鄭善和（上海市司法局局長）

以科學的思維引領上海司法行政工作新的改革發(fā)展

全面深化改革已成為當今的主旋律。如何以習近平總書記重要指示精神為指引，推動上海司法行政工作新一輪改革發(fā)展，是上海市司法局立足當前、謀劃長遠的重要命題。黨的十八屆三中全會報告中，直接點到9項司法行政工作，間接涉及到的有20多處，都緊緊圍繞一個關鍵詞“改革”。1月7日，習近平總書記在中央政法工作會議上發(fā)表重要講話，4月21日，習近平總書記專門聽取司法行政工作匯報，作出重要指示。這些都為司法行政工作改革發(fā)展指明了前進方向、提供了基本遵循，是開創(chuàng)司法行政改革發(fā)展新局面的科學指南。

從上海市改革發(fā)展實踐來看，市委提出要當“改革開放的排頭兵和科學發(fā)展的先行者”。6月13日，市委常委會傳達學習了總書記關于司法行政工作的重要指示精神，聽取上海市司法局貫徹落實情況的匯報。韓正同志充分肯定，強調(diào)“要按照總書記的指示和司法部的要求，切實抓好貫徹落實，充分履職，抓出成效，為上海平安建設、法治建設作出新的更大貢獻?！鄙虾Ｊ兴痉ㄐ姓到y(tǒng)要立足現(xiàn)有基礎，加強頂端思考，主動破解難題，以只爭朝夕的精神，攻堅克難，開拓創(chuàng)新，推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展。

一、深刻領會習近平總書記關于全面深化改革的重要論述,用科學的思維方法指導上海司法行政工作新的改革發(fā)展

沒有創(chuàng)新的思維方式，就沒有創(chuàng)新的行動和實踐。黨的十八大和十八屆三中全會以來，習近平總書記就堅持中國特色社會主義方向、全面深化改革發(fā)表了一系列重要論述，在關于司法行政工作的重要指示中，也提到如何推進司法行政改革。這些論述貫穿了辯證唯物主義、歷史唯物主義的方法論，構(gòu)成了完整的、科學的推進改革的思維方法，為推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展提供了基本遵循。

（一）推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以戰(zhàn)略思維謀全局。習近平總書記反復強調(diào)，要有戰(zhàn)略思維，要胸懷大局、把握大勢、著眼大事。司法行政體制改革要“相機推進”。黨的十八屆三中全會《決定》將司法行政改革納入全面深化改革的整體部署，明確了監(jiān)獄、社區(qū)矯正、勞動教養(yǎng)、律師、法律援助、法制宣傳、依法治理、人民調(diào)解、隊伍建設等各個方面的改革，涵蓋司法行政各業(yè)務領域，司法行政工作面臨前所未有的歷史發(fā)展機遇。我們要把司法行政改革置于黨和國家發(fā)展全局、置于司法體制改革大局、置于上海創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大局中來考量，審時度勢，因勢而謀、應勢而動、順勢而為，為上海市司法行政工作的改革創(chuàng)造最佳的發(fā)展空間。

（二）推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以辯證思維抓重點。習近平總書記多次指出：要辯證地看待改革和發(fā)展中的問題，既要看到有利的一面，又要看到困難的一面；既要看到機遇，又看到風險。司法行政制度兼具管理和服務雙重屬性，推進司法行政新一輪改革發(fā)展更要堅持辯證思維，既要看到“兩點”，更應看到“重點”，分清大小難易、明確輕重緩急、摸清內(nèi)在規(guī)律，深刻分析自身的優(yōu)勢在哪里，不足在哪里，存在哪些深層次的困難和矛盾，哪些是先發(fā)優(yōu)勢，哪些是后發(fā)優(yōu)勢，從而找準突破口。

（三）推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以法治思維定基準?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”，“確保在法治軌道上推進改革”，司法行政體制改革“要善于運用法治思維和法治方式解決問題”。習近平總書記的要求，充分體現(xiàn)了運用法治思維和法治方式推進改革的治理理念。司法行政制度是司法制度的重要組成部分，與國家法治建設和法律活動密切相關，司法行政機關實施執(zhí)法、管理、服務等職能，能否做到公正廉潔執(zhí)法，關系到社會公平正義的保障程度和人民群眾尊嚴能否得到實現(xiàn)。必須深刻認識改革發(fā)展穩(wěn)定新形勢對法治建設提出的新要求，把法治作為開展工作、解決問題的基本途徑，做到以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

（四）推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以創(chuàng)新思維增活力。習近平總書記不斷強調(diào)創(chuàng)新思維的重要性，要求把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。司法行政具有開放性的優(yōu)勢，職能拓展的空間大，開展工作的方式方法多種多樣，這都為創(chuàng)新提供了巨大空間。上海司法行政工作在歷史發(fā)展中形成了扎實的工作基礎，在諸如罪犯教育改造、社區(qū)矯正、司法鑒定等領域積極探索，初步形成了“上海模式”。當前，司法部提出六項改革任務，上海還是部分內(nèi)容的試點單位；市委也提出要當“改革開放的排頭兵和科學發(fā)展的先行者”。司法行政系統(tǒng)的使命和責任將更為重要和突出，要在新一輪改革中有更大作為。要加強司法行政理論、機制和方式方法等方面的創(chuàng)新，努力形成可復制可推廣的制度。

（五）推動上海司法行政工作新的改革發(fā)展要以群眾思維檢驗成果。習近平總書記強調(diào)，“改革要從群眾最期盼的領域改起，讓全社會感受到改革帶來的實實在在的成果，最大限度凝聚改革正能量?！彼痉ㄐ姓ぷ鞯母緦傩允侨嗣裥?。法制宣傳、法律服務、法律援助、人民調(diào)解等，都與群眾保持著最為緊密的聯(lián)系。服務群眾是司法行政工作的根本職責，也是司法行政工作的獨特優(yōu)勢。2013年，我們結(jié)合群眾路線教育實踐活動，回應群眾需求，提出建設為民服務“五大平臺”（法律服務信用信息平臺、矛盾化解平臺、律師參與社會治理和民主法治建設平臺、綜合性法律服務窗口平臺、特殊人群服務管理平臺）。在新一輪的改革中，必須樹立群眾思維，從群眾滿意的事情做起，從群眾不滿意的問題改起，把“依法履職”與“為民服務”結(jié)合起來，讓群眾來檢驗改革成果。

二、深化上海司法行政體制改革，在重點領域取得新突破

上海市司法行政系統(tǒng)要按照中央關于司法體制改革的統(tǒng)一部署，立足省級政府組成部門的定位，從問題、需求和項目導向出發(fā)，科學有序推進改革。對于需要由中央統(tǒng)一部署的改革事項，不搶跑不越位，結(jié)合地方實際，不折不扣抓好落實；對于被確定為試點地區(qū)的，大膽闖大膽試，力爭形成可復制可推廣的經(jīng)驗，為全面推開奠定基礎；對于地方可以有所作為的事項，發(fā)揮主觀能動性，積極探索，力爭在重點領域、關鍵環(huán)節(jié)取得新突破。

（一）搶抓機遇，在提升執(zhí)法能級上取得新突破。勞教制度廢止既是挑戰(zhàn)，更是機遇。我們緊扣上海司法行政執(zhí)法工作中存在的基礎薄弱、力量不足、布局不合理等瓶頸因素，提出了“一個轉(zhuǎn)變，兩個延伸，調(diào)整布局，夯實基礎”的改革思路，推動市級層面執(zhí)法力量向區(qū)縣延伸，各選派218名原勞教干警參與區(qū)縣社區(qū)戒毒社區(qū)康復和社區(qū)矯正工作，同步輻射到街鎮(zhèn)，增強基層的社會治理力量，提升執(zhí)法能級。

一是深化場所現(xiàn)代警務機制改革。合理布局高、中、低三種戒備度監(jiān)獄，推進“三段”改造和“三分”工作，深化現(xiàn)代警務機制，激發(fā)兩級管理體制效能。在此基礎上，落實好獄務公開試點，完善計分考評辦法，建設網(wǎng)絡辦案平臺，實現(xiàn)重點執(zhí)法環(huán)節(jié)“全程網(wǎng)上留痕”，杜絕人為因素干擾，杜絕“有權人”、“有錢人”犯罪后以權或錢贖身的問題。

二是著力打造戒毒工作上海模式。2014年國際禁毒日前夕，中共中央國務院出臺意見，強調(diào)要“大力加強自愿戒毒、全面推進社區(qū)戒毒社區(qū)康復、規(guī)范強制隔離戒毒”，這是禁毒工作的趨勢和方向。我們將立足于吸毒人員“違法者、受害者、特殊病人”的三重屬性，探索建立社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復和戒毒康復“四位一體”上海戒毒工作模式，推進戒毒職能、信息流轉(zhuǎn)、綜合戒治、幫扶救助、科學評價、戒毒保障等六個方面的一體化，形成完整的戒毒工作閉合鏈條，更好服務禁毒工作大局。

共和縣處于藏區(qū)，人們的飲食習慣主要是面食、青稞炒面以及肉類為主，對于蔬菜的需求量不是太大。2017年，共和縣蔬菜產(chǎn)量分布如下：

三是打造社區(qū)矯正執(zhí)法平臺。抓住選派干警充實基層執(zhí)法力量的契機，探索形成以民警和公務員為主、社工和志愿者為輔的工作隊伍。同時，建設區(qū)縣社區(qū)矯正中心，將執(zhí)法職能集中在區(qū)縣，日常監(jiān)管落實在街鎮(zhèn)，完善管理體制和工作機制，推進社區(qū)矯正工作制度化、規(guī)范化。

（二）多措并舉，在提高法律服務質(zhì)量上取得新突破。根據(jù)上海法律服務現(xiàn)有基礎，結(jié)合特大型城市的特點，主要在滿足基本法律需求、適應高端法律需求和創(chuàng)新監(jiān)管方式三個方面下功夫。

一是滿足基本法律需求。按照司法部關于建設公共法律服務體系的意見，整合法律援助等資源，在市級層面打造“一門式”綜合法律服務窗口，先做出一個“樣板”，再推廣至17個區(qū)縣，輻射到218個街鎮(zhèn)，構(gòu)筑“半小時法律服務圈”，為群眾提供“一站式”行政審批服務、公共和公益法律服務。

二是適應高端法律需求。努力建設與自貿(mào)區(qū)發(fā)展相適應的法律服務體系。突破點有兩個：一是探索密切中外律師事務所業(yè)務合作的方式和機制，落實好司法部批復同意的試點方案，爭取中外律師事務所聯(lián)營、互派法律顧問兩個配套措施盡快落地，推動律師業(yè)擴大開放；另一個是整合律師、公證、法律援助、司法鑒定、法制宣傳教育等各類資源，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立綜合管理服務平臺，使其在平臺上相互集成、統(tǒng)一運作，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)發(fā)展及政府監(jiān)管提供便捷高效服務。

三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。將原來分散在五個處室的行政審批職能，集中于新成立的公共法律服務管理處統(tǒng)一實施，實現(xiàn)“一口式”辦理。同時，推動法律服務業(yè)務處室調(diào)整工作重心，強化事中、事后監(jiān)管。在前期工作基礎上，法律服務信用信息平臺6月18日向社會開通運行，這個平臺涵蓋律師、公證、司法鑒定、法律援助和基層法律服務等五個行業(yè)。它定期搜集、整理、披露執(zhí)業(yè)機構(gòu)和人員的信用情況，通過社會化、信息化方式，構(gòu)建“守信受益、失信懲戒”的機制，促進行業(yè)自省自律。

（三）整合資源，在完善特殊人員救助管理上取得新突破。在推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，作為特殊人群專項組組長單位，我們要切實履行職責，發(fā)揮作用。我們將按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的思路，加強對社會的組織、動員和宣傳，重點在引導社會力量參與特殊人群救助管理上做文章。主要考慮有三個方面：一是總結(jié)新航社工站運行十年來的經(jīng)驗，將社工薪酬標準提高30%，改善工作環(huán)境，留住人才，推動社工隊伍走專業(yè)化道路；二是健全幫教協(xié)會市、區(qū)縣兩級組織架構(gòu)，繼續(xù)壯大志愿者隊伍，改善結(jié)構(gòu)，發(fā)揮好作用；三是將文職人員、社工、志愿者作為司法行政隊伍的重要組成部分，納入建設規(guī)劃，運用表彰、獎勵、宣傳等手段，調(diào)動他們的積極性。

（四）順勢而為，在發(fā)揮人民調(diào)解和司法所基層治理優(yōu)勢上取得新突破。今年初，市委確定了“創(chuàng)新社會治理加強基層建設”的調(diào)研課題，這與司法行政工作非常契合，我們要抓住這次機會，借助 “頂層設計”破解一些制約因素。目前，專業(yè)性行業(yè)性糾紛已占化解糾紛總量的60%，糾紛數(shù)量和化解難度“雙增長”與人民調(diào)解員隊伍不相適應的問題凸顯，三種調(diào)解的銜接也不暢，我們將出臺完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系意見，在推動“三調(diào)聯(lián)動”，強化人民調(diào)解基礎性地位上做文章；同時，大力推動人民調(diào)解員隊伍職業(yè)化。在司法所建設硬件達標的基礎上，更加注重制度、機制等軟件建設，向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，在基層黨委政府的領導下，圍繞群眾最盼、最急、最憂的問題，整合資源，集聚力量，履行職責，發(fā)揮作用。

三、管理先行，為上海司法行政工作新的改革發(fā)展提供支撐

推動改革，需要有堅實的后盾。近年來。我們堅持抓基層、打基礎，從管理入手，以信息化為支撐，加強隊伍建設，為推進上海司法行政跨越式發(fā)展提供動力和源泉。

一是以“三大體系”建設為突破口，提升管理水平。加強制度體系建設，搭建以基本制度為基礎、具體制度為主體、配套制度為補充的三個層級的基本框架，以制度促規(guī)范。深化考核體系建設，以“必須為”、“積極為”、“鼓勵為”、“禁止為”為統(tǒng)領，完善區(qū)縣考核、監(jiān)獄戒毒矯正執(zhí)法考評、局機關工作考核，提高考核的科學性、導向性，以考核抓管理。完善統(tǒng)計體系建設，建立標準統(tǒng)一、內(nèi)容科學、反應靈敏、簡約實用的報表體系，以統(tǒng)計輔決策、促工作。

二是運用信息化手段，提升管理能級。制定實施《信息化建設三年行動計劃》，圍繞法律保障、法制宣傳、法律服務、行政監(jiān)管四個方面的工作要求，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)絡體系，實現(xiàn)上下互聯(lián)、左右互通、信息共享。統(tǒng)一科學規(guī)劃，打造“兩個網(wǎng)絡”（政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)）、“兩個中心”（數(shù)據(jù)中心、指揮中心）、“五大平臺”（一體化辦公平臺、法律保障平臺、法制宣傳平臺、法律服務平臺、內(nèi)部監(jiān)管平臺），提高工作效率和管理能級。

三是組織、動員和宣傳社會力量，凝聚改革正能量。司法行政工作具有廣泛的社會性，需要社會力量共同參與。要積極搭建平臺、創(chuàng)造條件，通過表彰獎勵、提供支持等各種措施，最大限度地激發(fā)社會組織活力，動員和發(fā)動社會力量共同參與司法行政事業(yè)，為創(chuàng)新社會治理體制積累經(jīng)驗。特別注重發(fā)揮好人民調(diào)解員、社工、法宣和幫教志愿者這支隊伍的重要作用，為他們開展工作創(chuàng)造好的環(huán)境。

四是以“三嚴三實”、“五個過硬”為標尺加強隊伍建設，為改革提供組織保障。深化群眾路線教育實踐活動成果，讓群眾看到切實成效。根據(jù)領導干部、民警、法律服務工作者、輔助人員、社會組織等隊伍的不同特點，科學分類，深入調(diào)研，研究推進隊伍建設的工作路徑。按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，動態(tài)調(diào)整局機關內(nèi)設機構(gòu)、職能和編制，合理“排兵布陣”，以更好適應改革發(fā)展任務。

(責任編輯 趙海鷗）