陳學(xué)榮

社會(huì)組織的多維視角

陳學(xué)榮

社會(huì)組織是構(gòu)建國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。十八屆三中會(huì)全《決定》明確“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會(huì)組織活力”。相對(duì)于發(fā)達(dá)國家，我國的社會(huì)組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，還有很長的路要走。當(dāng)前，在認(rèn)識(shí)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，還應(yīng)從實(shí)證層面分析演進(jìn)，從功能作用出發(fā)推進(jìn)發(fā)展。

一、理順關(guān)系

長期以來，國內(nèi)對(duì)于社會(huì)組織有“神圣化”和“妖魔化”的兩極判斷，因而，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展定位出現(xiàn)一定偏差。目前立足于黨委、政府角度，應(yīng)從四個(gè)維度考量“政府、市場、社會(huì)”三者關(guān)系，在治理格局中定位社會(huì)組織。

（一）政府與市場的關(guān)系。改革開放以來，政府與市場之間的關(guān)系調(diào)整，大體經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段：政府起決定作用，企業(yè)為配角。改革開放初期以“雙軌制”為特點(diǎn)的“商品經(jīng)濟(jì)”，“二產(chǎn)”重要領(lǐng)域仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式推進(jìn)。第二階段：市場起基礎(chǔ)作用，政府起主導(dǎo)作用，市場主體逐步多元。1992年，十四大提出發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，到21世紀(jì)，基本上建立市場經(jīng)濟(jì)體系，步入市場經(jīng)濟(jì)國家行列，但總體市場化程度仍然有待提高。第三階段：十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場起決定作用，企業(yè)將是市場主角，政府簡政放權(quán)、逐步退出。政府與市場關(guān)系歷經(jīng)30多年調(diào)整，正向更科學(xué)、合理的方向邁進(jìn)，尤其當(dāng)初相對(duì)弱小的民營企業(yè)，逐漸成長為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要力量，有的成為具有國際地位的知名大型企業(yè)。這一趨勢，為社會(huì)組織發(fā)展提供了有益借鑒和宏觀路向。

（二）政府與社會(huì)的關(guān)系。黨的十七大將社會(huì)建設(shè)納入“四位一體”社會(huì)主義建設(shè)總體布局，這是面對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展“不平衡”，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，黨和政府在頂層設(shè)計(jì)上做出的理性選擇。多年來，社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展，“GDP”的指揮棒使政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上常常“越位”，而公共服務(wù)能力處于較低水平，經(jīng)常出現(xiàn)“缺位”。同時(shí)社會(huì)組織“發(fā)育不良”，能力不足以“補(bǔ)位”。最終形成社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展，政府“唱主角”唱不好、社會(huì)“做配角”不入戲、企業(yè)“打零工”沒市場。當(dāng)前，政社關(guān)系的矛盾主要方面仍在政府，應(yīng)主動(dòng)做出調(diào)整，角色定位要向后讓，做“導(dǎo)航員、裁判員”，讓“社會(huì)唱主角、政府為主導(dǎo)、企業(yè)作配角”，形成政社互動(dòng)、主體多元的社會(huì)治理新格局。

（三）社會(huì)與市場的關(guān)系。社會(huì)、市場兩者屬性界定，基于不同需求。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，各類需求日益多元、多樣，因此，要重新認(rèn)識(shí)社會(huì)與市場需求及其滿足方式。一是社會(huì)助力市場發(fā)展，豐富市場內(nèi)涵。較“市場需求”，“社會(huì)需求”概念更為寬泛、來源更加多樣，通常由公共產(chǎn)品、公益產(chǎn)品來滿足，同時(shí)也具有一定市場空間，比如，養(yǎng)老服務(wù)中的高端養(yǎng)老，就可采取市場方式解決。二是社會(huì)向市場借鑒效率原理，激發(fā)社會(huì)活力。市場領(lǐng)域追求“效率優(yōu)先、兼顧公平”，社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展，尤其現(xiàn)階段社會(huì)組織發(fā)展，在追求公平的同時(shí)也要“講效率”，不斷提高生存力、競爭力，有效承接政府購買服務(wù)、解決多元化社會(huì)需求。三是社會(huì)市場協(xié)同，提升公共服務(wù)。性質(zhì)上，公共服務(wù)可分基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)以政府、社會(huì)投入為主，而非基本公共服務(wù)以社會(huì)、市場投入為主。社會(huì)和市場本身具有交互性、互補(bǔ)性，只有相互協(xié)同，才能保證滿足不同人群、不同層次的公共服務(wù)需求。

（四）社會(huì)與自治組織的關(guān)系。社區(qū)是社會(huì)治理的最基礎(chǔ)單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的重要組成部分。當(dāng)前我國社區(qū)“行政化”傾向、居民自組織及參與能力弱化是困擾社區(qū)治理的兩大難題。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)作為“選區(qū)”，訴求通過社區(qū)即可上達(dá)，居民參與度、認(rèn)同感強(qiáng)。我國社區(qū)自治尚處過渡期，特征是“黨委政府主導(dǎo)、社區(qū)為基礎(chǔ)、社會(huì)組織部分參與”。社區(qū)治理應(yīng)從“社區(qū)減負(fù)”入手，弱化政府直接管理和行政干預(yù)，同時(shí)，防止社區(qū)“空心化”，大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織承攬各類社區(qū)服務(wù)。通過黨委政府逐步退出、讓度空間，以“社會(huì)為主體”，推行社會(huì)多元參與的自治模式，形成社區(qū)治理“居委會(huì)主導(dǎo)、居民主體、社會(huì)組織主角”格局。

四者宏觀趨勢定位：一是政府趨向——強(qiáng)。擺脫“大政府”形象，改變“大包大攬”方式，精兵簡政，高效行政。二是市場趨向——大。市場決定作用，預(yù)示市場將更具自由度，我國龐大的人口數(shù)量也決定市場需求必然“大”，必須有“大市場”來保障。三是社會(huì)趨向——和。社會(huì)自組織能力的增強(qiáng)，將提供更多的選擇途徑，進(jìn)一步削減社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，減少社會(huì)摩擦、軟化社會(huì)矛盾。四是自治趨向——活。社區(qū)自治的再組織、社會(huì)化趨勢，將進(jìn)一步促進(jìn)居民參與、增強(qiáng)認(rèn)同，使社區(qū)積聚更多人氣，更加富有活力。

二、實(shí)踐路徑

現(xiàn)階段，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，以致激發(fā)社會(huì)組織活力，應(yīng)貫穿治理思維，并從三個(gè)維度發(fā)力。

（一）社會(huì)與政府層面：協(xié)同共治。厘清政社邊界，從“單一中心”向“多元共治”轉(zhuǎn)型，在社會(huì)組織發(fā)展上，形成政社共治。一是政府“放”。推進(jìn)政社分開、政會(huì)“四脫鉤”，在社會(huì)領(lǐng)域去“行政化、壟斷化”，消除對(duì)政府的“依賴性”。二是政府“讓”。政府加強(qiáng)購買服務(wù)，加快職能轉(zhuǎn)移，針對(duì)目前由于政府部門本位主義，造成對(duì)職能轉(zhuǎn)移“不激動(dòng)”“不行動(dòng)”現(xiàn)象，積極采取措施，推動(dòng)主動(dòng)放權(quán)、自我革命。三是政府“育”。加強(qiáng)社會(huì)組織“孵化、初創(chuàng)、培育、發(fā)展”等階段的扶持力度，完善社會(huì)組織發(fā)展機(jī)制、提升社會(huì)組織承接能力、增強(qiáng)社會(huì)組織發(fā)展活力，促進(jìn)社會(huì)組織功能完善、作用提升，提高社會(huì)組織“參與度”“貢獻(xiàn)度”。

（二）社會(huì)與市場層面：協(xié)調(diào)共贏。在社會(huì)組織發(fā)展的手段方面，借鑒市場經(jīng)驗(yàn)、提升配置效率、提高治理效能。一是引入競爭機(jī)制。推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)“一業(yè)多會(huì)”，圍繞為老、為小、為困、為特等主要需求，加快社會(huì)組織“專業(yè)化”“規(guī)?；薄斑B鎖化”進(jìn)程。二是堅(jiān)持效能優(yōu)先。確立“公平競爭”原則，采取“公開招投標(biāo)”“第三方績效評(píng)估”等方式，考量社會(huì)組織發(fā)展效能，提升社會(huì)組織自身能力。三是經(jīng)濟(jì)促進(jìn)服務(wù)。這里包括兩個(gè)層面：（1）發(fā)展協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織，橫向拓寬市場；（2）發(fā)展基金類社會(huì)組織，對(duì)市場形成高位引領(lǐng)。四是科技促進(jìn)服務(wù)。推動(dòng)科技市場組織與科技社會(huì)組織對(duì)接，“建立聯(lián)盟”“推動(dòng)協(xié)商”“加速孵化”。

（三）基層自治層面：協(xié)進(jìn)搞活。加快社會(huì)組織參與社區(qū)、落根社區(qū)，協(xié)助自治組織、接手社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。一是激發(fā)社區(qū)活力。在服務(wù)方式上，綜合采取政府、社會(huì)、市場手段，提供多元多樣服務(wù)。整合社區(qū)內(nèi)各種資源，包括資金、場地、人員，為社區(qū)所用。二是助推社區(qū)體制改革。橫向，社區(qū)“去行政化”，推行“社區(qū)減負(fù)”，社區(qū)行政性事務(wù)向上交街道（鎮(zhèn)），服務(wù)性事務(wù)向外交專業(yè)社會(huì)組織；縱向：街道“去經(jīng)濟(jì)化”，集中社區(qū)行政性事務(wù)，以政務(wù)管理和服務(wù)為主。三是推動(dòng)自治提檔升級(jí)。草根參與型自治與精英參與型自治并重。

社會(huì)組織涉及民政工作方方面面，當(dāng)前民政工作面臨深刻轉(zhuǎn)型，作為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)款^部門，民政應(yīng)“跳出社會(huì)組織看社會(huì)組織”，在系統(tǒng)內(nèi)部建立認(rèn)同，從操作層面入手，聚焦“養(yǎng)老服務(wù)”“社區(qū)發(fā)展”兩個(gè)方面，提升社會(huì)組織能力。

三、重點(diǎn)突破

（一）確定社會(huì)組織主體地位。一是應(yīng)在“政協(xié)、人大”成立小組、設(shè)立界別，賦予更大的參政議政空間；二是增加“黨代表、人大代表、政協(xié)委員”比例，賦予一定的政治地位；三是在社會(huì)組織成立各種形式黨組織，增加社會(huì)組織黨員發(fā)展名額，體現(xiàn)黨委主導(dǎo)；四是建立社會(huì)組織與政府部門“定向聯(lián)系”機(jī)制，賦予一定的“話語權(quán)”。

（二）規(guī)范社會(huì)組織參與程序。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織“制度化、規(guī)范化、程序化”建設(shè)，形成社會(huì)治理“重大決策、重點(diǎn)政策、重要事項(xiàng)”聽證、論證和“事前、事中、事后”“協(xié)商成果”與“議事規(guī)則、決策程序”有序銜接。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織發(fā)展保障。各級(jí)出臺(tái)政府購買服務(wù)意見、指導(dǎo)目錄，凡屬技術(shù)性、事務(wù)性工作，原則上都要引入社會(huì)組織和市場組織競爭機(jī)制。完善社會(huì)組織社會(huì)信用、社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮正能量，提升發(fā)展力與影響力。

（四）確立社會(huì)組織底線思維。一是“支持”。大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、科技創(chuàng)新、公益慈善、社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織；二是“規(guī)范”：規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織、境外非政府組織、信用記錄不良社會(huì)組織；三是“嚴(yán)管”：嚴(yán)格宗教、意識(shí)形態(tài)等敏感領(lǐng)域社會(huì)組織管理。

（作者系江蘇省南京市民政局局長）