陳宜（中國(guó)政法大學(xué)副教授）

（接上期）

四、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之四（通州區(qū)）

北京通州區(qū)轄4個(gè)街道、2個(gè)地區(qū)、8個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)，據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2011年末，全區(qū)戶籍人口67.3萬(wàn)人，其中，農(nóng)業(yè)人口32.9萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9%①北京市通州區(qū)統(tǒng)計(jì)局：《2011統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，通州統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2012年4月25日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110788/content.html，訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月4日。；據(jù)2011年人口普查數(shù)據(jù)，全區(qū)常住人口為118.4萬(wàn)人，其中，外省市來(lái)京人員占常住人口的36.7%②通州區(qū)第六次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等：“通州區(qū)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)”，通州統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，2011年6月30日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110766/content.html，訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月4日。。

（一） 通州區(qū)基層法律服務(wù)所及法律服務(wù)工作者狀況

截至2010年，通州共有15個(gè)法律服務(wù)所，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所基本名存實(shí)亡，城區(qū)街道基本上沒(méi)有法律服務(wù)所存在，有基層法律服務(wù)工作者證的人員60～70人，實(shí)際從事這個(gè)工作的不足30人。通州城區(qū)的法律服務(wù)基本由律師壟斷，而在農(nóng)村較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)比較興旺，基層法律服務(wù)工作者的工作熱情也比較高，如西集鎮(zhèn)、臺(tái)湖鎮(zhèn)。

1、2010年調(diào)研時(shí)，通州區(qū)還存在法律服務(wù)所與司法所兩塊牌子一套人馬的情況。司法所所長(zhǎng)都是兼職基層法律服務(wù)工作者，嚴(yán)格遵守司法所不得提供有償服務(wù)的規(guī)定，但對(duì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件、經(jīng)濟(jì)糾紛則免費(fèi)辦理。

2、基層法律服務(wù)工作者的工作內(nèi)容以調(diào)解為主。由于基層法律服務(wù)工作者多是本地成長(zhǎng)起來(lái)，且長(zhǎng)期駐扎鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨叫隨到，人員固定，收費(fèi)低，具有化解矛盾、維護(hù)地方穩(wěn)定的作用，百姓、政府都信任基層法律服務(wù)工作者的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到法律問(wèn)題基本上都找司法所，由基層法律服務(wù)工作者幫助解決。

3、司法局對(duì)法律服務(wù)所的管理主要有：不定期的工作檢查、財(cái)務(wù)檢查、規(guī)章制度檢查、定期報(bào)送報(bào)表，業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（二）通州律師為基層提供法律服務(wù)狀況

2012年，通州全區(qū)律師事務(wù)所共29家,執(zhí)業(yè)律師146人,有5名律師擔(dān)任區(qū)政府法律顧問(wèn)團(tuán)成員，1名律師擔(dān)任政協(xié)委員，31名律師擔(dān)任各委辦局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問(wèn)③《通州區(qū)內(nèi)律師今年繼續(xù)“村居行”》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)站，2013年1月6日， http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-01-06/content_7953515.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月4日。。2013年，全區(qū)律師在龍頭企業(yè)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目落地、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模培育等方面充分發(fā)揮律師職能，當(dāng)好政府的參謀助手。

（三） 通州“法律服務(wù)村居行”活動(dòng)中基層法律服務(wù)力量的整合

2012年啟動(dòng)的“北京法律服務(wù)村居行”活動(dòng)，律師、公證員、專職基層法律服務(wù)工作者、司法所兼職法律工作者共同參與其中。如通州新城核心區(qū)建設(shè)工地法律服務(wù)工作站就是由新華司法所、新華街道法律服務(wù)所聯(lián)合成立，薛鵬律師事務(wù)所、潞洲公證處、法律援助中心、新華街道法律服務(wù)所專職法律工作者和新華司法助理員等兼職法律工作者，每月安排1至2個(gè)晚上來(lái)到工作站，為工地的農(nóng)民工提供法律咨詢④田兆玉：《通州新城工地成立法律服務(wù)站》，北京日?qǐng)?bào)2012年10月9日第8版。。2013年，通州區(qū)繼續(xù)開(kāi)展“法律服務(wù)村居行”活動(dòng)，動(dòng)員律師、法律服務(wù)專業(yè)人員，以該活動(dòng)為平臺(tái)，與各社區(qū)、村隊(duì)結(jié)成“一對(duì)一”法律宣傳與服務(wù)小組，達(dá)到全區(qū)社區(qū)（村）律師法律服務(wù)全覆⑤蓋田兆玉、李超：《通州部署2013 年法制宣傳教育工作》，首都之窗《北京·通州》，2013年5月22日，http://www.bjtzh.gov.cn/n95/n534/n700/c8501254/content.html，訪問(wèn)日期2013年6月4日。。

五、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之五（順義區(qū)）

順義區(qū)下轄19個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)街道辦事處、424個(gè)行政村，戶籍人口59萬(wàn)，常住人口91.5萬(wàn)⑥順義區(qū)人民政府：《順義概況》，http://www.bjshy.gov.cn/Category_2497/Index.aspx，2最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月4日。。

（一） 順義區(qū)基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者概況

順義共有法律服務(wù)所21家，2010年有基層法律服務(wù)工作者71人，每年注冊(cè)，58人有公務(wù)員身份，58人中有8人是退休人員，71人中平時(shí)執(zhí)業(yè)的只有8人，2001年～2010年沒(méi)有發(fā)展新的基層法律服務(wù)工作者?，F(xiàn)有基層法律服務(wù)工作者人員年齡偏高，都在40歲以上，高中以上學(xué)歷。

在順義，以潮白河為界，河?xùn)|地區(qū)老百姓有法律服務(wù)的需求，尤其是低于律師收費(fèi)的法律服務(wù)，因此，基層法律服務(wù)工作者有著不錯(cuò)的法律服務(wù)市場(chǎng)。而縣城周邊、河西地區(qū)，法律服務(wù)主要由律師提供，天竺等大企業(yè)有法律事務(wù)聘請(qǐng)律師處理。

1、基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍

基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍包括法制宣傳、法律咨詢、人民內(nèi)部矛盾的排查調(diào)處、代寫(xiě)法律文書(shū)、審理合同，代理法援案件。有執(zhí)業(yè)證件的法律服務(wù)工作者還可以為公民、法人和其他組織代理民事訴訟案件⑦北京市順義區(qū)司法局：《基層法律服務(wù)簡(jiǎn)介》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=4712 ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2011年8月22日。。2007年成立鎮(zhèn)級(jí)法律服務(wù)中心，每個(gè)村級(jí)法律服務(wù)室都配有一名律師，代理村委會(huì)開(kāi)庭時(shí)一名律師一名基層法律服務(wù)工作者出庭。

2、對(duì)基層法律服務(wù)工作者的管理

順義的法律服務(wù)所歸基層科管理。對(duì)法律服務(wù)所納稅登記的要求，是順義司法局規(guī)范法律服務(wù)所的一項(xiàng)重要舉措。2010年底，有不少當(dāng)事人反映基層法律服務(wù)工作者工作不規(guī)范，較為敏感的問(wèn)題是收費(fèi)不開(kāi)正式發(fā)票。為此司法局專門(mén)下發(fā)通知，要求法律服務(wù)所進(jìn)行納稅登記，每筆法律服務(wù)收費(fèi)須到地稅局報(bào)稅，先交營(yíng)業(yè)稅，然后開(kāi)具發(fā)票。

3、投訴處理

對(duì)于當(dāng)事人投訴的，一般的處理是讓基層法律服務(wù)工作者退費(fèi)，再被投訴就責(zé)令停業(yè)。從投訴處理的情況看，違規(guī)的基層法律服務(wù)工作者多是從社會(huì)招聘來(lái)的人員。

（二）鎮(zhèn)級(jí)法律服務(wù)中心的法律服務(wù)

2006年12月,龍灣屯鎮(zhèn)法律服務(wù)中心正式掛牌。每月16日安排專職法官、律師值班，面向農(nóng)民提供免費(fèi)法律咨詢、法律援助。中心主要負(fù)責(zé)對(duì)廣大群眾開(kāi)展法制宣傳，通過(guò)訴前調(diào)解、現(xiàn)場(chǎng)審判等形式以案說(shuō)法，普及法律知識(shí)⑧北京順義區(qū)司法局：《龍灣屯鎮(zhèn)法律服務(wù)中心初見(jiàn)成效》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=6780，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月4日。。2007年，順義區(qū)成立19個(gè)鎮(zhèn)級(jí)法律服務(wù)中心。法律服務(wù)中心是政府花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一種形式。法律服務(wù)中心依托鎮(zhèn)司法所設(shè)立，以化解矛盾糾紛、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)，為農(nóng)民提供免費(fèi)的法律服務(wù)。鎮(zhèn)法律服務(wù)中心的工作包括：調(diào)解糾紛、解答法律咨詢、開(kāi)展法制宣傳、代寫(xiě)法律文書(shū)、防止群體性上訪、防止非群體上訪、開(kāi)展矛盾排查、律師法官開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為基層政府提出司法建議、為基層政府調(diào)解疑難矛盾糾紛、排查和化解矛盾隱患、發(fā)放便民聯(lián)系卡，開(kāi)展專題法制宣傳活動(dòng)。

（三）律師服務(wù)基層概況

2010年，順義律師協(xié)會(huì)成立，在服務(wù)基層方面，協(xié)會(huì)以公益律師進(jìn)社區(qū)為切入點(diǎn)，以打造“一刻鐘法律服務(wù)圈”為主題，向社工委申報(bào)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目，并獲區(qū)社工委的審批。2011年，順義區(qū)律師協(xié)會(huì)在區(qū)司法局的領(lǐng)導(dǎo)下，組織律師事務(wù)所和街道結(jié)對(duì)，一個(gè)律師服務(wù)一個(gè)社區(qū)。通過(guò)開(kāi)展法律服務(wù)“三進(jìn)”活動(dòng)，拓展律師業(yè)務(wù)覆蓋面。2012年，順義區(qū)司法局大力推行“法律服務(wù)村居行”活動(dòng),通過(guò)整合優(yōu)秀的律師、公證、法律援助等人力資源，引導(dǎo)村（居）委會(huì)與律師事務(wù)所簽訂法律服務(wù)協(xié)議，建立公益律師服務(wù)站，公益律師采取定期和不定期相結(jié)合的方式到轄區(qū)提供法律服務(wù)，參與法律咨詢、矛盾化解、法律援助等工作，將專業(yè)法律服務(wù)送到群眾的家門(mén)口。順義區(qū)司法局在25個(gè)社區(qū)建立了“公益律師服務(wù)站”，以點(diǎn)帶面，輻射全區(qū)76個(gè)社區(qū)居委會(huì)，同時(shí)依托19個(gè)鎮(zhèn)級(jí)法律服務(wù)中心、426個(gè)農(nóng)村法律服務(wù)室，選派律師入村開(kāi)展公益法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“一村一名律師”的農(nóng)村法律服務(wù)全覆蓋格局⑨王春光：“法律服務(wù)村居行，律師送法到家門(mén)”，《京郊日?qǐng)?bào)》2012年9月7日第3版。。

六、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之六（昌平區(qū)）

截至2010年末，昌平全區(qū)戶籍人口53.3萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口20.7萬(wàn)人，占全區(qū)戶籍人口的38.8%，2010年第六次全國(guó)人口普查，昌平區(qū)共登記常住人口166.05萬(wàn)人，全區(qū)常住人口中，外省市來(lái)昌人員為84.71萬(wàn)人⑩北京市昌平區(qū)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)：《昌平區(qū)情》。http://www.bjchp.gov.cn/tjj/tabid/659/Default.aspx，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月5日。。昌平區(qū)下轄5個(gè)街道辦事處、15個(gè)鎮(zhèn)（地區(qū)辦事處）和1個(gè)以企代鎮(zhèn)行政單位（北企公司），303個(gè)行政村，189個(gè)社區(qū)居委會(huì)?昌平區(qū)政府門(mén)戶網(wǎng)站：《行政區(qū)劃》，http://www.bjchp.gov.cn/publish/portal0/tab93/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年6月5日。。

（一）昌平區(qū)基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者概況

昌平區(qū)有法律服務(wù)所19個(gè)，基層法律服務(wù)工作者不到100人。

1、昌平區(qū)法律服務(wù)業(yè)務(wù)的開(kāi)展

昌平的司法所工作站（法律服務(wù)室）為基層法律服務(wù)工作者提供一個(gè)平臺(tái)，基層法律工作者定期去工作站提供服務(wù)。有執(zhí)業(yè)證書(shū)的基層法律服務(wù)工作者實(shí)行有償服務(wù)，擔(dān)任法律顧問(wèn)、進(jìn)行代理、參與法援工作，非訴調(diào)解比較多，基層法律服務(wù)工作者的收費(fèi)比較低?；鶎臃煞?wù)工作者立足基層，為基層提供服務(wù)，尤其是近年農(nóng)村改制，股權(quán)改制及村里的重大事項(xiàng)，基層法律工作者都參與，化解矛盾，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)利益，為集體經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。興壽司法所有一個(gè)“合同管理站”，對(duì)轄區(qū)的所有鎮(zhèn)、村合同把關(guān)，堅(jiān)持了十幾年。此外，昌平拆遷工作的進(jìn)行也離不開(kāi)法律服務(wù)所，拆遷協(xié)議的把關(guān)、向百姓宣傳拆遷政策、解答問(wèn)題，基層法律服務(wù)工作者都在第一線。

2、對(duì)法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者的管理

昌平區(qū)司法局對(duì)法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者的管理一直沒(méi)有松懈過(guò)，這些年陸續(xù)出臺(tái)了不少相關(guān)的管理實(shí)施細(xì)則，同時(shí)為基層法律服務(wù)工作者的規(guī)范執(zhí)業(yè)做了許多協(xié)調(diào)工作。

（1）制訂管理細(xì)則，規(guī)范執(zhí)業(yè)。昌平區(qū)司法局制訂有《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者民事代理工作規(guī)程》等規(guī)范性文件規(guī)范基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)行為。如《關(guān)于基層法律服務(wù)工作者開(kāi)展法律服務(wù)業(yè)務(wù)補(bǔ)充規(guī)定》,規(guī)定基層法律服務(wù)工作者不得以公民個(gè)人身份從事法律事務(wù)、收費(fèi)必須開(kāi)具正式發(fā)票并及時(shí)入賬、嚴(yán)格歸檔、聘用合同注明上繳比例或數(shù)額、法律服務(wù)所所長(zhǎng)的責(zé)任、未經(jīng)允許不得在轄區(qū)外設(shè)接待站（室）等。

此外，司法局基層科還做了大量的協(xié)調(diào)工作服務(wù)于對(duì)基層法律服務(wù)工作者的規(guī)范管理。法律服務(wù)所法人代碼證的申辦及年審、稅務(wù)登記及年審、銀行財(cái)務(wù)年審等，司法局都出面協(xié)調(diào)。

（2）要求法律服務(wù)所每月上報(bào)業(yè)務(wù)開(kāi)展、收費(fèi)、投訴情況，每年對(duì)基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所年檢注冊(cè)后進(jìn)行公示。注重對(duì)專職人員進(jìn)行培訓(xùn)。2010年，還專門(mén)進(jìn)行了關(guān)于農(nóng)村法律服務(wù)的調(diào)研。依托街道設(shè)立法律服務(wù)所，法律服務(wù)所進(jìn)人由司法所把關(guān)，從而使管理工作落到實(shí)處。

（3）司法局領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室重視投訴，每件投訴都有答復(fù)，沒(méi)有因?yàn)樘幚聿划?dāng)上訪的。

（二）基層公益法律服務(wù)情況

2010年，昌平區(qū)全部17個(gè)鎮(zhèn)均建立了公益法律服務(wù)中心，有償聘用具有一定法律知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的退休法官、退休檢察官等專業(yè)人士從事法律援助和服務(wù)工作。全區(qū)公益法律服務(wù)人員34人，由市財(cái)政撥款61萬(wàn)余元，每月支付公益法律服務(wù)人員1500元。公益法律服務(wù)機(jī)構(gòu)主要職責(zé)包括：開(kāi)展法制教育培訓(xùn)，參與轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛調(diào)解，擔(dān)任鎮(zhèn)、街道和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律顧問(wèn)，代理非訴訟法律事務(wù)、解答法律咨詢，定期為司法所提供流動(dòng)服務(wù)等等。昌平區(qū)注重發(fā)揮基層法律服務(wù)室的平臺(tái)作用，確保全區(qū)的每個(gè)社區(qū)、村莊都有1名基層法律服務(wù)工作者和公益法律服務(wù)中心人員提供法律服務(wù)。

（三）律師為基層提供法律服務(wù)概況

截至2011年12月，昌平區(qū)共有律師事務(wù)所30家，執(zhí)業(yè)律師125名。

2011年，區(qū)司法局在全區(qū)范圍內(nèi)組織開(kāi)展了“圍繞中心 服務(wù)重點(diǎn) 保障民生，法律服務(wù)進(jìn)企業(yè)進(jìn)社區(qū)進(jìn)村莊”活動(dòng)，確保每個(gè)社區(qū)都有一名律師提供定向服務(wù)，努力為各類企業(yè)和基層群眾提供更加便捷、高效、精細(xì)的法律服務(wù)?昌平區(qū)律師協(xié)會(huì)：《北京市昌平區(qū)律師協(xié)會(huì)第六次理事會(huì)會(huì)議》，2011年4月3日，http://www.bjchplawyer.org/News/2011/4/y5ghbw18rs.htm ，最后訪問(wèn)時(shí)間：2012年9月8日。。昌平區(qū)律師協(xié)會(huì)“和諧之聲——以法律服務(wù)促和諧項(xiàng)目”被評(píng)為2011年度全市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)活動(dòng)優(yōu)秀項(xiàng)目。

2012年，啟動(dòng)的“法律服務(wù)村居行”活動(dòng)中，昌平區(qū)成立了“法律服務(wù)村居行”服務(wù)總隊(duì)，通過(guò)開(kāi)展系列主題活動(dòng)，確?！胺煞?wù)村居行”活動(dòng)全面實(shí)施。律師、公證員代表和司法所、社區(qū)（村）的代表共同簽訂了“北京市昌平區(qū) ‘法律服務(wù)村居行’法律服務(wù)合作協(xié)議”，實(shí)現(xiàn)一對(duì)一的銜接，零距離的法律服務(wù)全面鋪開(kāi)。

第三部分 對(duì)基層法律服務(wù)市場(chǎng)的思考

通過(guò)對(duì)北京六區(qū)縣基層法律服務(wù)市場(chǎng)的調(diào)研考察，需要持續(xù)關(guān)注的是法律服務(wù)市場(chǎng)應(yīng)如何來(lái)規(guī)制的問(wèn)題。

一、需求決定市場(chǎng)，法律服務(wù)的多元化是市場(chǎng)的需要

目前，服務(wù)基層的法律服務(wù)隊(duì)伍主要包括律師、公益法律服務(wù)志愿者、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解組織等，在業(yè)務(wù)范圍上有交叉，但又各有側(cè)重，各有優(yōu)勢(shì)。

律師是法律服務(wù)市場(chǎng)的主力軍，但在北京地區(qū)律師的分布也是極不均衡的，律師主要集中在朝陽(yáng)、海淀、東城、西城，這些區(qū)域的律師多服務(wù)于中高端業(yè)務(wù)，對(duì)低端業(yè)務(wù)也有涉及，以及對(duì)公益服務(wù)領(lǐng)域有意識(shí)的滲透。近幾年來(lái)，個(gè)人律師事務(wù)所的數(shù)量有比較大的增長(zhǎng)，多數(shù)個(gè)人律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)定位在面向基層，服務(wù)于中低端。司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)積極推動(dòng)律師事務(wù)所、律師參與政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的項(xiàng)目，在法律“三進(jìn)”、“六進(jìn)”等一系列活動(dòng)中，服務(wù)于基層。

在律師發(fā)展相對(duì)集中的地區(qū)，基層法律服務(wù)所及其工作人員的生存空間受到嚴(yán)重?cái)D壓，其所占法律服務(wù)的市場(chǎng)比重已經(jīng)很小，但在律師發(fā)展較為薄弱的地方，基層法律服務(wù)工作者的服務(wù)還有一定的市場(chǎng)需求。目前基層法律服務(wù)工作者的隊(duì)伍基本上處于逐漸萎縮的狀態(tài)。

北京的公益法律服務(wù)體系包括首都新農(nóng)村公益法律服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目下運(yùn)行的公益法律服務(wù)和其他社會(huì)各界提供的公益法律服務(wù)。2010年，北京市司法局制定了《在全市建立和規(guī)范公益法律服務(wù)中心的實(shí)施方案》，要求在全市各區(qū)縣建立并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心。一些區(qū)縣律師協(xié)會(huì)也在積極申報(bào)政府采購(gòu)的法律服務(wù)項(xiàng)目。

此外，還有工商部門(mén)注冊(cè)的法律咨詢公司、中心等也在從事著法律服務(wù)。

二、整合法律服務(wù)力量，服務(wù)基層

多支法律服務(wù)隊(duì)伍共存，法律服務(wù)市場(chǎng)卻缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，力量的整合將使法律服務(wù)的效能發(fā)揮更大化。

作為法律服務(wù)主力軍的律師、律師事務(wù)所在“兩結(jié)合”管理體制下，較為規(guī)范，并在法治進(jìn)程中起到越來(lái)越重要的作用。在城區(qū)，律師服務(wù)得以較廣泛的覆蓋。

一些基層法律服務(wù)所由于存在的時(shí)間長(zhǎng)，具有一定的群眾基礎(chǔ)，而且貼近基層，還有生存的空間。律師業(yè)比較發(fā)達(dá)的城區(qū)，律師服務(wù)的覆蓋面基本可以滿足社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的需求，基層法律服務(wù)工作者退出法律服務(wù)市場(chǎng)是符合社會(huì)發(fā)展需要的，但退出應(yīng)是有序的，而非讓其自生自滅。在律師業(yè)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公益法律服務(wù)還不足以完全滿足社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的需求，基層法律服務(wù)工作者的存在還有其必要性，可以采取合理布局、總量控制的政策。

公益法律服務(wù)工作者從事著過(guò)去基層法律服務(wù)工作者從事的業(yè)務(wù)范圍，卻更缺乏法律規(guī)范。同時(shí)，延慶縣試點(diǎn)并運(yùn)行的公益法律服務(wù)體系，不僅有賴于政府的財(cái)政投入，還得益于北京法律援助基金會(huì)為公益法律服務(wù)工作者提供辦理案件費(fèi)用計(jì)件補(bǔ)貼。這一方式在其他區(qū)縣推廣，由于沒(méi)有計(jì)件補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)保障，效果不能不打上折扣。

法律咨詢中心、公司以商業(yè)機(jī)構(gòu)的身份加入法律服務(wù)市場(chǎng)，其準(zhǔn)入缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，目前司法行政機(jī)關(guān)對(duì)其也沒(méi)有管理權(quán)限。

司法行政部門(mén)應(yīng)梳理各類資源，調(diào)動(dòng)、整合各方力量，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，以便全方位、多層次滿足社會(huì)對(duì)法律服務(wù)的需求，為社會(huì)提供規(guī)范有序、高效便捷的多元化法律服務(wù)。

三、出臺(tái)管理辦法，規(guī)范法律服務(wù)行為

目前，基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者、公益法律服務(wù)人員以及工商機(jī)關(guān)批準(zhǔn)注冊(cè)的法律咨詢公司、中心的規(guī)制都存在立法上的缺失。

《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》的修訂遲遲沒(méi)有出臺(tái)，從而使得基層司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層法律服務(wù)所、法律服務(wù)工作者的管理缺乏法律依據(jù)，故應(yīng)加快出臺(tái)對(duì)基層法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所的管理辦法。

實(shí)行公益法律服務(wù)的區(qū)縣也在加強(qiáng)公益法律服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)，比如延慶縣農(nóng)村公益法律服務(wù)指導(dǎo)中心將公益法律服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)作為首要目標(biāo)，采取了一系列措施：一是建立了包括《延慶縣農(nóng)村公益法律服務(wù)工作實(shí)施細(xì)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)中心的職能職責(zé)》、《律師顧問(wèn)團(tuán)工作規(guī)則》等多個(gè)制度性文件，創(chuàng)建了包括業(yè)務(wù)登記備案制度、例會(huì)制度等多項(xiàng)具體工作制度，編訂了《農(nóng)村公益法律服務(wù)工作手冊(cè)》，逐步形成一個(gè)相對(duì)完整的制度體系。二是制定了一套標(biāo)準(zhǔn)檔案文本格式，指導(dǎo)各中心統(tǒng)一整理案卷，并在每月底開(kāi)展一次案卷評(píng)查活動(dòng)，促進(jìn)了公益法律服務(wù)檔案的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化。三是形成了一個(gè)相對(duì)固定的業(yè)務(wù)工作流程。公益法律服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)還有待加強(qiáng)。

在工商注冊(cè)的法律咨詢公司、中心的管理目前處于無(wú)法可依的狀態(tài)。在調(diào)研中司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、律師、基層法律服務(wù)工作者對(duì)這類公司、中心的存在多有詬病，有的區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)曾對(duì)轄區(qū)公檢法周邊的非法法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行摸排。法律咨詢公司、中心存在的問(wèn)題比較突出，包括：（1）對(duì)外宣傳的業(yè)務(wù)范圍與核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍不一致，法律咨詢中心服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍涉及律師業(yè)務(wù)；（2）營(yíng)業(yè)地點(diǎn)與相關(guān)行政部門(mén)核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照地點(diǎn)不一致，違反規(guī)定私設(shè)、濫設(shè)分支機(jī)構(gòu)，跨區(qū)執(zhí)業(yè)；（3）法律（咨詢）服務(wù)機(jī)構(gòu)未經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，設(shè)置各類法律（咨詢）服務(wù)廣告牌，誤導(dǎo)當(dāng)事人，等等。但司法行政機(jī)關(guān)卻沒(méi)有管理的依據(jù)和權(quán)限。

四、制定法律服務(wù)法，規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)

我國(guó)制定有《律師法》、《公證法》等部門(mén)法，對(duì)律師執(zhí)業(yè)、公證活動(dòng)加以規(guī)制，但在這些法之上卻缺少一部上位法，對(duì)包括律師執(zhí)業(yè)、公證活動(dòng)、法律援助及所有其他提供法律服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，從而使對(duì)法律服務(wù)的管理在某些領(lǐng)域出現(xiàn)管理的缺位。國(guó)務(wù)院的三定方案并沒(méi)有明確司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范的職責(zé)。實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)為業(yè)界所詬病的工商部門(mén)注冊(cè)的法律咨詢公司、中心，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)其不具有管理的權(quán)限。制定法律服務(wù)法，賦予司法行政機(jī)關(guān)管理法律服務(wù)市場(chǎng)的權(quán)限，是規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)的根本出路。(全文完）