□ 王萬華

一、公眾參與在實踐中陷入無用論困境

近年來，隨著農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷的大范圍開展，經(jīng)濟、社會、教育、文化、民生等改革的全面深入，我國面臨的社會矛盾日益復雜，政府需要面對社會發(fā)展變化迅速作出回應。在行政工具的選擇上，行政立法因為程序復雜耗時較長，而行政決定針對個案作出影響力較小，行政決策作為形成公共政策的行政活動得到廣泛應用，成為各級政府常用的行政工具。行政決策法治化也因此成為近年來依法行政、法治政府建設的重中之重。*論及實現(xiàn)行政決策法治化、科學化、民主化的制度建設的中國共產(chǎn)黨的文件包括十六大報告、十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設》、十七大報告、十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》、十八大報告。國務院對推進行政決策法治化、科學化、民主化的制度建設提出具體要求的文件包括2004年《依法行政實施綱要》、2008年《關于加強市縣依法行政的決定》、2010年《關于深化法治政府建設的意見》。為回應中央關于行政決策法治化、科學化、民主化的要求，目前已在部門規(guī)章、地方立法、行政規(guī)范性文件等各層級立法出臺了數(shù)量可觀的重大行政決策程序立法。*關于行政決策程序立法的分析可以參見楊寅、狄馨萍：《我國重大行政決策立法實踐分析》，《法學雜志》，2011年第7期。公眾參與作為民主決策的基本要求，無論是在中央的政策性宣示中，還是在立法制度建構過程中，都占據(jù)相當重要的地位，如在《湖南省行政程序規(guī)定》制定過程中，公眾參與被定位為推進政府管理創(chuàng)新的核心制度，為突顯其重要性，該程序規(guī)定將聽證制度單列一章，其中專門一節(jié)規(guī)定了行政決策聽證制度。2010年國務院《關于深化法治政府建設的意見》中將公眾參與作為重大行政決策的五大必經(jīng)程序之一予以明確，公眾參與在各地關于重大行政決策程序立法中成為立法重要內(nèi)容之一。

與公眾參與在制度層面的領域拓展形成強烈反差的是公眾參與實踐的發(fā)展并不順利。自1999年《價格法》首次將聽證制度引入政府決策領域，公眾參與行政過程已歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，雖在中國得以落地生根，并由點及面積極推進，卻始終難以擺脫社會對其實施效果的普遍性懷疑和學者對聽證制度合理性的拷問*聽證會就是漲價會、走秀、擺設等是經(jīng)常見諸報端的社會評論，早期聽證制度存在的一系列問題分析可以參見王萬華：《我國政府價格決策聽證制度缺陷分析》，《法治論從》，2005年第4期。，直至今日政府價格決策聽證會依然面臨嚴重的公信力危機，走過場、作秀、聽證會就是漲價會等評議不絕于耳。國家發(fā)展與改革委員會雖于2008年11月22日發(fā)布新的《政府價格決策聽證辦法》，針對實踐中存在的問題對價格決策聽證制度作了相應的修改，但是問題仍然沒有得到很好解決。該規(guī)章出臺之后相繼發(fā)生的哈爾濱聽證代表怒扔水瓶事件和董事長冒充退休代表事件，福州聽證參加人的身份之謎，濟南聽證代表“睡覺”聽證事件等等，都將聽證會置于鬧劇的漩渦。近年來，隨著我國城市化進程的進一步加快，快速發(fā)展中的城市公共設施建設屢屢陷入嚴重的鄰避困境，維穩(wěn)高壓通常導致政府重大決策失敗，典型如廈門、寧波、昆明、廣東茂名等一系列地方PX項目流產(chǎn)事件，以及地方普遍遭遇的城市垃圾填埋場、焚燒場所選址風波等等。鄰避困境的出現(xiàn)更進一步加劇了公眾參與公共決策的現(xiàn)實困境。居民拒絕將具有顯著負外部性公共設施建在家門口的激烈利益訴求和強烈抵觸情緒，使得一些政府官員認為無論怎樣實行公眾參與也沒有用，公眾參與在公眾與政府官員雙方都陷入無用論之境地。

造成公眾參與實踐面臨困境的原因有多方面，有政治層面因素，公眾意見難以真正為決策者所考量，領導意志仍對決策起主導作用；有制度層面的因素，如聽證代表制的推行造成決策聽證會難脫政府操縱結果之嫌，公眾參與對最終決策的約束力不明確造成公眾參與欠缺公信力，決策沒有遵循公眾參與的法律責任缺失等；亦有公眾參與良好運行所需要的外在條件欠缺的因素，如公民理性參與能力不足，公眾參與欠缺發(fā)達的社團組織等。目前，地方規(guī)范重大行政決策程序的立法浪潮仍在持續(xù)中，如北京市、浙江省等地方重大行政決策程序地方立法草案仍在討論之中。中央立法層面，國務院法制辦目前正在起草制定《重大行政決策程序條例》?！吨卮笮姓Q策程序條例》的起草，標志對重大行政決策的程序立法由單行分散立法走向統(tǒng)一綜合立法，這部法律如果能夠順利出臺，對于規(guī)范政府的重大行政決策活動，乃至推動法治政府建設由部門向政府擴展都具有十分重要意義。公眾參與作為《關于深化法治政府建設意見》所規(guī)定的重大行政決策的五大必經(jīng)程序之一，是重大行政決策程序立法中的一項重要制度。在當前重大行政決策程序立法中，需要我們認真反思，走出公眾參與近二十年來的發(fā)展困境，構建適合中國當前法治發(fā)展階段的公眾參與機制。

二、對“有序參與”影響下的“有限參與”制度定位的反思

憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務，”但“各種途徑和形式”長期欠缺制度回應。發(fā)端于二十世紀末公眾參與行政決策的制度建構與工作推進并非直接源于憲法條款具體化的動機，而是源于中國社會主義民主政治建設的新要求。在政治體制改革面臨種種困難難以取得實質(zhì)進展情況下，先行尋求行政權力運行機制改革成為新的選擇，公眾參與作為體現(xiàn)民主決策基本要求的機制成為社會主義民主政治建設的新的增長點和著力點。黨的十六大報告提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民的有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”。中央文件在要求擴大公民參與，實行民主決策的同時，對參與也提出了有序參與的基本要求，有序參與在之后的黨的重要文件中持續(xù)得到強調(diào)*如黨的十七大報告中提出：“擴大社會主義民主，更好保障人民權益和完善社會公平正義。公民政治參與有序擴大?！薄?/p>

開門決策必然會限縮政府從容決策的空間，政府決策將會因開放而變得充滿變數(shù)，引入?yún)⑴c的同時必然引發(fā)決策者對公眾參與給政府決策可能帶來的決策效率、社會穩(wěn)定等問題的擔憂：其一，參與是表達利益訴求的活動，在利益多元化的社會條件下，不同利益之間存在矛盾和沖突，參與成為不同利益博弈的機制，參與的過程很可能因為利益沖突引發(fā)不穩(wěn)定，決策是否會演變成引發(fā)社會不穩(wěn)定的過程？其二，行政決策涉及不特定人群，有的重大行政決策如北京、廣州、杭州、天津等大城市實行的尾號限行、車輛限購等限制措施，涉及廣大車主和購車人群，數(shù)量眾多的參與主體參與到?jīng)Q策中來是否會對決策的效率產(chǎn)生影響，決策是否會演變成一個久拖不決的過程？其三，參與是一項全新的制度，行政機關及其工作人員是否已經(jīng)具備足夠的知識、經(jīng)驗去應對可能帶來的變化？其四，參與是行政民主的體現(xiàn)，缺乏民主訓練的民眾是否能夠理性參與政府決策？這些擔憂在中央對有序參與的定調(diào)下對公眾參與的制度構建和實際運行都產(chǎn)生了直接影響。有序成為公眾參與制度構建和實踐揮之不去的緊箍咒，參與對行政決策效率和社會穩(wěn)定可能帶來的不利影響被要求盡可能降低和減少，公眾參與限制性發(fā)展的命運由此難以避免，目前的公眾參與制度呈現(xiàn)出極強的有限參與色彩，因為有限是有序最直接、最簡單的保障手段，此種有限性體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，聽證會參加主體實行聽證代表制度，參加的人數(shù)非常有限，參與的廣泛性非常有限。并非人人都可以直接參加聽證會，只有以各種奇怪的方式產(chǎn)生的聽證代表才能出現(xiàn)在聽證會的現(xiàn)場中陳述自己的觀點。聽證代表制是有序參與最重要的保障機制，這種保障體現(xiàn)在兩個方面：其一，實現(xiàn)對參加聽證會的主體的數(shù)量控制，防止因人數(shù)過多所造成的聽證持續(xù)時間過長，影響決策效率，同時也防止聽證場面失控。其二，保證聽證代表的廣泛性與均衡性，讓不同利益群體都有代言人出現(xiàn)在聽證會上，但是有的時候異化成為實現(xiàn)對參加聽證會主體的背景過濾，或者阻止不合諧聲音出現(xiàn)，或者防止不可知觀點出現(xiàn)的手段。如全國首次鐵路價格聽證會時，喬占祥與王海都報名了*喬占祥是河北律師，于2001年3月19日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，狀告鐵道部2001年春運期間的部分鐵路火車票價上漲的通知未經(jīng)國家計委召開聽證會，屬于程序違法。該案件直接促使原國家計委于2001年7月2日發(fā)布《政府價格決策聽證暫行辦法》，2002年1月12日在北京舉行了首次鐵路價格聽證會。，但最后沒有列入聽證代表名單。

第二，作為公眾參與前提條件的信息公開不對等，公開的信息十分有限，深度參與欠缺必要的信息支持。信息對稱是公眾有效參與的前提條件，在決策機關與公眾之間做到信息平等，保證公眾獲知足夠的信息以有效表達意見，但當前提供給公眾的與重大行政決策相關的信息并不能夠滿足信息對稱要求，包括公眾獲得信息的內(nèi)容、知悉信息的時間等都存在不對稱的問題，這使公眾參與重大行政決策的效果受到很大影響。

第三，公眾參與主體之間缺乏有效的溝通與辯駁，影響參與的深入。非正式程序中，公眾參與以原子個體向決策機關提出意見的方式呈現(xiàn)，公眾之間缺乏交流與觀點辯論。在決策聽證會上，由于聽證會時間過短，十分有限，同樣缺乏不同觀點的辯論，以單方陳述為主，缺乏互動，參與的深度性有限。參與既是利益的表達，也是利益博弈的平臺，說服別人接受自己的觀點通常是參與很重要的一項內(nèi)容，但這些在目前的聽證會程序裝置中尚難實現(xiàn)。聽證會的會期通常很短，多數(shù)是半天的時間，不管問題是否得到充分的辯論，必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成，代表們通常很難有充分的時間展示自己。

第四，欠缺完善的意見回應機制，公眾意見對決策結果所能發(fā)揮的影響力極其有限。參與是對決策過程的參與，意在影響決策者的最終決策，因此，公眾參與決策并非公眾替代政府決策，但是目前公眾參與之后政府最終決策如何考量公眾提出的意見沒有充分向公眾說明，造成公眾對參與缺乏信心，對最終的決策欠缺認同。

有限參與制度定位顯得政府傾聽民意的誠意不足，降低了公眾對重大行政決策的認同。在鄰避困境中，通常極易轉(zhuǎn)化為大規(guī)模群體性事件，最終造成重大行政決策的失敗，如各地PX項目中，廈門宣布遷址，寧波市政府宣布堅決不上PX項目，一系列地方PX項目流產(chǎn)已經(jīng)嚴重影響了國家能源戰(zhàn)略布局。公眾參與面臨的困境突顯了多元社會條件下多元利益訴求與傳統(tǒng)威權行政權力運行機制之間的沖突，舊的封閉運行的單向決策體制已經(jīng)難以適應新的社會條件。新的社會條件下，個人面對國家無條件服從已經(jīng)被強烈的個人利益訴求替代，行政權力運行機制需要對此作出調(diào)整，為多元利益進入重大行政決策作出制度安排。在公眾參與歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，無論是政府，還是民眾，都已歷經(jīng)公眾參與實踐的訓練和摸索，需要對有限參與定位作出調(diào)整，由有限參與向廣泛參與和深度參與橫縱雙向推進。心智只有在自由的土壤和空氣中才能健康發(fā)展，制度亦如此，公眾參與的有序發(fā)展不在于為其設定局促的發(fā)展空間，而是應當通過完善規(guī)則，強化遵循規(guī)則的意識來實現(xiàn)。

三、確立和保障公眾對重大行政決策的參與權，建構交涉性參與過程

(一)回歸參與的權利屬性，在重大行政決策程序立法中明確公眾對重大行政決策的參與權

政府當前對參與的定位并未實現(xiàn)“參與是公民、法人或其他組織的一項程序性權利”的屬性，沒有以參與是公民的一項權利為邏輯展開。

有限參與的制度定位及公眾參與的政府組織色彩反映出立法者希望公眾參與處于一種可控的狀態(tài)，實現(xiàn)有序參與。制度起步之初，對之作出有限參與的保守定位，限制制度探索的空間，有其合理性。歷經(jīng)近二十年的發(fā)展，無論關于公眾參與行政過程的理論研究，還是制度實踐都已得到迅速發(fā)展的今天，對公眾參與重大行政決策的可控式發(fā)展思路需要調(diào)整，回歸公眾參與的權利屬性，淡化和消除政府組織色彩，實現(xiàn)自下而上的公眾參與運行機制。重大行政決策程序立法中，應當明確公眾參與的權利屬性，在充分保障公眾參與權基礎上構建公眾參與制度。

第一，公眾參與重大行政決策是公民、法人和其他組織在多元社會條件下更好保障自身利益的利益訴求，應當將此種利益訴求轉(zhuǎn)化為參與權這一程序權利予以保障。重大行政決策的過程實質(zhì)是利益分配的過程，決策活動屬于公共意志表達的政治性質(zhì)活動，非為認定事實、適用法律的具體決定作出過程。由于政府官員為非民選官員，在西方國家，隨著行政機關由傳統(tǒng)的法律執(zhí)行機關轉(zhuǎn)向越來越多行使公共意志表達這一傳統(tǒng)由國會行使的權力，讓公眾直接參與到行政過程表達其利益訴求，成為新的行政權正當化機制。公民對行政過程的參與權在美國、德國等國家的《行政程序法》中得到確立并制度化。在中國，隨著市場經(jīng)濟改革的推進，個人利益訴求正當性在價值層面得到社會普遍認同，并以權利的形態(tài)在憲法、刑法、民法、行政法、勞動法、社會法、訴訟法等基本立法中呈現(xiàn)出來。在社會轉(zhuǎn)型時期，很多重大行政決策的作出直接影響公民、企業(yè)、社會組織的權利和利益，如城市交通限行措施對私人汽車的使用造成限制，教育改革措施的出臺影響千萬家庭孩子受教育權的實現(xiàn)，政府關于城市發(fā)展公共設施的規(guī)劃與建設直接影響居民房產(chǎn)的價值和生活環(huán)境，為更好保護自身的權利和利益，公民、企業(yè)和組織渴望知悉與決策相關的信息，渴望參與到?jīng)Q策的過程中來，并能將自己的利益訴求體現(xiàn)在最終決策之中，這種利益訴求需要在立法中進行回應，以權利的形態(tài)確立下來。在重大行政決策作出過程中，受重大行政決策影響的公民、法人或其他組織應當有權利表達自己的利益訴求，進而影響重大行政決策的作出，這是程序正義的基本要求。我國是社會主義國家，國家權力屬于人民，面對人民在社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的參與公共事務管理的利益訴求，政府應當積極回應，傾聽他們的聲音，以更好在各種利益之間做出平衡。

第二，公眾參與權的保障是多元社會條件下政府重大行政決策獲得民眾認同的社會基礎。三十年的改革深刻改變了中國社會結構，改革的過程就是一個個體的權利不斷得到確立的過程，個人利益從集體利益、國家利益中分離出來，個體成為獨立的利益主體，國家利益、集體利益也不再具有天然的優(yōu)越性，政府官員直接感受到的就是老百姓越來越不好管。多元利益并存社會條件下，政府決策機制需要調(diào)整，其核心問題是如何回應日益凸顯的多元利益訴求？對此，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，……在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。無論從國家權力屬于人民的社會主義國家性質(zhì)，還是從政府管理的有效性角度，面對民眾的利益訴求，政府都應當積極回應，而不能消極忽視，更不能以暴力方式進行壓制。在重大行政決策過程中，需要讓各種利益訴求進入決策過程，政府與受決策影響的各方主體之間進行充分溝通。哈貝馬斯所極力主張的“讓立法的過程成為商談的過程，使立法的承受者本身就是規(guī)則的制定者，讓實現(xiàn)公民自決的民主程序為立法注入合法性力量，現(xiàn)代法律秩序只能從‘自決’這個概念獲得合法性”*[德]哈貝馬斯著、童世駿譯：《在事實與規(guī)范之間》，三聯(lián)書店2003年版，第685頁。同樣適用于重大行政決策這一公共意志表達活動。在利益多元化的社會條件下，政府決策形成方式的轉(zhuǎn)型關鍵在于為政府決策注入建立在說服基礎上的權威，這就需要拋棄舊有過程封閉、結果單向輸出的行政意志支配決策模式，代之以過程透明、利益代表充分參與的以理性、平等對話為基礎的公共意志形成模式。由此，通過立法確立公眾對重大行政決策的參與權，并以此為基礎展開公眾參與制度構建，是我國在新的社會條件下回應民眾多元利益訴求，促成重大行政決策獲得民眾廣泛認同的制度基礎。

第三，公眾參與權的保障是防止決策權濫用，促進重大行政決策科學決策的重要機制。長期以來，我國對行政權力的規(guī)范主要依賴權力監(jiān)督權力的監(jiān)督機制，不重視來自公民權利對權力的外部監(jiān)督機制。僅僅通過對國家權力內(nèi)部進行解構的方式監(jiān)督權力，具有很大局限性，尤其是我國在計劃經(jīng)濟體制下形成了行政權過于集中的國家權力結構，權力內(nèi)部的監(jiān)督機制難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，引發(fā)權力尋租、干部腐敗等嚴重社會問題，動搖了民眾對政府的信任與信心。保障公眾參與權，正是完善權利規(guī)范權力機制的重要方式，通過將重大行政決策過程向公眾充分公開、開放，較之內(nèi)部監(jiān)督機制能夠更有效防止通過決策尋租。此外，公眾參與重大行政決策在發(fā)揮防止決策權力濫用作用的同時，也通過公眾的積極參與，為決策機關提供了更加充分、全面的決策信息，對提升決策質(zhì)量同樣具有重要作用。

(二)轉(zhuǎn)變以政府為主導的民意傾聽程序，建構交涉性的參與過程

參與程序是參與有效性的重要保障，在吸納民意定位下，雖然決策的過程是開放的，但在程序構造上依然是以政府為主導的一元程序結構，具體制度構建以決策者如何組織公眾參與為主線展開，參與的過程帶有很強的決策者組織參與色彩。如政府價格決策中的主持人通常由物價部門負責人擔任，聽證會代表由組織者審核聘請，首次鐵路價格聽證會的組織者還為聽證代表支付往返交通費用、在京食宿費用。在參與方式上，非正式程序中原子化的公民、組織單向向決策機關提出他們的意見；在聽證會中，參與者之間、參與者與決策方案擬定部門之間也缺乏溝通與辯論，參與的過程更多呈現(xiàn)出政府傾聽民意的過程，而非多元利益主體之間進行交涉的過程。

參與促成公共意志的形成，為重大行政決策提供正當性基礎，因此，利益交涉和利益平衡是參與的核心。沒有交涉，參與就無法發(fā)揮公共意志形成的功能；沒有利益平衡，決策體現(xiàn)的就只是政府的目標、領導的意志，參與能為重大行政決策提供的正當性基礎有限，決策執(zhí)行力有限。重大行政決策的作出是一個利益競爭和分配的過程，如果我們承認多元利益、特別是承認個體利益獨立存在的正當性，根據(jù)程序正義的要求，就應當在決策的過程中讓所有利益主體都能夠獲得有效、充分表達的機會，獲得反駁不同利益主張的機會，更重要的是當不同主體的利益訴求表達出來之后，應當?shù)玫經(jīng)Q策者的認真對待。對于決策者，通過公眾參與簡單告知公眾政府的意圖是什么，這遠遠不能滿足他們的需求。決策者不僅需要告知公眾政府準備作什么，更重要的是聽取公眾需要什么。當公眾的需要與政府決策目標之間存在沖突時，決策者應當通過說服公眾，而非壓制的方式來讓公眾接受政策目標，有的時候包括積極回應公眾的利益需要，達到各種利益之間的平衡，如在鄰避困境中，決策者應當在讓居民承擔不利風險的同時，讓民眾分享PX項目上馬、公共設施設立帶來的利益，如有的國家在居民區(qū)附近設立垃圾焚燒設施時，圍繞設施為居民修建休閑主題公園。將參與由簡單的告知轉(zhuǎn)向利益交涉和利益衡平的過程是參與能否真正發(fā)揮化解利益之爭，增強決策有效性與執(zhí)行力的關鍵。參與，不應當僅僅是告知和傾聽的過程，應當主要是利益交涉的過程，是形成公共意志的過程。

四、構建以非正式聽證為主要形式的公眾參與程序機制

(一)客觀定位聽證會制度

《價格法》將價格決策公眾參與的形式簡單規(guī)定為聽證會，形式單一造成公眾參與成本過高，成為妨礙價格決策公眾參與發(fā)展的原因之一。這一問題在之后的立法中得到糾偏，公眾參與的實現(xiàn)路徑變得多元，《行政法規(guī)制定程序條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》等規(guī)定公眾參與的方式可以采取書面征求意見、開放式聽取意見、座談會、論證會、聽證會或其他方式等多種形式廣泛聽取公眾的意見。然而實踐中，雖然公眾更多運用的是信件、傳真、網(wǎng)絡等方式提出意見，但由于缺乏名稱概括之，人們對公眾參與方式的關注更多投向了聽證會。聽證會在政府價格決策領域的廣泛運用甚至使得人們將聽取意見與聽證會劃上等號，其實聽證會作為最為正式的聽取意見形式，應當是適用范圍最小的一種方式。

聽取意見是公正行政程序制度的基本要求，其形式則因行政事務的不同有很多種，如在美國，行政機關可以采取從審判型聽證到非正式的會談等二十多種形式。一般根據(jù)聽取意見之后是否必須根據(jù)聽證記錄制定規(guī)章和作出裁決分為正式聽證與非正式聽證。正式聽證中行政機關采用類似法庭審判程序的方式聽取意見，參加聽證會的主體相互之間進行口頭辯論、質(zhì)證。正式聽證往往也被稱為審判型聽證、準司法聽證；以其他形式聽取意見的則統(tǒng)稱非正式聽證。

正式聽證由于采用了對抗式程序，最有利于利益對立雙方就問題展開充分辯論，因此，從保護當事人的利益、實現(xiàn)公平正義的角度而言，在聽取意見諸多形式中，正式聽證是最佳的選擇。但正式聽證同時也是成本最高的一種聽取意見形式。因此，從各國行政程序法的規(guī)定來看，正式聽證僅在行政事務對公眾或當事人有重大影響，或者公眾對行政事務存在較大爭議時才適用，一方面確保最終決策，另一方面為各方利益主體提供充分的利益訴求平臺，增加結果的認同性，降低執(zhí)行過程中的阻礙。如根據(jù)美國一位法學家的估計，90%以上的行政活動采取非正式程序，正式程序所占份量不到10%。*轉(zhuǎn)引自王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第537頁。美國司法部行政程序委員會1941年的報告中稱：“非正式程序構成行政裁決的絕對多數(shù)，它們是行政程序的真正生命線?！?Attorney General’s Report on the Administrative Procedure Act. 該報告發(fā)表于1941年，可以在網(wǎng)上進入 ABA Administrative Procedure Database 中查閱到此報告的內(nèi)容。正式聽證適用的情形有嚴格的限制，但決不意味著降低此項制度的重要性，相反，由于它一般適用于對公眾利益有重大影響的情形，此項司法化程度最高的行政程序制度是各國行政程序法典的核心制度。從目前收集到的資料來看，所有國家和地區(qū)的行政程序法典中都對此項制度作出詳細規(guī)定。因此，聽證會的舉行應當是少而精，適用的情形少，但一旦適用，即應當遵循嚴格的程序規(guī)則，以保證其真正發(fā)揮保護公民利益、實現(xiàn)行政正義的功能。

由于諸多因素的影響，聽證會制度在我國被不適當舉行太多，而舉行的聽證會又由于制度存在的缺陷，既讓行政機關感到不堪重負，又讓公眾心生不滿。經(jīng)過幾年的實踐積累，目前我們有必要重新審視聽證會制度，客觀定位此項制度。在重大行政決策程序立法中，需要明確決策聽證會適用的情形，將之限定在兩種情形：其一是經(jīng)過非正式聽證方式發(fā)現(xiàn)公眾意見存在較大分歧的，啟動聽證會程序，加強不同意見之間的溝通與辯駁；其二是法律、法規(guī)規(guī)定應當召開聽證會的。

(二)構建以非正式聽證為主要形式的公眾參與程序機制

聽證會高度司法化的程序構造限制了它無法作為公眾參與的一般性形式，非正式聽證以其形式的多樣性、適用的簡便性和靈活性較好同時滿足了公眾參與和行政效率的雙重需求，在一定程度上平衡了二者的矛盾和沖突。因此，對于非正式聽證在公眾參與程序機制中的作用應當給予足夠的重視，將之定位為重大行政決策中公眾參與的基本形式。非正式聽證可以考慮包括以下內(nèi)容：

1.名稱?；诼犠C在我國立法中采狹義的理解，可以考慮借鑒美國規(guī)章制定程序中的通告與評論程序，將非正式聽證稱謂約定化為“通告與評論程序”，與聽證會程序形成對應。前者是一種非正式聽取意見的形式，后者是一種正式的、司法化程度較高的形式。

2.明確公眾參與是重大行政決策的必經(jīng)程序，同時將通告與評論程序作為公眾參與的一般程序。

3.公告。公告的內(nèi)容應當滿足信息對稱的基本要求。向公眾公開的事項包括與重大行政決策相關的事項和公眾如何提交意見兩大類。與重大行政決策相關的事項不限于決策方案本身，還包括關于決策的目的和合法性、必要性、可行性的說明，以及決策涉及的主要問題。這些信息可以幫助公眾更有針對性提出意見，也可以使公眾意見集中于要討論的問題。公眾如何提交意見包括公眾提交意見的方式、途徑、起止時間和接收公眾意見的部門、人員和聯(lián)系方式等。

重大行政決策方案草案多數(shù)情形下由政府部門擬定，應當整合發(fā)布平臺，將部門擬定的重大行政決策方案草案統(tǒng)一在政府法制機構的網(wǎng)站上進行公告，建立統(tǒng)一的、權威的發(fā)布平臺，保證與重大行政決策相關信息發(fā)布的集中、準確性、權威性，也便于公眾更為便捷獲得信息。

4.多樣化的公眾評論形式，即時、及時公布公眾意見。公眾評論的形式是多元的，為公眾參與提供了相當?shù)谋憷绕涫蔷W(wǎng)絡和電郵的廣泛應用，為公眾參與的發(fā)展提供了強大的技術支持，有的地方如杭州市的開放式?jīng)Q策聽證中將之作為最主要的參與形式。電子平臺與紙質(zhì)平臺之間如何進行選擇是當前爭論的一個問題，這主要是因為中國發(fā)展的極大不平衡導致電子化參與方式遠未達到理想的程度，但就政府工作的便利及其在快捷、經(jīng)濟方面所具有的優(yōu)勢來看，電子化參與作為主要的參與形式似乎會成為一個難以抗拒的趨勢。

信息技術的發(fā)展為非正式方式中公眾意見的互動、交涉提供了技術支持，決策機關應當將通過各種途徑，特別是通過網(wǎng)絡平臺提交的意見即時發(fā)布，公眾可以在提出自己意見的同時，針對他人的意見進行反駁，同時增強公眾參與的透明度，提高公眾對行政機關的信任。

5.認真對待公眾提出的利益訴求，決策時進行利益平衡，建立完善的意見回應機制。如何對待公眾提出的意見是聽取意見制度的核心問題。如果公眾意見對最終的結果沒有實質(zhì)影響力，公眾參與的有效性沒有保障，公眾參與的持續(xù)性也就難以保障。那么，是否意味決策機關必須根據(jù)公眾提出的意見，特別是多數(shù)人的意見作出最終決策呢？根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，適用正式聽證制定規(guī)章的，要受案卷排他原則約束，只能根據(jù)聽證筆錄制定規(guī)章；適用非正式聽證，則不受聽證筆錄的約束，但必須對是否采納公眾意見的情況作出詳細說明，說明是最終公布的規(guī)章的組成部分。韓國《行政程序法》規(guī)定行政機關在樹立、試行或變更對國民生活帶來極大影響之事項的政策、制度及計劃時，應當聽取意見*韓國《行政程序法》第46條規(guī)定，行政機關樹立、試行或變更符合下列各款事項之政策、制度及計劃時，應予以預告。但預告有顯著阻礙公共安全或福利之慮或有其他不易預告之特別事由時，可不予以預告：(1)對國民生活帶來極大影響之事項。(2)眾多國民之利害關系相沖之事項。(3)給眾多國民帶來不便或負擔之事項。(4)其他需要廣泛收集國民之意見之事項。。對于公眾提出的意見，行政機關除有特別理由外，應尊重其意見，酌情處理。

就重大行政決策對事實的要求而言，決策對事實的把握是一般性的，并不象行政決定那樣要求精確；就公眾參與決策的功能而言，其主要功能在于利益的表達與競爭，而非如行政決定那樣通過對抗發(fā)現(xiàn)事實真相。此外，決策的作出除了要符合事物的客觀規(guī)律之外，還是一個利益分配的過程，決策機關在作出最終決策時除了考慮事實因素，還要平衡各種利益，同時還會受到國家在一定時期各種政策的影響。因此，影響決策的因素是綜合復雜的，公眾提出的意見是決策者作出決策時必須考慮的重要因素，但并非唯一因素，決策承辦部門對是否采納公眾意見有裁量處理的權力，但這種權力的行使是否正當需要接受公眾的監(jiān)督。因此，盡管政府決策不受案卷排他原則的限制，但必須對相關情況作出詳細的說明，對如何處理公眾意見作出明確、具體的回應。包括說明：(1)公眾參與的形式。(2)公眾提出的意見。公眾提出的意見不需要逐條陳列，而是將之整理歸類后，按照意見種類說明。(3)決策承辦部門對公眾意見采納情況及其理由。