■孫建 (司法部司法研究所研究員)

自2008年全國普法辦組織開展全國法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動以來，各地結(jié)合實(shí)際，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，創(chuàng)建工作取得了明顯成效。為提高法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建水平，各地按照全國普法辦要求，逐步建立健全監(jiān)督檢查和考核評價體系。在此背景下，一些城市借鑒香港和國外開展法治評估的做法，嘗試通過公開化的法治評估來代替政府機(jī)關(guān)內(nèi)部工作自我考核評價，以此推動地方區(qū)域化法治建設(shè)，推動法治城市創(chuàng)建工作。其中，杭州余杭區(qū)率先推出“余杭法治指數(shù)”，無錫市、昆明市等地相繼推出了本地區(qū)法治評估指數(shù)。目前我國法治城市評估的現(xiàn)狀如何，取得了怎樣的效果，還存在哪些問題和不足，怎樣改進(jìn)法治評估工作等等，這些問題需要加以研究。

法治評估是指，以法治的內(nèi)涵為標(biāo)準(zhǔn)，對特定地區(qū)或者國家的法治狀況進(jìn)行評價、考察的活動①錢弘道等著:《法治評估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》，法律出版社2013年第1版，第1頁。。法治城市評估屬于法治評估中對特定城市的評估。法治城市評估有狹義和廣義兩種理解。狹義的法治城市評估，一般理解為，運(yùn)用比較完整的法治指標(biāo)體系，以公開透明的方式，對一個城市的法治建設(shè)進(jìn)行全方位的量化測評，并向社會公布評估結(jié)果(“法治指數(shù)”)的評估活動。廣義的法治城市評估，可以簡單理解為包括狹義法治城市在內(nèi)的，運(yùn)用比較完整的法治指標(biāo)體系，對一個城市或者一個特定的行政區(qū)域 (包括縣、市、區(qū))的法治建設(shè)狀況進(jìn)行量化測評的活動。本文研究的法治城市評估，泛指在法治城市、法治縣(區(qū)、市)創(chuàng)建活動背景下，運(yùn)用比較完整的法治測評指標(biāo)體系，對一個城市或者一個特定的行政區(qū)域(包括縣、市、區(qū))的法治建設(shè)狀況進(jìn)行量化測評的活動。既包括向社會公布法治城市評估結(jié)果 (法治指數(shù))的評估活動，也包括不向社會公布法治城市測評結(jié)果的自我評價活動②目前法治城市評估一詞尚未看到確切的定義，此處主要是本人理解和概括。。

一、國外和香港法治評估的發(fā)展與現(xiàn)狀

國外法治評估是伴隨著社會科學(xué)的量化研究方法和社會指標(biāo)運(yùn)動的發(fā)展和廣泛應(yīng)用而興起的。社會指標(biāo)運(yùn)動興起于20世紀(jì)60年代的美國，政府和研究單位都參與到了這個運(yùn)動中，利用社會指標(biāo)來測量社會民主程度、社會福利程度、人們的主觀生活態(tài)度以及描述社會變遷趨勢③屈茂輝、匡凱:《社會指標(biāo)運(yùn)動中法治評價的演進(jìn)》，《環(huán)球法律評論》2013年第3期。。

1968年，美國學(xué)者伊萬 (W．M．Evan)嘗試建立了第一個民間性的法律指標(biāo)體系。主要包括每1000人口的法律學(xué)生數(shù)、每1000人口的法律教授數(shù)、每1000人口的律師數(shù)、每1000人口的立法數(shù)、離婚率、自殺率、違法率等七個指標(biāo)④參見王稱心、蔣立山主編:《現(xiàn)代化法治城市評價—北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年第1版，第18頁。。之后，美國斯坦福大學(xué)法學(xué)院梅里曼等三位教授在一項(xiàng)研究中，將法律制度分為立法、行政、司法、私法行為、法律執(zhí)行、法律教育和法律職業(yè)6個方面，設(shè)計了評價一個國家法律制度總體狀況的法治指標(biāo)體系⑤戢浩飛:《法治政府指標(biāo)評估體系研究》，《行政法學(xué)研究》2012年第1期。。

1996年，世界銀行開始進(jìn)行法治指數(shù)研究。該組織建立了“世界發(fā)展指數(shù)”數(shù)據(jù)庫，其中有一項(xiàng)“全球治理指數(shù)”統(tǒng)計，下設(shè)有六個子項(xiàng):表達(dá)與問責(zé)、政治穩(wěn)定與暴力/沒有恐怖主義、政府效能、監(jiān)管質(zhì)量、法治、腐敗的控制。法治指數(shù)屬于“全球治理指數(shù)”的一類，被視為反映一個國家無形資產(chǎn)的指標(biāo)⑥參見俞可平主編:《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社2009年第1版，第119～152頁。。

目前國際上有較大影響的法治評估，是美國的“世界正義工程”的“法治指數(shù)”評估體系。這個項(xiàng)目是由美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織于2007年發(fā)起的，2008年開始發(fā)布“法治指數(shù)” (Rule of Law Index)。2008年的指數(shù)涉及6個國家。2011年，法治指數(shù)又重新設(shè)計，推出了新的法治指數(shù)，共有9個指標(biāo)因數(shù)、52個具體的子因數(shù)衡量指標(biāo)，擴(kuò)大到66個國家，中國也被納入統(tǒng)計范圍⑦參見“世界正義工程”官方網(wǎng)站，http://www．worldjusticeproject．org。?！笆澜缯x工程”的“法治指數(shù)”評估，在國際上具有較大影響。

除了上述評估項(xiàng)目之外，在“治理”、“善治”理念的影響下，國際上一些非政府組織開始針對政府治理、善治、民主、民生、人權(quán)自由、競爭力等問題，發(fā)起了一些評估項(xiàng)目。雖然評估主要是從政府治理或者“善治”的角度進(jìn)行的，但通常也不可避免地包括一國的法治狀況的內(nèi)容，一定程度上間接地評估并反映一國法治發(fā)展?fàn)顩r。如聯(lián)合國非洲經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行的“非洲善治進(jìn)展”等，均在國際上產(chǎn)生了重大影響⑧參見俞可平主編:《國家治理評估——中國與世界》，中央編譯出版社，2009年11月第1版。。

我國香港地區(qū)于2005年開始進(jìn)行法治指數(shù)研究和評估。香港法治指數(shù)研究和運(yùn)作是由香港一家非政府組織——香港社會服務(wù)聯(lián)會和香港大學(xué)法律學(xué)院戴耀庭教授研究團(tuán)隊(duì)共同完成的。香港法治指數(shù)主要由7項(xiàng)構(gòu)成⑨戴耀廷:《香港的法治指數(shù)》，《環(huán)球法律評論》2007年第6期。:(1)法律的基本要求;(2)依法的政府;(3)不許有任意權(quán)力;(4)法律面前人人平等;(5)公正地施行法律;(6)司法公義人人可及;(7)程序公義。香港法治評估研究和實(shí)踐對于我國內(nèi)地法治評估活動產(chǎn)生了很大的影響，對于內(nèi)地開展法治城市評估起到了直接的推動作用。

二、我國法治評估的產(chǎn)生與發(fā)展

總體來看，我國法治評估的產(chǎn)生與發(fā)展有兩個方面的背景因素。一是國外社會科學(xué)量化 (定量)研究方法的引入以及在我國的逐步應(yīng)用。隨著國外社會科學(xué)量化研究方法逐步被我國的學(xué)者認(rèn)可，國內(nèi)學(xué)者開展采用量化科學(xué)研究方法應(yīng)用國內(nèi)社會現(xiàn)象的研究，開始研究并提出一些量化的指標(biāo)，對某一社會現(xiàn)象進(jìn)行量化的研究。比如中國科學(xué)院現(xiàn)代化研究中心開展的“中國現(xiàn)代化研究”，就是設(shè)計了一系列的指標(biāo)，構(gòu)建了現(xiàn)代化進(jìn)程的指標(biāo)體系，對我不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行量化評估，并與國外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行比較，借以客觀地評估我國北京、上海等部分城市處于現(xiàn)代化進(jìn)程的何種階段。中國科學(xué)院現(xiàn)代化研究中心從2003年起，每年出版發(fā)布《中國現(xiàn)代化研究報告》。與此同時，各類評估類研究應(yīng)運(yùn)而生，中央編譯局俞可平教授提出了“中國治理評估框架”，對中國作為一個國家的治理狀況進(jìn)行評估⑩同⑧。。隨著社會主義和諧社會理論的提出，部分學(xué)者提出和諧社會評估指標(biāo)體系。隨著社會管理創(chuàng)新理論提出，以及地方維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，部分學(xué)者和一些地方推出了社會管理創(chuàng)新指標(biāo)體系、地方社會穩(wěn)定指數(shù)等等。除此之外，隨著我國各類評比工作的開展，文明城市、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等等各類評估指標(biāo)體系應(yīng)運(yùn)而生，越來越多的學(xué)者轉(zhuǎn)向各類社會現(xiàn)象的量化研究領(lǐng)域，一些地方和部門結(jié)合地方治理和創(chuàng)建某類城市建設(shè)的需要，開展了不同形式、不同內(nèi)容的評估實(shí)踐?？傮w來看，評估指標(biāo)體系研究和各類評估活動可以說方興未艾。

我國法治評估產(chǎn)生與發(fā)展的另一個背景是，隨著我國法治建設(shè)的深入，立法、行政和司法機(jī)關(guān)近年來對相關(guān)工作進(jìn)行的量化和績效考核逐漸受到重視。與此同時，隨著依法治省、依法治市、依法治縣 (市、區(qū))等等區(qū)域法治建設(shè)實(shí)踐的深入，特別是近年來全國法治城市、法治縣 (區(qū)、市)創(chuàng)建活動的開展，怎樣評價區(qū)域法治建設(shè)的效果提到了日程上，因此法治評估逐步受到一些學(xué)者和地方政府的關(guān)注和重視。浙江、江蘇等地方政府在推進(jìn)區(qū)域法治化的過程中開始關(guān)注法治評估，以法治評估推動區(qū)域法治建設(shè)，對區(qū)域內(nèi)不同地方的法治工作進(jìn)行量化評價。其他一些地方也陸續(xù)開展了一些法治發(fā)展評估的研究和實(shí)踐。應(yīng)該說，我國法治建設(shè)的逐步深入，尤其是依法治理和區(qū)域法治建設(shè)的實(shí)踐需要，催生了區(qū)域性法治評估。

目前在區(qū)域性法治評估或者法治城市評估研究領(lǐng)域，已形成研究成果的主要有幾個研究團(tuán)隊(duì)。在全國產(chǎn)生了較大影響的是，浙江大學(xué)光華法學(xué)院錢弘道教授領(lǐng)銜的法治指數(shù)研究團(tuán)隊(duì)，先后出版了《中國法治指數(shù)報告 (2007－2011年)——余杭的實(shí)驗(yàn)》、《法治評估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》等研究成果，其最重要的的成果就是與杭州余杭區(qū)合作，開展了法治指數(shù)評估實(shí)踐，推出了“余杭法治指數(shù)”。中國公安大學(xué)王光教授“城市法治環(huán)境評價體系”課題組，該課題組研究形成了城市法治環(huán)境評價體系，并對1997年度至2001年度的北京城市法制環(huán)境建設(shè)總水平和分目標(biāo)指數(shù)作了初步計算，進(jìn)行了測評實(shí)驗(yàn)。云南大學(xué)法學(xué)院受昆明市委托推出了“昆明法治指數(shù)”，并進(jìn)行了法治城市評估實(shí)踐，公布了昆明法治指數(shù)。中國政法大學(xué)王稱心和蔣立山等學(xué)者組成的課題組作了“北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究”課題，出版了《現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》。此外中國人民大學(xué)部分專家正在開展法治評估指標(biāo)體系方面的研究，已形成部分研究成果。

三、我國法治城市評估現(xiàn)狀

(一)我國法治城市評估總體情況

2008年4月，全國普法辦印發(fā)《全國普法辦關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展法治城市 法治縣 (市 區(qū))創(chuàng)建活動的意見〉的通知》，正式推動以法治城市、法治縣(區(qū)市)創(chuàng)建活動為載體的依法治理工作和區(qū)域法治建設(shè)。2009年12月，全國普法辦印發(fā)《關(guān)于開展首批“全國法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動先進(jìn)單位”評選表彰工作的通知》，下發(fā)了《全國法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動考核指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn) (試行)》，此后從2010年開始，每年開展一次法治城市、法治縣 (市、區(qū))評選活動。2010年評選出浙江杭州余杭區(qū)等首批法治縣(市、區(qū))。2013年評選確定了河北省唐山市等54個地 (市、州、盟)為全國法治城市創(chuàng)建先進(jìn)單位、北京市延慶縣等321個縣 (市、區(qū))為全國法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建先進(jìn)單位。截至目前，全國絕大部分地區(qū)都開展了法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動，并制定了相應(yīng)的考核指標(biāo)體系，開展法治城市、法治縣 (市、區(qū))內(nèi)部考核評估工作。除了內(nèi)部考核評估外，部分城市推出了公開透明、面向社會發(fā)布的法治城市指數(shù)，其中影響較大的，如浙江余杭推出了引起海內(nèi)外廣泛關(guān)注的“余杭法治指數(shù)”、無錫市提出“自測評估指標(biāo)體系”等等。

目前，各地開展的發(fā)展評估大致可以概括為兩種模式。一種是以杭州余杭法治指數(shù)為代表的，以公開透明、公布法治指數(shù)為特點(diǎn)的公開評估模式。主要由杭州余杭區(qū)、昆明市、無錫市等地采用的公開評估模式。另一種是成都等地為代表的，以內(nèi)部測評、不公布法治指數(shù)為特點(diǎn)的自我測評模式。全國大部分地方基本上采用內(nèi)部自我測評模式，主要著眼于推動各部門的工作，不對本地區(qū)法治建設(shè)的總體狀況作出評價。

(二)浙江余杭、江蘇無錫、昆明、成都等地法治城市評估觀察

1、浙江余杭“余杭法治指數(shù)”

余杭法治指數(shù)是內(nèi)地推出的首個法治指數(shù)。2008年6月，余杭區(qū)公布了中國內(nèi)地首個法治指數(shù):2007年度余杭法治指數(shù)為71．6分。此后，浙江余杭每年進(jìn)行一次評估，并發(fā)布“余杭法治指數(shù)”。2008年度余杭法治指數(shù)為71．84分，2009年度為72．12分，2010年度72．48 分，2011 年度為72．56 分?參見錢弘道主筆:《中國法治指數(shù)報告 (2007－2011年)——余杭的實(shí)驗(yàn)》，中國社會科學(xué)出版社。。

“余杭法治指數(shù)”是由4個層次、9個主體指標(biāo)、50多個分指標(biāo)等組成的法治指數(shù)體系。作為評價依據(jù)的數(shù)據(jù)來自于兩個方面:一是與法治狀況相關(guān)的官方的各項(xiàng)法律數(shù)據(jù);二是群眾調(diào)查問卷所得的數(shù)據(jù)。評審專家分為內(nèi)部評審組與外部評審組，前者包括隨機(jī)抽取的法官、檢察官、政府法制工作人員等，后者包括各類與法治相關(guān)的非政府組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、新聞媒體人員、律師以及參與過司法訴訟的當(dāng)事人代表。兩組打分之后，由法治指數(shù)專家評審組負(fù)責(zé)為余杭法治水平最后打分。

余杭的法治評估體系內(nèi)容涵蓋了余杭經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)的各個領(lǐng)域，從考核的安排上來看，基本做到了具體化、目標(biāo)化，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和鮮明的余杭特色。

2、昆明法治城市指數(shù)

2009年昆明市委市政府印發(fā)《法治昆明建設(shè)工作規(guī)劃 (2009－2014年)》，明確了法治昆明建設(shè)工作總體規(guī)劃、步驟等要求。同時提出要“建立健全依法治市量化評估體系”，科學(xué)評價昆明市的法治建設(shè)情況。2010年9月，《法治昆明綜合評價指標(biāo)體系》正式發(fā)布。該體系涉及法治建設(shè)各個方面及市民對法治環(huán)境的評價，由“法治的社會環(huán)境指標(biāo)”、“法治的制度環(huán)境指標(biāo)”和“法治的人文環(huán)境指標(biāo)”3個一級指標(biāo)系統(tǒng)，13個二級指標(biāo)群和33個具體要素指標(biāo)構(gòu)成，運(yùn)用完整的量化評測體系，將城市法治狀況通過嚴(yán)格程序的評測量化呈現(xiàn)出來。

2011年，法治昆明綜合評價指標(biāo)體系首次應(yīng)用啟動。為確保法治評價工作的客觀性和科學(xué)性，昆明的首次法治評測工作整體委托給獨(dú)立的第三方評估團(tuán)隊(duì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施。評測所使用的所有數(shù)據(jù)和資料由評估團(tuán)隊(duì)經(jīng)獨(dú)立渠道獲得。指標(biāo)體系中“法治的社會環(huán)境指標(biāo)”、“法治的制度環(huán)境指標(biāo)”，由內(nèi)部評估組、社會評估組、以及專家評估組分別獨(dú)立進(jìn)行評價。指標(biāo)體系中的“法治的人文環(huán)境指標(biāo)”由評估團(tuán)隊(duì)另行委托獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)具體實(shí)施社會民意調(diào)查。

2012年4月，經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)、周密工作，對昆明政府和社會運(yùn)作的法治狀況加以評估，最終得出分值為72．96的“2011昆明法治指數(shù)”。中國社科院法學(xué)所所長李林教授，西南政法大學(xué)校長付子堂教授等參與了“2011昆明法治指數(shù)”評審，對《法治昆明綜合評價指標(biāo)體系》的首次應(yīng)用和評測表示肯定，認(rèn)為昆明基本評價和主要結(jié)論可信度高，對促進(jìn)地方法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)的改革具有積極的意義。

3、無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標(biāo)體系

自2009年成為江蘇省法治城市創(chuàng)建工作試點(diǎn)城市以來，無錫市按照江蘇省委要求在法治城市創(chuàng)建工作上開始了積極的探索。2010年，制定出臺了《無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標(biāo)體系及實(shí)施細(xì)則》。2011年，開展首次年度法治城市創(chuàng)建自測評估活動。

國家統(tǒng)計局無錫調(diào)查隊(duì)針對指標(biāo)體系中的12項(xiàng)群眾滿意率指標(biāo)，按照一定比例選取了不同區(qū)域、不同性別、不同年齡、不同學(xué)歷、不同職業(yè)背景的調(diào)查對象進(jìn)行抽樣調(diào)查。無錫市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對各部門提供的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行歸類梳理、復(fù)核確認(rèn)。來自全國各地的13位法學(xué)專家組對2010年度無錫市法治城市創(chuàng)建工作各自獨(dú)立進(jìn)行評估打分，給出評估意見，最后確定2010年度無錫法治城市創(chuàng)建綜合評分為85．83 分。

無錫法治城市創(chuàng)建評估指標(biāo)體系基本框架采取“8+1”結(jié)構(gòu)，分9項(xiàng)一級指標(biāo)，34項(xiàng)二級指標(biāo)和131項(xiàng)三級指標(biāo)。一級指標(biāo)主要由推進(jìn)民主政治建設(shè)，提高黨委依法執(zhí)政能力;加強(qiáng)地方法制建設(shè)，依法保障城市發(fā)展;全面推進(jìn)依法行政，努力建設(shè)法治政府;堅(jiān)持公正廉潔司法，維護(hù)社會公平正義;深化法制宣傳教育，提升市民法律素養(yǎng);加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)，營造良好市場環(huán)境;依法加強(qiáng)社會建設(shè)，推進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展;深化治安綜合治理，依法保障和諧穩(wěn)定;扎實(shí)推進(jìn)創(chuàng)建工作，努力建設(shè)法治城市等九大方面組成。

《無錫市法治城市創(chuàng)建評估指標(biāo)體系 (試行)》，著眼于準(zhǔn)確描述無錫市法治建設(shè)的工作狀況和社會狀態(tài)，監(jiān)測法治工作存在的實(shí)際問題，全面掌握全市法治建設(shè)工作狀況及其產(chǎn)生的社會效果。

4、成都市法治城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和測評體系

2009年3月，成都市委、市政府印發(fā)《成都市創(chuàng)建全國法治城市工作方案》，對全市爭創(chuàng)全國法治城市提出了明確要求。此后市人大通過了《成都市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于創(chuàng)建全國法治城市的決議》，編制完成了成都法治城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和測評體系。

《成都法治城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和測評體系》的主要內(nèi)容包括:法制宣傳教育、地方立法、法治政府建設(shè)、依法治理、司法公正、經(jīng)濟(jì)法治秩序建設(shè)、法律服務(wù)市場秩序建設(shè)、法律監(jiān)督等8大部類137個小項(xiàng)，全面、集中地體現(xiàn)了法治城市的總體要求和核心價值?！稑?biāo)準(zhǔn)和測評體系》于2009年9月正式頒布實(shí)施，并納入當(dāng)年市委和市政府聯(lián)合目標(biāo)管理考核。2010年6月成都市開展了創(chuàng)建全國法治縣 (市、區(qū))工作檢查，依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》明確的內(nèi)容和方法進(jìn)行評比、打分。

《標(biāo)準(zhǔn)和測評體系》施行至今，成都市創(chuàng)建工作建立起了可以量化管理的客觀依據(jù)，并使之成為了衡量工作成效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。成都市委、市政府嚴(yán)格按照目標(biāo)體系制度化管理，對存在的問題進(jìn)行了糾正和整改，取得較好的效果。

成都制定《法治城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和測評體系》，并以此實(shí)施法治城市創(chuàng)建目標(biāo)管理，在全國具有一定的典型性，北京、安徽、河南等地也大多采取類似的做法。盡管各地評估指標(biāo)體系不盡相同，在評估主體、指標(biāo)設(shè)置、評估方法等方面存在一定的差異，但是評估結(jié)果只作為政府工作自我考核和自我測評，一般只用于政府的目標(biāo)管理，不向社會公布測評結(jié)果。

四、關(guān)于我國法治城市評估活動的評價及思考

我國開展法治城市評估研究和實(shí)踐以來，引起社會各方和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。大致可以分為肯定和質(zhì)疑兩種態(tài)度?？隙ㄕ叻Q法治評估指數(shù)為“可以量化的正義”、“法治指數(shù)彰顯法治建設(shè)的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”。有評論認(rèn)為，建立法治指數(shù)確有必要，如果能夠建立一套客觀、真實(shí)、科學(xué)且符合中國國情的法治指數(shù)體系，用來準(zhǔn)確評價全面衡量改革開放30多年國家與社會法制發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，是有意義的。法治指數(shù)讓政府“做了一次體檢”，實(shí)現(xiàn)了一次自我考核，找到基層法治工作的盲點(diǎn)。也有學(xué)者把法治評估視為“地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實(shí)踐”。江平教授認(rèn)為法治指數(shù)有三大作用:推動政府工作，促進(jìn)學(xué)界法治量化研究以及創(chuàng)建人民表達(dá)民意的渠道?參見錢弘道主編:《中國法治增長點(diǎn)——學(xué)者和官員暢談錄》，中國社會科學(xué)出版社2012年第1版。。季衛(wèi)東教授在《以法治指數(shù)為鑒》一文中提出，建立一套法治指數(shù)的主要意義，包括對不同社會體制和文化進(jìn)行比較分析，為改造權(quán)力結(jié)構(gòu)提供更清晰的藍(lán)圖，使法治建設(shè)的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化等?參見 http://www．a(chǎn)isixiang．com/data/16232．html。。質(zhì)疑的聲音主要擔(dān)心法治指數(shù)、法治評估成為另一種“形象工程”，要“謹(jǐn)防法治指數(shù)變?yōu)樽哉f自話”等等。

總體而言，2008年全國普法辦下發(fā)《關(guān)于開展法治城市、法治縣市區(qū)創(chuàng)建活動的意見》后，各地根據(jù)《意見》要求，開展了對區(qū)域法治創(chuàng)建的評價與考核活動，建立了區(qū)域法治建設(shè)評價機(jī)制，這些法治評估活動有力推動了法治城市、法治縣 (區(qū)市)創(chuàng)建活動，有力推動了政府依法行政和司法機(jī)關(guān)公正司法，有力推動了社會各方面的廣泛參與，對于推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

當(dāng)前我國法治城市評估工作還存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)為:

一是法治城市評估工作開展不平衡。從全國層面上看，除了江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之外，全國其他地方法治城市創(chuàng)建活動還不夠深入，法治城市評估更多限于內(nèi)部考核和測評。

二是法治城市評估機(jī)制不健全。由于大多數(shù)地方法治城市評估更多限于內(nèi)部考核和測評，主要依據(jù)政府各部門和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部數(shù)據(jù)，由政府部門主導(dǎo)，因此評估結(jié)果的公信力有待提高。

三是法治城市評估群眾參與度不夠。目前，法治城市評估主要由政府主導(dǎo)。雖然大部分地方評估指標(biāo)都包含了群眾滿意度這樣的指標(biāo)，但是總體而言群眾參與熱情不高、參與度不夠。

2013年8月，全國普法辦公室印發(fā)了《關(guān)于深化法治城市、法治縣 (市、區(qū))創(chuàng)建活動的意見》?！兑庖姟访鞔_提出，要建立健全監(jiān)督檢查和考核評價體系。把創(chuàng)建活動納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，定期開展督促檢查，促進(jìn)創(chuàng)建活動各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)。要結(jié)合實(shí)際研究制定創(chuàng)建活動評價體系和考核辦法，定期進(jìn)行考評，推進(jìn)創(chuàng)建活動扎實(shí)開展。

筆者認(rèn)為，在進(jìn)一步深化法治城市、法治縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動的同時，有必要進(jìn)一步推動法治城市評估工作。

一是要根據(jù)中國特色法治建設(shè)的實(shí)際情況，研究建立一套客觀、科學(xué)、符合中國國情的量化的法治城市評價指標(biāo)體系，以此客觀、準(zhǔn)確評價區(qū)域性社會法制發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，確保法治城市創(chuàng)建工作有明確標(biāo)桿、明確標(biāo)準(zhǔn)。法治城市評估，能夠切實(shí)起到幫助政府“做法治體檢”，找到基層法治工作的盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)一次自我考核的目的。

二是要建立健全法治城市評估機(jī)制。在無錫法治評估中，無錫市引入了國家統(tǒng)計局無錫調(diào)查隊(duì)的力量參與數(shù)據(jù)采集。昆明市在評估中，委托獨(dú)立調(diào)查公司參與數(shù)據(jù)采集。這些做法對于保證法治城市評估的獨(dú)立、客觀、公正，提高評估的公信力，都具有重要的意義。

三是要暢通群眾參與法治評估的渠道。在制定法治城市考評標(biāo)準(zhǔn)時，群眾應(yīng)該廣泛參與。在考評體系中，市民的滿意度應(yīng)當(dāng)成為主要測評指標(biāo)。要充分利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、微博、微信等新型傳播媒體，吸引廣大群眾參與法治評估。