靳生喜

甘肅：如何優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置

靳生喜

城鎮(zhèn)化是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)自然歷史過程。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)“四化同步”發(fā)展?！八幕敝?，城鎮(zhèn)化地位特殊、位置關(guān)鍵，而行政區(qū)劃調(diào)整是直接影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，具備行政區(qū)劃調(diào)整的縣可以有序改市。這是關(guān)于行政區(qū)劃管理工作和改革的決策型意見，從其釋放的信號(hào)來(lái)看，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，行政區(qū)劃調(diào)整的頻率有望進(jìn)一步加快。民政部門作為我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的職能部門，責(zé)任重大、任務(wù)艱巨，應(yīng)積極適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，充分發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整的“杠桿”作用，主動(dòng)探索行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置和合理調(diào)整的新路子。近年來(lái)，特別是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，甘肅城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加快發(fā)展的新階段。如何優(yōu)化甘肅的行政區(qū)劃設(shè)置？筆者認(rèn)為，重點(diǎn)在縣改區(qū)上找突破、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)上做文章、縣改市上下功夫、駐地鎮(zhèn)調(diào)整上求創(chuàng)新。

一、破冰縣改區(qū)，確立區(qū)縣新體制。多年以來(lái)，縣改區(qū)一直在進(jìn)行著理論的探討和實(shí)踐的推進(jìn)，但各地效果并不理想，特別在甘肅這樣一個(gè)貧困省份，可以說步履維艱，進(jìn)展緩慢。目前，全省86個(gè)縣市區(qū)中，市轄區(qū)有17個(gè)，占19.8%，城市承載能力嚴(yán)重不足，發(fā)展空間受限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家在行政區(qū)劃管理中支持和鼓勵(lì)對(duì)設(shè)置一個(gè)區(qū)的市增設(shè)區(qū)，使一個(gè)中等城市有兩個(gè)以上區(qū)來(lái)承載，但各地對(duì)縣改區(qū)的積極性普遍不高。究其原因，一是現(xiàn)行的省直管縣財(cái)政體制沒有包括區(qū)，區(qū)財(cái)政受制于市上統(tǒng)籌的程度較高，資金使用沒有縣靈活，各縣不愿意放易求難，再找一個(gè)管事的“婆婆”；二是改區(qū)后，一些人權(quán)、事權(quán)由市里直管，區(qū)里在干部任用、項(xiàng)目安排、資金分配等方面的話語(yǔ)權(quán)將弱化和虛化；三是甘肅有58個(gè)縣屬國(guó)扶貧困縣，在扶貧開發(fā)等方面享有國(guó)家特殊優(yōu)惠政策，“含金量”較大。各地?fù)?dān)心改市后不能享受優(yōu)惠政策，不利于爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)的項(xiàng)目、資金和專項(xiàng)政策扶持。要破解縣改區(qū)難題，打消種種顧慮，筆者認(rèn)為，首先，要搞好頂層設(shè)計(jì)，著眼社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，國(guó)家和省級(jí)應(yīng)制定縣改區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，既設(shè)定硬性“杠杠”，又體現(xiàn)軟性“指標(biāo)”，先易后難、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施；其次，在政策層面為縣改區(qū)“亮燈”“松綁”，強(qiáng)化區(qū)一級(jí)的人、財(cái)、事權(quán)，并適當(dāng)給予政策創(chuàng)制、人才引進(jìn)等方面的優(yōu)惠激勵(lì)，賦予區(qū)更大的政治、經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)權(quán)。如此，縣改區(qū)則會(huì)冰消雪化，步入正軌，漸成氣候。

二、發(fā)力縣改市，樹立市治新理念。市與縣，一字之差，天壤之別，同級(jí)不同性。從功能定位來(lái)看，縣的工作以農(nóng)村為主，兼顧城市；縣級(jí)市的工作以城市為主，兼顧農(nóng)村。甘肅作為一個(gè)農(nóng)業(yè)省份，長(zhǎng)期以來(lái)工作重心放在“三農(nóng)”問題上，城市建設(shè)和管理關(guān)注相對(duì)不足，縣改市一直不被各級(jí)重視，目前全省86個(gè)縣市區(qū)中只有合作、敦煌、玉門、臨夏4個(gè)縣級(jí)市。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，縣的城市承載能力明顯不足，城市規(guī)劃滯后、管理能力較弱等問題日益凸顯，市州所在地單市（區(qū)）已無(wú)法支撐一個(gè)地級(jí)市的城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)位帶動(dòng)和中心輻射作用被限制。縣改市形勢(shì)所需，勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為，要推動(dòng)縣改市工作，首先要轉(zhuǎn)變各級(jí)過去對(duì)縣、縣級(jí)市的模糊認(rèn)識(shí)，樹立城市建設(shè)、城市治理的現(xiàn)代思維。過去，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)形態(tài)社會(huì)，我們講“郡縣治，天下安”，有其現(xiàn)實(shí)的合理性。但在今天這樣一個(gè)城鄉(xiāng)加速變遷、城市高度擴(kuò)張的時(shí)代，我們應(yīng)樹立“城市治，天下安”的現(xiàn)代治理理念，實(shí)現(xiàn)由“縣治”到“市治”的轉(zhuǎn)型。其次，要注重研究政策，對(duì)縣改市的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)論證，在試點(diǎn)推廣的基礎(chǔ)上，對(duì)符合縣改市條件的20個(gè)縣進(jìn)行優(yōu)先排序，率先支持指導(dǎo)積極性較高的隴西、成縣、臨洮、華亭、秦安、高臺(tái)6個(gè)縣啟動(dòng)改市工作，到2020年實(shí)現(xiàn)全省縣級(jí)市和市轄區(qū)達(dá)到40個(gè)、比例達(dá)46.5%，達(dá)到或基本達(dá)到全國(guó)平均水平。

三、提速鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)新布局。甘肅自2002年至2006年期間開展大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整相對(duì)趨于穩(wěn)定，再無(wú)較大動(dòng)作。但隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)再度升溫，被提上了重要議事日程。目前，全省1228個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中建制鎮(zhèn)有482個(gè)，占比為39%，要實(shí)現(xiàn)到2015年建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)比重接近西部地區(qū)平均水平、到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以上接近全國(guó)平均水平的目標(biāo)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)工作應(yīng)按照“積極審慎、適度放寬、嚴(yán)格程序、有序推進(jìn)”的原則加速推進(jìn)。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)工作，各地認(rèn)識(shí)明確、積極性很高，且具備實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在保證數(shù)量的前提下關(guān)鍵要把好質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格按照鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的人口、經(jīng)濟(jì)等標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，成熟一個(gè)、報(bào)批一個(gè)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)后真正起到輻射帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人口綜合素質(zhì)的目的。絕不能違悖鄉(xiāng)改鎮(zhèn)初衷，以犧牲質(zhì)量換取數(shù)量，使鄉(xiāng)改鎮(zhèn)“新瓶裝舊酒”、轟轟烈烈流于形式。目前，已完成蘭州、張掖、隴南3市18個(gè)鄉(xiāng)的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作，按照計(jì)劃年內(nèi)鄉(xiāng)改鎮(zhèn)可達(dá)40個(gè)以上、5年內(nèi)鄉(xiāng)改鎮(zhèn)382個(gè)、2019年全省建制鎮(zhèn)總數(shù)達(dá)到860個(gè)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的70%以上。從當(dāng)前鄉(xiāng)改鎮(zhèn)實(shí)踐效果看，基本起到了優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局、輻射帶動(dòng)發(fā)展的作用。例如，山丹縣陳戶鄉(xiāng)改鎮(zhèn)后，其漢明長(zhǎng)城“露天博物館”的優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景看好；臨澤縣鴨暖鄉(xiāng)改鎮(zhèn)后，其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯，“中國(guó)棗鄉(xiāng)”的品牌日盛。同時(shí)，在鄉(xiāng)改鎮(zhèn)工作中，應(yīng)注意總結(jié)和發(fā)現(xiàn)問題，廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖姡m時(shí)修正解決上一輪撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)引發(fā)的遺留問題，做到“科學(xué)、合理、群眾滿意”。

四、調(diào)整駐地鎮(zhèn)，賦予管理新職能。我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立街道辦事處作出了明確規(guī)定。但由于該規(guī)定沒有包括縣，因此，自建國(guó)以來(lái)，縣政府駐地行政管理體制一直實(shí)行的是縣—鎮(zhèn)—村管理體制。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣政府駐地鎮(zhèn)發(fā)生了巨大的變化、城區(qū)規(guī)模明顯擴(kuò)大、居住人口顯著增長(zhǎng)。據(jù)莊浪縣政府駐地水洛鎮(zhèn)黨委書記羅彥鵬介紹，現(xiàn)在的水洛鎮(zhèn)由2004年前的水洛鄉(xiāng)和水洛鎮(zhèn)合并而來(lái)，總面積已擴(kuò)大到74.28平方公里，人口達(dá)3.4萬(wàn)多人，隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，水洛鎮(zhèn)的管理服務(wù)重點(diǎn)已逐步由農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘校蛉狈ο鄳?yīng)的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和健全的城市基層管理服務(wù)體系，無(wú)法有效地對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)施管理和服務(wù)，甚至在城市執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)與縣政府有關(guān)職能部門“撞衫”現(xiàn)象，降低了行政效率，急需進(jìn)行調(diào)整。像莊浪縣水洛鎮(zhèn)這種情況，在全省乃至全國(guó)都較為普遍，是當(dāng)前縣政府駐地鎮(zhèn)實(shí)行城市管理體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。對(duì)于解決這一難題，廣東、深圳等地早已有成功的實(shí)踐模式，即撤銷縣政府駐地鎮(zhèn)級(jí)行政建制，改設(shè)街道辦事處。筆者認(rèn)為，我省對(duì)于縣政府駐地鎮(zhèn)行政管理模式的調(diào)整，應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、鼓勵(lì)創(chuàng)新，即可先選擇幾個(gè)綜合條件較好的縣政府駐地鎮(zhèn)開展改設(shè)街道辦事處試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后全面推廣，以期達(dá)到“點(diǎn)上開花，面上結(jié)果”的成效。同時(shí)，借助縣政府駐地鎮(zhèn)行政管理模式調(diào)整，積極探索開展“村改居”社區(qū)建設(shè)工作，推進(jìn)“村改居”社區(qū)基層治理機(jī)制改革，加大對(duì)“村改居”社區(qū)的公共財(cái)政投入，推動(dòng)基本公共服務(wù)向“村改居”社區(qū)延伸。

行政區(qū)劃調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，政策性強(qiáng)、政治性高、影響面大，不論是相對(duì)成熟的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)工作，還是尋找突破的縣改區(qū)工作，亦或是需要?jiǎng)?chuàng)新的縣政府駐地鎮(zhèn)調(diào)整等，目的都是服務(wù)服從于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都需要科學(xué)理論的指導(dǎo)和成熟實(shí)踐的推進(jìn)。我們相信，隨著行政區(qū)劃調(diào)整“杠桿”作用的不斷放大，城鎮(zhèn)化水平將日益提升，如何適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、提供均等化公共服務(wù)，提升養(yǎng)老服務(wù)保障、社會(huì)救助、社區(qū)治理水平等，民政部門還將迎來(lái)新一輪大考。這也是開展行政區(qū)劃調(diào)整的應(yīng)有之義，是需要我們當(dāng)下綜合考慮的現(xiàn)實(shí)而迫切的重大問題。

（作者單位：甘肅省民政廳）