陸群峰

(南京農(nóng)業(yè)大學思想政治理論課教研部，江蘇 南京 210095)

為了治理轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險，現(xiàn)在討論比較多的是如何加強和改進安全評價，以便對其的安全性作出一個客觀的、正確的評價。不可否認，這固然重要。但是，不可忽視的是，在現(xiàn)有的科學水平下，即使改進了安全評價，依然難以確保進入產(chǎn)業(yè)化推廣的轉(zhuǎn)基因作物不產(chǎn)生環(huán)境風險。這與創(chuàng)造出轉(zhuǎn)基因作物的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術的新穎性、特殊性、不確定性以及科學對其認識的有限性緊密相關。因此，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，對其進行監(jiān)管，以便有效防范、及時處置有關環(huán)境風險，是非常必要的。那么，目前我國的監(jiān)管現(xiàn)狀如何呢?存在著什么困境呢?應該如何消解呢?本文試圖對這些問題進行探討。

1 轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣:監(jiān)管的重要性

1.1 對環(huán)境風險防范措施的設置需要監(jiān)管

現(xiàn)在在推進轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化的過程中，很多國家都要求制定相關的風險防范措施，以應對轉(zhuǎn)基因作物可能的、不確定的、潛在的環(huán)境風險。例如，歐洲一直遵循著預警原則 (precaution principle)［1］，各國政府部門不僅十分重視面向轉(zhuǎn)基因作物的審批程序、風險評估，而且十分重視后期監(jiān)控等措施的制定［2］。在我國，2001年制定的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》，要求對進入環(huán)境中的轉(zhuǎn)基因作物，根據(jù)其不同的風險等級，采取相應的安全控制措施，以便“未雨綢繆，防患于未然”。但是，“政策只有在被采納并付諸實施之后，才可能產(chǎn)生實際的作用，達到預期的目標［3］?！币虼?，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，對環(huán)境風險防范措施的設置進行監(jiān)管，是非常必要的。

1.2 對環(huán)境風險跟蹤評估機制的建立需要監(jiān)管

轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化前評價是一種實驗性評價，難以完全代表其產(chǎn)業(yè)化推廣后的實際風險情況。因為畢竟科學家的試驗和農(nóng)民的實際種植是不同的，前者是一種標準化的、科學化的種植，是一種小范圍的、短期的、單一化環(huán)境中的種植，后者則是隨意的、憑經(jīng)驗的種植，是一種大范圍的、長期的、在多元生態(tài)環(huán)境中的種植。不僅如此，由于轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險的特殊性，例如延遲性、潛在性、不確定性等，致使人們在短期內(nèi)可能難以找到環(huán)境風險的實質(zhì)性證據(jù)。這就需要建立環(huán)境風險跟蹤評估機制，以對轉(zhuǎn)基因作物進行產(chǎn)業(yè)化后評價，即實踐性評價。因此，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，加強對環(huán)境風險跟蹤評估機制的監(jiān)管，是非常必要的。

1.3 對環(huán)境風險消除應急方案的執(zhí)行需要監(jiān)管

我國《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》規(guī)定:當農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物在生產(chǎn)、加工過程中發(fā)生安全事故時，生產(chǎn)、加工單位和個人應當立即采取安全補救措施。 《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》對補救措施做出了進一步的規(guī)定。農(nóng)業(yè)部還專門制定了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全突發(fā)事件應急預案》。同時，有關省市也建立起了應對轉(zhuǎn)基因生物安全突發(fā)事件的相關預案［4］。美國學者艾利森指出法案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行［3］。因此，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，加強對環(huán)境風險應急方案執(zhí)行的監(jiān)管是非常必要的，如此，才能確保一旦出現(xiàn)了轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險就可以在第一時間內(nèi)把其消滅在萌芽狀態(tài)。

1.4 對非法轉(zhuǎn)基因作物的種植需要監(jiān)管

不可否認，在現(xiàn)實中存在著未經(jīng)安全評價和正式批準的非法轉(zhuǎn)基因作物進入實際種植領域的情況。因此，對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管，不僅需要對前面所述的三個方面進行監(jiān)管，而且還需要對非法轉(zhuǎn)基因作物的種植進行監(jiān)管。從某種程度上講，對后者的監(jiān)管更顯緊迫性和必要性。因為沒有進行安全評價，可能具有更多的、更大的環(huán)境風險，而且由于沒有設置好風險防范措施、建立起風險跟蹤評估機制和執(zhí)行好風險消除應急預案，因此其環(huán)境風險一旦現(xiàn)實化了，那么就會有進一步擴大的可能性。

2 政府監(jiān)管失靈:難以應對轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險

在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管實踐中存在著一個困境——政府監(jiān)管失靈。具體來講，存在著兩個方面的失靈:一是制度型失靈;二是運行型失靈［5］。

2.1 制度型失靈

根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政部門是我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的主要監(jiān)管部門。而根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》的規(guī)定，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的安全評價和決策的主導部門也是農(nóng)業(yè)部。如此一來，農(nóng)業(yè)部既是決策者，同時又是監(jiān)管者，承擔著雙重職責。在我國的行政管理體制中，環(huán)保部是負責重大環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理的主管部門，但是，在《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》中并未明確規(guī)定其在監(jiān)管轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險方面的責任和權限。

對此，我們認為，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管方面存在著制度規(guī)范設置上的缺陷。第一，對于農(nóng)業(yè)行政部門來講，其責任和權限過大，這就導致其由于人力、物力的有限未能很好地履行監(jiān)管職能;第二，沒有賦予環(huán)保部門在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管方面的具體責任，從而致使其在環(huán)境風險監(jiān)控方面的作用未能得到充分發(fā)揮;第三，由于沒有建立其良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，致使在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管中各部門間未能發(fā)揮出集體監(jiān)管效應;第四，對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣如何進行監(jiān)管在制度上未做出明確的規(guī)定。例如，如果試驗單位未向國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門報告而進行了轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放，什么單位負責對此進行安全監(jiān)測沒有明確規(guī)定［6］。因此，轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管制度本身的欠缺是導致政府在具體的監(jiān)管中出現(xiàn)了監(jiān)管缺位、不到位等監(jiān)管失靈情況的一個重要原因。

2.2 運行型失靈

(1)重政策制定輕政策執(zhí)行。現(xiàn)在對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的具體操作規(guī)范做出了明確的政策性設置，但是在政策的具體執(zhí)行方面，政府的監(jiān)管是比較弱的，例如，對于轉(zhuǎn)基因作物品種是否按審批規(guī)定在特定的區(qū)域內(nèi)種植而不擴大種植范圍;是否在安全證書允許的期限內(nèi)種植而不私自延長種植的期限;農(nóng)民是否按照規(guī)定在轉(zhuǎn)基因作物的種植時切實地做好了風險防范措施;是否發(fā)現(xiàn)了轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險能夠及時啟動應急預案以及時給予處置等方面，缺少有效的監(jiān)管。

(2)重產(chǎn)業(yè)化前評估輕產(chǎn)業(yè)化后評估?，F(xiàn)在對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化前評估是比較重視的，相關研發(fā)單位在對某項轉(zhuǎn)基因作物提出申請生產(chǎn)應用安全證書前需要在實驗室中進行安全性研究外，還要進行中間試驗、環(huán)境釋放、生產(chǎn)型試驗。至于安全證書的發(fā)放，則需要經(jīng)過國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會的評價。但是一旦允許某項轉(zhuǎn)基因作物進行產(chǎn)業(yè)化推廣，那么其在不同的生態(tài)環(huán)境里種植的過程中會出現(xiàn)什么樣的具體風險，現(xiàn)在并不重視。

(3)重政策的連貫性輕糾錯機制的建立。例如，我國自1997年開始正式批準轉(zhuǎn)基因棉花的產(chǎn)業(yè)化種植以來，至今已有16年，涉及的轉(zhuǎn)基因棉花品種有100多個。通過考察，筆者發(fā)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)基因作物在被允許進行產(chǎn)業(yè)化種植后，尚未出現(xiàn)由于在具體的種植過程中出現(xiàn)環(huán)境風險等問題而被要求進行重新安全評價或暫停、停止種植的實例。我國目前對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中糾錯機制的建立、運行和監(jiān)管并不重視。

(4)重制度內(nèi)審批輕市場化監(jiān)管。在制度內(nèi)，現(xiàn)在政府對轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的安全評價和決策是比較重視的。對于某一項轉(zhuǎn)基因作物生產(chǎn)應用安全證書的發(fā)放不僅需要通過國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會的評價，而且還要通過由國務院11個部門組成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理部際聯(lián)席會議的審議和農(nóng)業(yè)部的最后批準。但是需要引起注意的是，政府對市場上未經(jīng)安全評價和政府審批的非法轉(zhuǎn)基因作物種子的流通及其產(chǎn)業(yè)化種植的監(jiān)管比較弱化，似乎存在著力不從心的境況。

鑒此，由于政府監(jiān)管失靈，致使在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，環(huán)境風險預防措施不到位、環(huán)境風險跟蹤評估機制和環(huán)境風險消除應急預案未能執(zhí)行好，如此就未能有效地防范、規(guī)避、處置好轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險，因此，在推進轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化過程中就可能會導致環(huán)境風險的出現(xiàn)和擴大。而且政府監(jiān)管失靈還會導致非法轉(zhuǎn)基因作物的種植，而非法轉(zhuǎn)基因作物由于未經(jīng)過任何的安全評價，因此其更易出現(xiàn)環(huán)境風險，甚至失控，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重的破壞。

3 政府監(jiān)管失靈的一個原因:科研機構和生物技術企業(yè)的影響

不可否認，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管上，之所以會出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的境況，有著政府自身的原因，但是不可忽視的是，這也與轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家和生物技術企業(yè)對于政府監(jiān)管的影響緊密相關。

在我國，轉(zhuǎn)基因作物的主要研發(fā)主體是國立科研機構，如農(nóng)業(yè)科學院和農(nóng)業(yè)大學。在這些轉(zhuǎn)基因科研機構中，很多轉(zhuǎn)基因科技專家很早就開始從事轉(zhuǎn)基因作物的研發(fā)，因此現(xiàn)在有較多的轉(zhuǎn)基因作物在技術上已經(jīng)達到了產(chǎn)業(yè)化推廣的要求。轉(zhuǎn)基因科技專家的經(jīng)濟人特性，希望將自己的科研項目、自己的專利產(chǎn)生經(jīng)濟效益或者說自己的研究領域能得到社會的重視。同時，轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家，要么與生物技術企業(yè)有著特殊的關系，要么自己擁有企業(yè)，例如“占據(jù)中國轉(zhuǎn)基因棉花市場的主要公司是創(chuàng)世紀公司，一家私人公司，中國農(nóng)業(yè)科學院生物技術研究所、農(nóng)業(yè)部和郭三堆 (中國構建Bt抗蟲基因棉花的科學家)各擁有部分股權［7］?！币虼藦哪撤N程度上講，他們與生物技術企業(yè)存在著一定的利益鏈。如此一來，轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家和生物技術企業(yè)勢必會形成一種聯(lián)盟，即轉(zhuǎn)基因利益共同體，他們的目標一致，就是希望國家加速轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化推廣。

對于轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管，轉(zhuǎn)基因利益共同體持有的一個重要觀點是:一種轉(zhuǎn)基因作物只要通過了國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全委員會的安全評價，并經(jīng)政府批準允許進行產(chǎn)業(yè)化推廣，那么該種作物就是安全的。這與他們對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度是一致的。到目前為止，凡是經(jīng)過科學評價和政府部門嚴格審批獲準上市的轉(zhuǎn)基因食品都是安全的［8］。因此，在他們看來，政府應該要把有限的人力、物力、財力放到轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的前端，即安全評價和決策上，而不是放在后端，即產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管上。需要看到的是，在目前我國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣上，轉(zhuǎn)基因科技專家、生物技術企業(yè)的集體行動力較強，他們對政府監(jiān)管的影響力較大，而消費者、農(nóng)民、環(huán)保人士、非政府組織的集體行動力較弱，他們對政府監(jiān)管的影響力較小。因此，政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管方面勢必會更多地受到轉(zhuǎn)基因利益共同體所持理念的影響，輕視監(jiān)管制度、體系的建設和執(zhí)行，而在具體的監(jiān)管實踐中，也就會出現(xiàn)重轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化決策而輕風險預防措施的執(zhí)行，重產(chǎn)業(yè)化前評估而輕產(chǎn)業(yè)化后評估。如此，就會進一步加劇政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管中的“行政不作為”，導致出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈。

不僅如此，轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家和生物技術企業(yè)，還持有著這樣一種觀點，我國要占據(jù)生物技術的制高點而不是受制于別人，要從生物技術經(jīng)濟中獲利而不是坐視利益的喪失，必須要大力推進轉(zhuǎn)基因技術的研發(fā)和轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化推廣，這是大勢所趨。例如，有專家指出:大力推進轉(zhuǎn)基因生物品種研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，對于保障中國糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，均具重要戰(zhàn)略意義［9］。這與目前政府急需通過利用農(nóng)業(yè)科技來革新傳統(tǒng)的作物培育技術，提高作物產(chǎn)量，保障糧食安全和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，增加農(nóng)業(yè)競爭力，增加農(nóng)民收入的意圖不謀而合。因此，轉(zhuǎn)基因利益共同體又與政府部門在轉(zhuǎn)基因技術的發(fā)展上達成了共識。而為了加快轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣，使其產(chǎn)業(yè)化進程更加順暢，勢必就會要求政府弱化、減少轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管。如此，也就會進一步加劇政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管上的“行政不作為”，致使出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈。

此外，由于轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家和生物技術企業(yè)認為過多和過嚴的監(jiān)管會給轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣設置障礙，減緩轉(zhuǎn)基因作物的產(chǎn)業(yè)化進程，因此，他們是反對公眾參與到轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管中來的，因為在他們看來，公眾對于轉(zhuǎn)基因技術是非理性的，他們參與監(jiān)管會搗亂監(jiān)管秩序;公眾參與監(jiān)管會降低效率和增加成本，影響轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化進程;公眾自身的轉(zhuǎn)基因知識有限，其參與監(jiān)管不具有價值。而沒有公眾的監(jiān)督，政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管中所表現(xiàn)出來的“行政不作為”難以得到糾正，也會致使政府監(jiān)管失靈加劇。

4 確保公眾監(jiān)督權:加強轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管

由于政府自身的原因以及轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家和生物技術企業(yè)的影響，政府的監(jiān)管較為弱化，存在著監(jiān)管失靈的境況。那么如何消解監(jiān)管上的此種困境呢?我們認為一方面政府要擺脫利益團體的影響，加強轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管;另一方面要賦予公眾監(jiān)督權，發(fā)揮公眾參與監(jiān)管的優(yōu)勢和價值，以便進一步加強轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管。需要明了的是，公眾參與監(jiān)管，顯然不像轉(zhuǎn)基因利益共同體所認為的那樣是非理性的、無濟于事的，相反是具有重要意義的。

4.1 公眾監(jiān)督政策的執(zhí)行，確保政策效能

可以說，要想在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣中，防范、減少、及時處置轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險，其關鍵在于執(zhí)行好所制定的相關風險應對政策，確保其效能。而要使得轉(zhuǎn)基因作物的種植者能充分地貫徹和實施這些政策，而不是只停留在意念中，那么“一旦政策做出以后，需要做的事情就是監(jiān)督政策的執(zhí)行［10］?！?/p>

政策執(zhí)行的監(jiān)督要產(chǎn)生實效，就需要建立起完善的監(jiān)督機制。不可否認，政府固然是轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管的主角，但是僅僅依靠政府的監(jiān)管是不夠的，還應該看到公眾參與政策執(zhí)行監(jiān)督的作用。從現(xiàn)代公共政策執(zhí)行的監(jiān)督來看，“公民社會參與政策執(zhí)行的監(jiān)督是不可或缺的［10］?！币虼?，為了加強轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管，必須要建立起一個完善的監(jiān)督機制:一方面強調(diào)政府的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面則要強調(diào)社會的外部監(jiān)督，即要確保公眾監(jiān)督權的實現(xiàn)，從而構建起二元監(jiān)督機制，形成政府——公眾互動的監(jiān)管態(tài)勢。

應該說，公眾參與轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化政策執(zhí)行的監(jiān)督，可以發(fā)揮其獨特的優(yōu)勢，彌補政府監(jiān)督政策執(zhí)行方面的不足。今后轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的趨勢將是:一，種植品種會更加多樣化;二，種植區(qū)域會不斷擴大;三，種植將是長期的。而且，在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要還是以一家一戶為主的散戶型而不是規(guī)模化經(jīng)營。如此一來，政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的相關政策的監(jiān)督方面的局限性會不斷凸顯出來，其由于自身力量的有限性，不可能對全國范圍內(nèi)在各種轉(zhuǎn)基因作物的種植中是否執(zhí)行好相關政策進行全面的、實時的監(jiān)督。而對于公眾來講，其優(yōu)勢在于人數(shù)多，分布廣，而且與轉(zhuǎn)基因作物的種植保持著零距離接觸。如此一來，公眾參與到轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的相關政策的監(jiān)督中來，就可以凸顯出其特有的價值。例如，他們可以及時地發(fā)現(xiàn)某個地區(qū)甚至某個農(nóng)民在種植某種轉(zhuǎn)基因作物的過程中是否在按規(guī)定進行種植，是否做好了風險防范措施，一旦出現(xiàn)了環(huán)境風險，是否進行了及時處置等，如此就可以更好地應對轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境風險。

4.2 公眾監(jiān)督政府的監(jiān)管，防止政府失靈

對于政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管中存在的制度型失靈，則需要調(diào)整、完善監(jiān)管制度的設置，建立各部門職責合理和分工明確的監(jiān)管體系，使得產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管有章可循。而對于其在監(jiān)管中存在的運行型失靈，我們認為關鍵是要消除政府本身所具有的以及受到轉(zhuǎn)基因科研機構、轉(zhuǎn)基因科技專家、生物技術企業(yè)那種簡化、弱化監(jiān)管理念所引起的“行政不作為”。“行政不作為是行政權力與行政責任嚴重脫節(jié)的表現(xiàn)，是一種‘懶政’［11］?！本唧w來講，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管中，相關部門具有監(jiān)管職責，但是，在具體的實踐中，未能充分履行好相關使命，導致在實際的監(jiān)管中，“出現(xiàn)了‘弱監(jiān)’、‘虛監(jiān)’等現(xiàn)象，嚴重影響了監(jiān)督的效果［12］?！币虼?，在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管中會出現(xiàn)重政策制定輕政策執(zhí)行、重產(chǎn)業(yè)化前評估輕產(chǎn)業(yè)化后評估、重政策的連貫性輕糾錯機制的建立、重制度內(nèi)審批輕市場化監(jiān)管等現(xiàn)象。

為了解決政府在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣監(jiān)管中存在著的運行型失靈，使其從“行政不作為”走向“行政作為”，在監(jiān)管中用好手中的權力，擔當起肩上的責任，實現(xiàn)“勤政”。一方面需要從“建構剛性的責任行政機制著手，建立責任型政府，消除行政不作為狀態(tài)［13］”;另一方面則需要確保公眾監(jiān)督權的實現(xiàn)，以監(jiān)督政府的監(jiān)管行為。這可以促使政府在監(jiān)管中扮演好角色，發(fā)揮其應有的作用，從而確保監(jiān)管到位、有力，而且公眾監(jiān)督政府的監(jiān)管還可以防止在轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的監(jiān)管中出現(xiàn)腐敗和權力尋租現(xiàn)象。因為陽光是最大的防腐劑，加強公眾的監(jiān)督，可以杜絕或減少個別地方監(jiān)管部門及其工作人員在監(jiān)管實踐中出現(xiàn)不正之風。

而且轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化推廣的具體監(jiān)管實踐也表明，公眾監(jiān)督政府的監(jiān)管行為具有十分重要的積極價值。例如，在一些非法轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管實例中［14］，由于非政府組織、媒體為代表的公民社會的質(zhì)疑、揭露和舉報，引起了相關政府部門的重視，從而促使政府采取了較為有力的監(jiān)管行動，懲治了相關單位和責任人，鏟除了非法轉(zhuǎn)基因作物，避免了由其可能導致的環(huán)境風險的發(fā)生和擴大。

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