縣挽瀾鄉(xiāng)煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)，由于地面不均勻沉降，村民自建房不同程度地出現(xiàn)地裂縫，嚴(yán)重者甚至寬達(dá)20厘米，整個(gè)房屋岌岌可危。之所以未能及時(shí)搬遷，主要有兩個(gè)原因：一是地災(zāi)誘發(fā)原因多樣，無(wú)法確定完全是由資源開(kāi)采引起。當(dāng)?shù)卦?0世紀(jì)存在大量煤礦非法開(kāi)采，政府治理非法開(kāi)采時(shí)填堵的私采洞口多達(dá)上千個(gè)，而且地質(zhì)條件本身也存在一定的問(wèn)題。因而，現(xiàn)在的煤礦企業(yè)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的責(zé)任不完全認(rèn)同。當(dāng)?shù)亟M織了兩次專業(yè)鑒定，但鑒定結(jié)果存在出入。尤其是對(duì)于大部分房屋破裂與現(xiàn)有煤礦無(wú)關(guān)的結(jié)論，當(dāng)?shù)卮迕耠y以接受。調(diào)研組認(rèn)真分析后認(rèn)為，地面不均勻沉降很大程度上是煤礦開(kāi)采直接或者間接造成的，但以前遺留的采洞和當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)條件也有一定的影響。二是搬遷經(jīng)費(fèi)難以解決。正是由于地災(zāi)誘發(fā)原因既有人為因素，也有自然因素，導(dǎo)致政府無(wú)法將其納入財(cái)政資金治理項(xiàng)目，現(xiàn)行煤炭企業(yè)又不肯治理，且當(dāng)?shù)孛旱V正處于整合階段，企業(yè)缺乏足夠資金進(jìn)行治理。

3.4 農(nóng)村宅基地難以完全依法依規(guī)辦理

目前，宅基地審批主要存在以下問(wèn)題：一是如果嚴(yán)格按照《土地管理法》，等完成所有用地報(bào)批手續(xù)后再允許村民建房，那將耗費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，村民等不起；二是歷史遺留的違法用地較為嚴(yán)重，如果嚴(yán)格按照法律進(jìn)行強(qiáng)拆，勢(shì)必會(huì)引起很大社會(huì)問(wèn)題，只能進(jìn)行罰款處理，但目前的罰款標(biāo)準(zhǔn)很低，這反而助長(zhǎng)了違法建設(shè)；三是農(nóng)民領(lǐng)取土地使用權(quán)證不用交任何費(fèi)用。國(guó)土資源所本身的辦公經(jīng)費(fèi)就十分緊張，還要墊付不少資金用于購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)證。

3.5 基層國(guó)土資源管理工作壓力大，人員流失嚴(yán)重

由于實(shí)行省以下垂直管理，基層國(guó)土資源管理部門(mén)面臨“上面管帽子，下面管工資”的處境，有時(shí)候甚至不知道如何開(kāi)展工作。省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)要求其守住萬(wàn)畝大壩，保護(hù)好耕地；同級(jí)地方政府則希望快速發(fā)展，要求國(guó)土資源部門(mén)盡最大努力爭(zhēng)取用地指標(biāo)，滿足招商引資用地需求。另外，一些存在安全隱患的礦山本不應(yīng)該通過(guò)審批，但當(dāng)?shù)卣枰ㄟ^(guò)資源開(kāi)采來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)國(guó)土資源部門(mén)施加壓力。如果審批通過(guò)，國(guó)土資源部門(mén)則要承受相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，由于“垂直管理”，地方在干部選拔任用方面基本不考慮國(guó)土資源部門(mén)，許多國(guó)土人辛苦工作幾十年難以得到提拔升遷。在這種工作難干、機(jī)制不順的情況下，基層國(guó)土資源管理部門(mén)面臨嚴(yán)重人員流失問(wèn)題。貞豐縣國(guó)土資源局2Business risks facing mining and metals 2014-2015. http://www.ey.com/GL/en/Industries/Mining—Metals/Business-risks-in-mining-and-metals.011年有8位班子成員，現(xiàn)在只剩下4位，均是一到30年工作年限就申請(qǐng)?zhí)崆巴诵荨Ｄ壳?，貞豐縣國(guó)土資源局編制103人（大多數(shù)事業(yè)編，未落實(shí)參公管理，工資待遇低），缺編22人。由于收入待遇差，以事業(yè)編制招錄進(jìn)來(lái)的年輕人，工作滿兩年后往往通過(guò)公務(wù)員考試及其他途徑離開(kāi)國(guó)土資源部門(mén)，人員流失嚴(yán)重，也造成干部隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

3.6 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度實(shí)施存在問(wèn)題

一是資金不能被靈活使用，礦山企業(yè)在繳納保證金之后，無(wú)法靈活及足量使用保證金進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害和環(huán)境的治理。二是保證金繳納標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法起到約束礦山企業(yè)履行環(huán)境恢復(fù)治理的目的。有的企業(yè)寧愿放棄保證金，也不對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。

4 思考與建議

調(diào)研期間，基層國(guó)土資源管理部門(mén)反映了一些訴求和建議，包括請(qǐng)求調(diào)整土地利用總體規(guī)劃；改善基層國(guó)土資源管理工作環(huán)境，包括體制、編制、待遇和基層國(guó)土所的辦公經(jīng)費(fèi)；取消中央財(cái)政項(xiàng)目要求的市（州）、縣配套資金的要求；允許礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金靈活用于地質(zhì)災(zāi)害治理；允許地方打包申請(qǐng)中央地質(zhì)災(zāi)害防治資金等。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)土資源管理制度改革的有關(guān)要求，結(jié)合調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，調(diào)研組提出以下建議。

4.1 堅(jiān)持“居住集中化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化”，縮短工業(yè)用地年限

貴州農(nóng)民多散居深山，長(zhǎng)期深受交通落后、取水困難、貧困、地災(zāi)、生態(tài)環(huán)境惡劣的威脅與困擾，必須從長(zhǎng)計(jì)議、創(chuàng)新思維來(lái)解決這些貧困人口的生存與發(fā)展問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)的選擇只能是按照居住集中化、城鄉(xiāng)一體化的思路，下決心實(shí)行整體移民搬遷。而搬遷移民集中居住用地應(yīng)當(dāng)符合安全、平整、方便標(biāo)準(zhǔn)，必須全面滿足搬遷用地需求。

另一方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)化能夠節(jié)約土地，降低基礎(chǔ)設(shè)施投入成本，控制環(huán)境污染。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，招商引資壓力較大，但產(chǎn)業(yè)園區(qū)化要因地制宜，實(shí)事求是，未必每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立工業(yè)園區(qū)。土地管理法和相關(guān)法律制修訂時(shí)必須強(qiáng)化土地節(jié)約集約方面的約束和懲戒，將節(jié)約集約用地考核從重準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向重監(jiān)管，建立土地產(chǎn)出效率動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，并與土地使用權(quán)期限掛鉤。鼓勵(lì)各地采取靈活多樣的短期租賃制，新進(jìn)企業(yè)禁止一次性出讓50年工業(yè)用地使用權(quán)。

4.2 進(jìn)一步完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

一是保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)要盡量按礦山環(huán)境恢復(fù)治理成本來(lái)設(shè)定，兩者不能偏差太遠(yuǎn)。二是優(yōu)化保證金繳納和返還機(jī)制。保證金的核心不在于把錢(qián)收上來(lái)，而在于督促企業(yè)履行治理責(zé)任。若企業(yè)采取分期治理或邊采邊治方式，可采取按應(yīng)繳納保證金總額的一定比例分階段或分年度繳納保證金。對(duì)已建礦山投入的治理資金和完成的分期生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的投入，在繳納后期保證金時(shí)給予抵扣。同時(shí)采取在每年采礦許可證年檢時(shí)，核檢企業(yè)邊采邊治理的完成情況，以保證治理效果，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，考慮到礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)需要一定時(shí)間才能看出效果，因此，保證金可晚于驗(yàn)收結(jié)束后一段時(shí)間返還。

4.3 規(guī)范企業(yè)社會(huì)責(zé)任，堅(jiān)持資源收益向所在地傾斜

資源開(kāi)發(fā)必須惠及資源所在地，否則就容易造成資源耗竭、環(huán)境污損、群眾愈發(fā)貧困的境地，甚至陷入資源詛咒。這就要求企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，重視社區(qū)發(fā)展。從國(guó)際上看，社會(huì)許可已經(jīng)成為采礦業(yè)的重要風(fēng)險(xiǎn)因素。2014年9月，安永發(fā)布《2014-2015采礦及金屬業(yè)面臨的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)》，將“社會(huì)許可”作為2014年度十大挑戰(zhàn)之三，排名較2008年上升了1位2Business risks facing mining and metals 2014-2015. http://www.ey.com/GL/en/Industries/Mining—Metals/Business-risks-in-mining-and-metals.。礦群矛盾及引發(fā)的群體事件在我國(guó)多個(gè)地區(qū)頻頻出現(xiàn)。目前，我國(guó)已有不少地區(qū)在和諧礦區(qū)建設(shè)、綠色礦山建設(shè)方面開(kāi)展了不少有益的探索，并形成了一些基本做法。當(dāng)前的問(wèn)題在于缺乏法律層面的激勵(lì)約束機(jī)制。建議在新修改的《礦產(chǎn)資源法》中把礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任納入其中，將社區(qū)聽(tīng)證作為礦業(yè)權(quán)審批的必要環(huán)節(jié)。在新的《礦產(chǎn)資源法》出臺(tái)之前，制定出臺(tái)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的規(guī)章制度。

4.4 多渠道解決礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷問(wèn)題

創(chuàng)新思路，整合資源，通過(guò)多種渠道徹底解決特別困難、受威脅群眾的移民搬遷問(wèn)題。對(duì)于靠近縣城的地區(qū)，要主動(dòng)融入城鎮(zhèn)，堅(jiān)持“居住集中化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、城鄉(xiāng)一體化”，通過(guò)移民搬遷進(jìn)入小城鎮(zhèn)這種“一步城鎮(zhèn)化”模式促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在搬遷資金方面，要善于整合資源，通過(guò)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)（省財(cái)政）、生態(tài)移民搬遷（中央財(cái)政、?。?、地質(zhì)災(zāi)害移民搬遷（中央、省財(cái)政）、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理（中央、省財(cái)政）、石漠化治理（中央財(cái)政）、礦山開(kāi)發(fā)移民搬遷（企業(yè)）及群眾自籌方式，綜合、全面解決受威脅群眾的搬遷問(wèn)題。

4.5 繼續(xù)對(duì)集中連片特困地區(qū)實(shí)施差別化扶持政策

貴州省分處我國(guó)三片集中連片特困地區(qū)，包括國(guó)土資源部牽頭協(xié)調(diào)的烏蒙山片區(qū)。近年來(lái)，國(guó)土資源部對(duì)烏蒙山片區(qū)加大了政策扶持力度，建議對(duì)這些政策的實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。在此的基礎(chǔ)上，更有針對(duì)性地開(kāi)展國(guó)土資源扶貧工作。對(duì)所有中央支持的相關(guān)財(cái)政項(xiàng)目落地貧困地區(qū)的，全部取消市（州）、縣配套資金。

貴州省近年來(lái)的幾次地質(zhì)災(zāi)害損失觸目驚心。建議中央財(cái)政盡快設(shè)立專項(xiàng)，支持貴州省地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及減災(zāi)能力建設(shè)。允許地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)多、散，及礦山點(diǎn)多、地質(zhì)環(huán)境惡劣的貧困地區(qū)打包申請(qǐng)地質(zhì)災(zāi)害防治及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金。

[1]袁國(guó)華,鄭娟?duì)?王世虎，等.資源型城市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用政策研究[M].北京：地質(zhì)出版社,2014.

[2]鄭娟?duì)?王世虎,袁國(guó)華.扶貧攻堅(jiān)與土地政策創(chuàng)新[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2014(6):27-30.

[3]鄭娟?duì)?王世虎,席皛.實(shí)施差別化國(guó)土資源管理政策，助推精準(zhǔn)化扶貧攻堅(jiān)[J].國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)參考（內(nèi)部資料）,2014(9):8-16.

[4]貞豐縣人民政府.貞豐縣2014年政府工作報(bào)告[R].貞豐：貞豐縣人民政府,2014.

[5]Elizabeth Wall, Remi Pelon, Sharing Mining Benefits in Developing Countries, The Experience with Foundations, Trusts, and Funds[R]. World Bank, 2011.

[6]OPM.The challenge of mineral wealth, using resource endowments to foster sustainable development[R]. ICMM, 2009.

[7]WB.MONGOLIA Mining Sector Sources of Growth Study[R]. World Bank, 2004.

The Work of Land and Resources through Innovation and Promoting the Development of Poor Areas—Research Report of Land and Resources Management at the Primary Level in Zhengfeng County, Guizhou Province

YUAN Guohua, ZHOU Wei, ZHENG Juaner, WANG Shihu
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. The Key Laboratory of Assessing Bearing Capacity on Resource and Environment, Beijing 101149, China)

This paper introduces the major practices that Zhengfeng county of Guizhou province has performed. These practices include: helping the people out of poverty w ith flexible industrial land policy; initiating new road to integrate environmental management w ith poverty alleviation and development; w ith the aid of the policy of increase, decrease, and affiliation, promoting the construction of experimental small towns; applying more innovations and science to the sustainable development of mining; leading the local people to wealth through the construction of harmonious m ining area. In light of these problems: the contradictions between cultivated land protection and econom ic development, low efficiency of land use, the contradictions of m ine geological disaster prevention and ore cluster, and the pressure of land management at the grass-roots level, this paper proposes that we must remain comm itted to the principles of the decentralization of population living, industrial zonation, and shortening the time lim it of industrial land; optim ize the mechanism for paying and returning the deposit. At the same time, we must accelerate our efforts to improve the legislation of corporate social responsibility, favor the income of resources toward the resources area. We also should integrate the funds to focus on the m igration due to ecological and geological disasters; implement differentiation policy support for concentrated destitute impoverished areas.

land and resources management; poor areas; poverty alleviation and development; land policy; Zhengfeng; Guizhou

F062.1

C

1672-6995（2014）11-0019-05

2014-09-18；

2014-10-09

國(guó)土資源部軟科學(xué)項(xiàng)目（201429）

袁國(guó)華（1965-），男，江西省遂川縣人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院資深研究員，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）、北京師范大學(xué)、荷蘭ITC學(xué)院研究生，國(guó)土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室常務(wù)副主任，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與決策研究。