◎牛少鳳

十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了重大戰(zhàn)略部署，其中一個十分突出的亮點就是首次在黨和國家的最高層面提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全新提法。因而，針對作為創(chuàng)新社會治理體系當中十分重要一環(huán)的食品安全問題，本文旗幟鮮明、與時俱進地提出“食品安全治理”的概念與說法。

筆者嘗試這樣界定“食品安全治理”：構建以“政府、企業(yè)、市場、公眾”為主體的“四位一體”現(xiàn)代治理體系，建立以“嚴謹標準、嚴格監(jiān)管、嚴厲處罰、嚴肅問責”為核心的現(xiàn)代治理制度，不斷提高食品安全治理能力，從而實現(xiàn)食品安全監(jiān)督管理上的多向互動、協(xié)調共治的一種良性狀態(tài)。如何更好地往這樣的方向發(fā)展呢？應該說，研究借鑒國外特別是發(fā)達國家在食品安全監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗，無疑對中國構建食品安全治理體系、提高食品安全治理能力具有重要意義。

第一，學習借鑒國外食品安全監(jiān)管有益經(jīng)驗。國際上比較共同的經(jīng)驗大致可以概括以下幾個主要方面：形成了一套相對內化的食品安全道德體系作為保障治理的前提，構建了一套相對完備的食品安全法規(guī)體系作為保障治理的基石，制定了一套相對嚴格的食品安全標準體系作為保障治理的準繩，形成了一套相對高效的食品安全監(jiān)管體系作為保障治理的主體。

1.通過法律的形式明確監(jiān)管部門的權力、義務和責任。國外食品安全管理結構出現(xiàn)由分散化向集中化發(fā)展的趨勢，即由原先的多部門分散管理或單一部門管理，向“一個部門監(jiān)管為主，多個部門為輔”的合作管理結構演變。比如，美國最新的《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》中，對FDA（美國食品和藥物監(jiān)督管理局的簡稱）的權力范圍、職責、義務等做出了詳細的規(guī)定。日本政府在2003年成立了國家食品安全委員會，專門負責食品安全監(jiān)管的協(xié)調和領導工作，負責組織協(xié)調各個相關職能機構的監(jiān)管工作?？偟膩碚f，發(fā)達國家所采取的單部門監(jiān)管體制，或由一個部門統(tǒng)一協(xié)調的綜合性監(jiān)管體制，在實際運作中，發(fā)揮主管部門核心作用的同時，部門之間相互合作，充分發(fā)揮各自的職能作用，從而保證監(jiān)管成效。

2.構建從“農田到餐桌”全過程監(jiān)控體系，實現(xiàn)了從“事后控制”到“事前預防”的轉變。具體環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農藥、飼料、材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎實行食品追溯制度。其中歐盟就通過食品追溯制度來要求飼料、食品經(jīng)銷商，對原料來源進行記錄保存，農民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細過程進行記錄；建立轉基因生物跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者保留其經(jīng)手的轉基因食品的詳細信息，這些信息保留時間不得少于5年，以此確保對轉基因食品的可追溯性。

3.制定較為完善的食品安全標準與較為嚴密的法規(guī)。構建立體層次，多方面的農產(chǎn)品質量安全管理立法，由議會通過法律來對食品質量安全管理做出較為原則的規(guī)定外，大量的法律條文的細化和技術性規(guī)定都授權行政機關以法令和條例的形式做出。這種不同層級、不同方面的農產(chǎn)品質量安全管理法規(guī)互相配合而又各有側重，形成比較嚴密的農產(chǎn)品質量安全管理法規(guī)體系，法律法規(guī)涵蓋所有食品類別，涉及整條食物鏈的各個環(huán)節(jié)，為農產(chǎn)品質量安全管理提供了充分的法律依據(jù)和執(zhí)法手段。從標準來說，當前最重要的國際食品標準有兩大系統(tǒng)，ISO系統(tǒng)的食品標準和CAC系統(tǒng)的食品標準。各個國家也相應制訂國內統(tǒng)一的標準體系。美國的食品標準分為三個層次：一是國家標準，由政府機構制訂；二是行業(yè)標準，由民間團體如美國奶制品學會等制定；三是企業(yè)標準，由農場主或公司制定的企業(yè)操作規(guī)范，其中最有權威性的是行業(yè)標準，是美國標準的主體。

4.重視建立科學先進的檢測技術體系。發(fā)達國家非常重視食品衛(wèi)生安全檢測體系的建設，并通過先進檢測體系進行食品質量與衛(wèi)生安全的監(jiān)管。美國聯(lián)邦谷物檢測系統(tǒng)，包含樣本檢測和監(jiān)督系統(tǒng)、主觀檢測和評價系統(tǒng)、市場監(jiān)控和早期預警計劃等，機構組織嚴密，技術先進。實施國家質量保證“質量控制計劃（QA/QC）”，是所有官方檢驗機構參與的統(tǒng)一體系。歐盟國家政府檢測檢驗則是圍繞建立（HACC）系統(tǒng)而進行的，強調生產(chǎn)企業(yè)利用（HACCP）來監(jiān)督和控制生產(chǎn)操作過程，檢驗檢測可以在可能發(fā)生危害的任何環(huán)節(jié)進行。這樣操作保證了檢測標準在統(tǒng)一體系下進行，增強了不同標準的協(xié)調性。荷蘭建立了完善的食品檢測檢驗體系，包括商品檢驗、農藥殘留物檢測、污染物檢驗、獸藥殘留物和激素檢測等。德國的食品安全檢測檢驗體系有三個環(huán)節(jié)，一是企業(yè)自我檢測檢驗；二是中性外部機構的檢測檢驗：三是政府檢測檢驗，由德國農業(yè)部下屬的消費者健康保護與獸醫(yī)學聯(lián)邦研究所承擔。

5.強調第三方力量，社會公眾參與食品安全監(jiān)管程度較高。明文立法規(guī)定了公眾對食品安全政策的知情權和參與權。公眾通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者協(xié)會等組織和管理部門及時反映食品安全方面的問題，監(jiān)督食品質量安全。社會公眾參與食品安全監(jiān)管可以直接為政府監(jiān)管部門提供食品安全信息，有利于監(jiān)督食品安全行政監(jiān)管部門執(zhí)法的公正性，促進督促立法機構強化食品安全立法，強化食品安全司法監(jiān)管。美國特別重視公眾的食品案例知情權，強調每一項政策制定過程中的透明性，通過已建立的有效的食品安全信息系統(tǒng)來實現(xiàn)全信息披露、信息采集、風險分析及信息反饋等工作。

第二，著力構建中國食品安全新型治理體系。食品安全問題牽一發(fā)而動全身，食品安全保障治理同樣如此。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，必須在一個“合”字上下功夫，整合部門、整合職能、整合力量，加快構建以“政府、企業(yè)、市場、公眾”為核心支柱的“四位一體”的新型治理體系。其中，政府為治理主體、企業(yè)為責任主體、市場為配置主體、公眾為參與主體。

1.政府承擔食品安全治理主體的職責。確立起政府是第一治理主體及相關責任人的理念與實踐標準，并不反對發(fā)揮市場配置作用或群眾監(jiān)督作用的提法。之所以做這樣的強調，無非是為了更加突出政府在食品安全問題上的擔當，以引起更為高度的重視。因為，如果首先強調其他主體的職責，就有可能因此而削弱政府的職責，或者作為敷衍借口、或者作為搪塞理由。因此，正是在這個意義上，要特別強調政府的“有作為”，經(jīng)過一個較長時間“有為而治”的努力，最終可能達到“無為而治”。但在現(xiàn)階段以及可以預見的以后階段，政府在食品安全問題上的職責當仁不讓。在食品安全治理體制方面，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出：“完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全?！痹诔@一方向逐步改革到位的過程中，當前的主要任務就是要充分發(fā)揮國務院食品安全委員會統(tǒng)一領導和食品安全委員會辦公室協(xié)調指導作用，統(tǒng)籌研究制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協(xié)調聯(lián)動機制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

2.企業(yè)承擔食品安全責任主體的職責。企業(yè)在食品安全方面的責任主體承擔，從已有事實和發(fā)展規(guī)律來看，一般來說，存在著這樣一個循序遞進的三個生產(chǎn)經(jīng)營階段，第一是有意違背食品安全要求的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是不顧公益、不講誠信的利潤最大化；第二是消極被動遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是被動遵守、有所收斂的利潤最大化；第三是積極主動遵守食品安全法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營階段，算是君子愛財、取之有道的利潤最大化。那么，如何在今后發(fā)展中讓企業(yè)基本上進入到第三個生產(chǎn)經(jīng)營階段呢？對策不外乎也是三個，一是加大懲戒力度，使企業(yè)“不敢”危害食品安全。二是加大市場監(jiān)管力度，使企業(yè)“不能”危害食品安全。三是加大教育力度，使企業(yè)“不愿”危害食品安全。從長遠及根本來看，治本之策當然還是核心價值觀上的教育引導及固化。企業(yè)一旦認識到樹立社會責任感的意義作用，認識到保障消費者的安全和健康是企業(yè)的第一要務，特別是認識到社會責任和利潤并不矛盾，社會責任是企業(yè)生存和發(fā)展賺取長期利潤的保障，食品安全問題之解決就可以算是大功告成了。

3.市場發(fā)揮在食品安全治理方面的資源正向配置的決定性作用。市場機制從根本上說就是通過價格所引導的供求關系實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。簡言之，就是我們日常所說的優(yōu)勝劣汰。充分發(fā)揮市場在食品安全保障與促進方面的重大導向作用，是全面、徹底、長效解決食品安全問題的關鍵一招。國外成功經(jīng)驗表明，只有市場無形之手有效介入引發(fā)食品安全的問題企業(yè)，才能形成企業(yè)自覺維護食品安全的良好狀態(tài)。從這個意義上說，隨著市場秩序的不斷完善，一方面，通過市場機制中的懲罰機制達到使不法企業(yè)“永不錄用”的根本目的，讓所有危害食品安全的不良不法企業(yè)永久性退出食品領域。另一方面，通過市場機制中的激勵機制，使誠信經(jīng)營所獲取的收益遠遠大于失信所可能帶來的一時一地之蠅頭小利。因而，必須給企業(yè)講清楚其中的利害關系，講清楚違背食品安全法律法規(guī)必遭重罰的道理，從而促使企業(yè)自覺主動地從理念更新、技術改進、管理創(chuàng)新、道德文化建設等路徑來提升自身的競爭力，并自覺地將外在的制度、規(guī)范內化為內在的道德信念，進而滲透于維護食品安全的全部過程、各個環(huán)節(jié)中去。

4.公眾發(fā)揮食品安全社會化監(jiān)督的重要作用。這里所說的公眾是廣義上的，既包括一般意義上的老百姓，也包括高度發(fā)達的各種新聞媒體。就二者的作用而言，其實是互補共通的。媒體具有專業(yè)性，老百姓具有廣泛性。在目標上，二者殊途同歸，共同服務于保障食品安全這一神圣使命。俗話說，群眾的眼睛是雪亮的。大家在用這句話時，往往只是注意到了這句話的字面含義，即人民群眾會感受一切、發(fā)現(xiàn)一切，是有形的監(jiān)督者。但是人們往往忽視了其字面背后的問題，即這一客觀有形的監(jiān)督能否有效、怎么有效呢？事實上，這才是更為重要的方面。群眾如果只是能夠看在眼里、急在心里，卻毫無招架之法、還手之力，這并不是群眾監(jiān)督意義上的監(jiān)督，也就是說，更為重要的是要體現(xiàn)在監(jiān)督的成效上。因而，食品安全的公眾參與、公眾監(jiān)督，要更加注重對可操作性機制的研究、設計與運用。在公眾對食品安全的參與意識日益增強的今天，當務之急的工作就是提高公眾參與食品安全事務的能力與拓寬公眾參與食品安全工作的渠道。一方面，可以加強對公眾的食品安全宣傳教育，對公眾進行食品安全方面專業(yè)化知識的普及和培訓，提高他們的參與能力。另一方面，政府積極通報相關信息，鼓勵消費者參與食品安全治理。

第三，建立健全中國食品安全現(xiàn)代治理制度。2013年底召開的中央農村工作會議上明確提出“最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”以確保人民群眾“舌尖上的安全”。從戰(zhàn)略前瞻的角度來看，這就要求，在建立健全中國食品安全現(xiàn)代治理制度方面，必須在一個“最”上下功夫。

先看一則最新新聞報道，2014年1月監(jiān)察部通報五起危害食品安全責任追究典型案例，共給予46名責任人員黨紀政紀處分或組織處理，8人因涉嫌犯罪被移送司法機關處理。從中可以看出，隨著2014年全面深化改革大幕的正式拉開，食品安全治理的最嚴格制度已經(jīng)初現(xiàn)端倪、可見一斑。

1.最嚴謹?shù)臉藴省Ｈ绻f法規(guī)是實現(xiàn)食品安全保障治理的“利劍”，那么，標準就是實現(xiàn)食品安全保障治理的“天平”。國際經(jīng)驗表明，食品安全標準既不能缺失，又不能太低，也不能相互抵牾。歷史地看，我國有食品、食品添加劑、食品相關產(chǎn)品國家標準、行業(yè)標準、地方標準共計超過7000項，比較多地存在著標準交叉、重復、矛盾的問題。針對這一情況，2012年原國家衛(wèi)生部等8部委聯(lián)合發(fā)布的《食品安全國家標準“十二五”規(guī)劃》提出，在標準清理基礎上，要在2015年年底完成標準整合工作。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過一年多的清理，我國現(xiàn)行食品標準合計4934個。據(jù)新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會今年初宣布，2014年我國將完成50%的食品安全標準整合工作，2015年在這個基礎上進一步完善，形成中國國家食品安全的標準體系。

2.最嚴格的監(jiān)管。近年來，我國食品安全監(jiān)管力度不斷加大，但漏洞仍然存在。有研究指出，當前我國政府在食品安全監(jiān)管不力方面主要表現(xiàn)為，對養(yǎng)殖源頭監(jiān)管不到位，對流通于市場的畜禽及其產(chǎn)品監(jiān)管不到位，對不安全的畜禽及其產(chǎn)品銷售行為打擊不到位。對此，加強政府食品安全方面的監(jiān)管，必須學習借鑒發(fā)達國家有關做法，關鍵是建立起覆蓋“從農田到餐桌”全過程的最嚴格的科學監(jiān)管制度。重中之重是盡快建立起跨部門協(xié)調的、統(tǒng)一且具有獨立權威的食品安全監(jiān)管機構，為此要以全面深化改革為重大契機，不斷完善政府食品安全監(jiān)管機構的機制設計。

3.最嚴厲的處罰。從現(xiàn)狀來說，目前我國對食品安全違規(guī)違法行為的懲罰力度尚不夠，并且成為人們較多指責的一個主要方面。這次中央農村工作會議明確提出對食品安全事故要實行最嚴厲的處罰，應該來說，國家已經(jīng)有了堅強決心與堅定信心。學界已經(jīng)提出的建立懲罰性賠償制度，從國外成功經(jīng)驗來看，這不啻為一種好辦法。該制度的建立至少在兩個大的方面具有重要作用，一個是極大增強普通消費者對食品安全問題的監(jiān)督和舉報動力。另一個就是可以極大調動律師提起公益訴訟的積極性。當前，建立落實這一制度的關鍵還是在于立法部門和司法部門積極承擔相應職責，推動這一制度的成功實踐。

4.最嚴肅的問責。加強行政問責是建立高效廉潔政府的必然發(fā)展趨向。食品安全領域建立最嚴肅的問責，是大勢所趨。目前，從總的來說，我國還沒有一部完整的行政問責法，在行政問責法律法規(guī)方面多是條例和規(guī)定，效力較低。在食品安全領域來說，沒有一部專門的食品安全行政問責法。因此，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，首要的是抓緊研究制定相應的行政問責法律來規(guī)范食品安全問責的程序，細分各部門的權限及責任，從而使我國的食品安全行政問責不斷走向制度化、法律化、統(tǒng)一化。