張保會

(山西省排污權交易中心，太原 030024)

排污權交易機制在山西省的探索與實踐

張保會

(山西省排污權交易中心，太原 030024)

排污權交易制度是一項需要探索的引入了利益激勵的新制度，本文著重介紹了山西省在排污權交易工作中的探索成果。對排污權交易機構的設立、區(qū)域排污權總數量的確定及企業(yè)初始排污權的核定、交易價格計量單位和排污權獲得后擁有年限、排污權交易的保護價格、可出讓排污權及政府儲備排污權、跨區(qū)域交易原則、排污權退市以及促使現有企業(yè)進入購買排污權隊列等問題做了詳細闡述。

排污權交易；市場激勵；交易價格；跨區(qū)域交易

排污權交易這個概念在我國已經有近20年的研究探討了，2008年后排污者才真正與排污權交易有了一些實質性的接觸。排污權交易是一項已經被一些發(fā)達國家實踐和采用過的、由市場作用的能夠極大鼓勵排污者減少排污的有效激勵機制，這是當前環(huán)境保護相關管理人員和不少排污者已經形成的共識。當前我們需要的是進一步探索創(chuàng)新，規(guī)范實踐，立法建制，快速推進。

山西省2010年6月被國家財政部、環(huán)保部批復為排污權有償使用和交易試點省份，2010年7月省編辦批準成立事業(yè)性質的排污權交易機構——山西省排污權交易中心；2011年10月掛牌；2012年1月開始正式運營；2013年在各市設立了排污權交易業(yè)務受理窗口。經過幾年的探索實踐，初步建立了一套較為完善的排污權交易政策體系，開發(fā)建設了全省統(tǒng)一的電子“排污權交易平臺”，加強了污染源監(jiān)測體系建設，為山西省廣泛持續(xù)開展排污權交易奠定了良好基礎。2012年至今，全省對所有行業(yè)排污企業(yè)的二氧化硫、氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、化學需氧量以及氨氮六項污染物排污權推行了交易，累計成交556宗，成交金額3.7億元,其中政府與企業(yè)間的成交額為1.2億元，企業(yè)之間的成交額為2.5億元，成交二氧化硫、氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、化學需氧量以及氨氮分別為：7941、10916、1564、1755、486、58噸。

下面就山西省在排污權交易工作方面的一些具體做法進行梳理、介紹，以便同行及相關人士交流。

1．認識及工作原則

1.1 對排污權交易機制的認識

傳統(tǒng)的環(huán)境保護工作除了法律強制和行政干預外，沒有任何激勵措施調動排污者保護環(huán)境、減少排污的主觀積極性，排污權交易機制正是為了彌補這個缺陷應運而生的，該機制充分利用市場無形的手、發(fā)揮利益激勵的功能，將“要我保護環(huán)境”變成了“我要保護環(huán)境”。通過美國等發(fā)達國家的推行實施，已經檢驗和證明了實施排污權交易機制有利于降低全社會污染減排總成本[1]；有利于調動排污者減少排放的積極性；有利于促進區(qū)域產業(yè)技術改造和升級，促進區(qū)域經濟結構調整；有利于政府環(huán)境管理職能及環(huán)境保護目標的實現[2]；有利于公民表達自己的意愿，擴大環(huán)保事業(yè)的群眾基礎。

1.2 開展排污權交易試點工作堅持的原則

山西省在開展排污權交易工作實踐中，堅持了“統(tǒng)籌安排，循序漸進”、“總量控制，新老有別”、“政府主導，市場推進”三大原則。

2010年至2011年底，山西省集中出臺了《排污權交易實施細則（試行）》、《排污權交易資金收支管理暫行辦法》、《排污權交易基準價及有關事項的規(guī)定》、《排污權交易電子競價規(guī)則（試行）》《關于在全省開展排污權交易工作有關事宜的通知》等涉及排污權交易必須明確的主要規(guī)則。隨后又陸續(xù)出臺了《排污權抵押貸款暫行辦法》、《關于可出讓排污權審核認定及政府儲備排污權分級管理的通知》等完善性政策。在交易的污染物種類方面，山西省從由二氧化硫、化學需氧量兩項污染指標入手，目前擴展到包括氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、氨氮在內的六項污染指標。山西省目前對所有排污的建設項目新增排污量所需排污權一律要求從市場有償獲取，并將其交易鑒證文件作為建設項目環(huán)評文件審批申報的必須內容；對現有排污企業(yè)正在進行初始排污權核定，核定工作完成后，將根據社會經濟狀況確定無償還是有償發(fā)給其排污許可證。

2．工作目標、內容與步驟

2.1 工作目標

山西省計劃用5-6年的時間，探索試行并建立完善一套可行的排污權交易制度，切實將總量控制、污染減排工作目標用市場的方式來實現，切實將環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置事項交給市場來決定。用排污權交易機制努力提高環(huán)境保護工作效率。

2.2 工作內容

排污權交易是一項新的制度，我們必須考慮制度本身的建設和制度運行需要的條件建設。山西省將以下幾方面作為建設和推行排污權交易制度需要做的主要工作內容：

（1）排污權交易的法規(guī)及政策體系建設[3]；

（2）區(qū)域及排污者排污權的初始確定；

（3）排污量的監(jiān)測計量能力建設；

（4）切實加大執(zhí)法力度，確保實際排污量不超出其擁有排污權。

3． 一些重要問題的處理

3.1 排污權有償使用與排污權交易

排污權有償使用與排污權交易是不同的兩個概念。交易主要解決排污權的獲取問題，而有償使用主要解決的是對已獲取排污權的使用征收費用的問題。

我們認為，排污權有償使用是指國家要求排污單位對其擁有的排污權按規(guī)定周期向國家繳納一定費用（環(huán)境容量資源使用費）的行為[4]。無論排污單位擁有的排污權是從政府無償或有償獲取的還是從市場上購買獲取的，只要是屬于該排污單位擁有的，就應該按法規(guī)繳納排污權有償使用費。排污權交易是在總量控制的前提下，排污單位經交易機構從政府或其他排污者手中通過一次性支付費用購買具備使用權和處置權的環(huán)境容量資源使用權即排污權的行為。

山西省當前著重在排污權交易上做了探索性實踐，排污權有償使用工作還在籌劃醞釀中。

3.2 排污權交易機構的設立

山西省只設立了省級唯一的一個事業(yè)性質的排污權交易機構，在各市僅設立交易業(yè)務受理窗口，用建設的電子交易平臺將省交易中心與各市的業(yè)務受理平臺連接。這樣既保證了全省市場的統(tǒng)一，有效平衡了市場供求狀況，又給交易雙方提供了辦事便利。

3.3 區(qū)域排污權總數量的確定及排污者初始排污權數量的核定與獲取

目前，山西省轄區(qū)內排污權總數量是以“2010年污普動態(tài)數據庫”中的排放數據和山西省各級環(huán)境保護行政主管部門核發(fā)的有效排污許可證所載明污染物排放量的合集來確定的。主要考慮的是這兩部分數據比較中性、客觀，沒有特殊的用途色彩，企業(yè)和政府都能夠接受。

山西省現有企業(yè)排污權初始量的核定是依照企業(yè)各項目建設時環(huán)評文件中涉及的相關污染物排放結論為主要依據的[5]。這項工作目前已有所突破，2013年全省電力行業(yè)所有企業(yè)的核定工作基本完成。按照《山西省主要污染物排污權初始分配核定辦法（暫行）》，當前正在逐行業(yè)進行，核定工作結束后，將按照核定結果陸續(xù)對現有企業(yè)進行排污許可證發(fā)放或變更。93年以前沒有進行過環(huán)評的現有企業(yè)，其排污權初始量的核定尚未明確具體做法，作者認為可否將污染源普查數據作為核定這部分企業(yè)的主要依據，值得思考。

3.4 交易價格計量單位及排污權獲取后擁有年限

山西省所有污染物排污權交易的計量單位均采用“元/噸”，不同于部分試點省所采用的“元/噸· 年”的計量單位。山西省對排污權獲取后的擁有年限沒有明確限制，只要不閑置，獲得者可以一直擁有。主要是考慮到排污權作為特殊物權，應屬于一次性投資，不宜設定使用年限[6]。一方面，如果對排污權設定使用年限，則更像是有償使用，是政府與企業(yè)間的行為，影響排污權交易二級市場的建立，從而發(fā)揮不了利用市場優(yōu)化資源配置的功能；另一方面，對排污權設定年限會導致企業(yè)對排污權擁有量具有不確定性，直接影響企業(yè)交易的積極性，影響企業(yè)制定長期發(fā)展規(guī)劃等；從管理的角度以及交易的角度來看，設置年限會帶來復雜的負面后果。

3.5 排污權交易的政府最低保護價格

為保證減排者能確保收回治污成本，山西省制定了污染物排污權交易的政府最低保護價格。價格制定主要依據相關排污生產行業(yè)削減每噸某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本綜合減排設施建設費用、設備日常運行、維護費用、設備折舊費、耗損材料投入費、人工費用以及當地社會物價上漲因素來測算。

山西省2012年初次測算確定了六項主要污染物的排污權交易基準價（即政府最低保護價格），分別為：二氧化硫16000元/噸、化學需氧量28000元/噸、氮氧化物18000元/噸、氨氮30000元/噸、煙塵5000元/噸、工業(yè)粉塵4900元/噸。后據市場供求狀況以及物價指數上漲情況兩次上調交易基準價，目前分別為：二氧化硫18000元/噸、化學需氧量29000元/噸、氮氧化物19000元/噸、氨氮30000元/噸、煙塵6000元/噸、工業(yè)粉塵5900元/噸。

3.6 可出讓排污權及政府儲備排污權

山西省為了規(guī)范排污權交易，明確可出讓排污權是指可進入市場實施交易的空閑排污權?？沙鲎屌盼蹤喾譃槠髽I(yè)可出讓排污權和政府儲備排污權兩類。

企業(yè)可出讓排污權主要包括：排污單位實際排污量達到環(huán)境保護行政主管部門核定排污權后，進一步采取減排措施穩(wěn)定減少的排放量所形成的空閑排污權；排污單位按照國家產業(yè)政策規(guī)定在政府依法強制淘汰、取締、關停要求時限前關閉、破產、轉產而形成的空閑排污權；排污單位自行采取永久性關停排污生產設施形成的空閑排污權。

企業(yè)可出讓排污權由市級環(huán)保部門及省排污權交易機構分別對相關一手資料進行審核認定。由企業(yè)直接委托交易機構出讓。

政府儲備排污權主要包括：排污單位逾期未執(zhí)行國家產業(yè)政策規(guī)定時限，被政府依法強制淘汰、取締、關停形成的空閑排污權；非法企業(yè)或非法排污的生產設施被政府依法強制關停、取締、淘汰而形成的空閑排污權；排污單位2010年污普數據庫中的排放量超過環(huán)境保護主管部門核定的排污權部分；城鎮(zhèn)污水處理廠新建、擴容、回用、提標工程及集中供熱拆除分散小鍋爐等集中式減排設施形成的空閑排污權；按照排污權交易管理政策回購或無償收回的排污權。

政府儲備排污權由各市負責儲備和出讓委托，省排污權交易機構統(tǒng)一建立政府儲備排污權動態(tài)賬戶。

3.7 排污權出讓收益的歸屬我省根據可出讓排污權的種類不同，其出讓收益歸屬也不同。企業(yè)可出讓排污權，其出讓收益全部歸出讓企業(yè)所有；政府儲備排污權出讓收益繳省級財政預算專戶。為調動市縣政府減排積極性，該項省級財政預算專戶收入省市按照3∶7比例分成，市縣分成比例由各市確定。

3.8 跨區(qū)域交易的基本原則

跨區(qū)域交易主要是指各市域間的交易?？鐓^(qū)域交易目前與國家減排核算還存在沒有完全理順的問題，但由于以下原因的存在，在實際交易中必須開展跨區(qū)域交易，一是由于環(huán)境管理遺留的問題，各市域當前擁有的排污權總數懸殊，原來欠發(fā)達的區(qū)域目前受擁有的排污權總數制約嚴重；二是單就各市域看，市場供求關系很不平衡，嚴重影響交易成交，影響經濟發(fā)展。為此，山西省目前制定的跨區(qū)域交易基本原則為：

（1）意向受讓方所在區(qū)域的環(huán)境質量要優(yōu)于出讓委托方所在區(qū)域的環(huán)境質量[7]；

（2）申報的建設項目所在區(qū)域的環(huán)境質量不得超過其環(huán)境功能要求（同一區(qū)域可不受該條件限制）；

（3）申報的建設項目所在區(qū)域不能為國家確定的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域（同一區(qū)域可不受該條件限制）。

3.9 完成減排任務所產生的空閑排污權從市場中退出

為了使排污權交易與現行總量控制、污染減排制度相互銜接，切實使被控制區(qū)域通過實施減排措施減少污染物的排放總量，同時使這部分減排量所形成的空閑排污權不再進入到市場，我們探索了退出機制[8]。退出機制主要探討解決兩個問題，一是由誰對完成減排任務的排污者給與相應的經濟補償；二是如何從市場中注銷掉與完成減排任務所空閑的排污權相等的排污許可量。我們的做法是要求新的有排污的建設項目以環(huán)保主管部門核定的排污權數量作為基數，乘以省環(huán)保主管部門根據行業(yè)排污程度、所在區(qū)域環(huán)境質量狀況等多方面因素制定的大于1的實際購買系數，作為該建設項目的排污權實際購買量，然后，在對其核發(fā)排污許可證時按照原核定的量核發(fā)，實際購買量與排污許可證載明量的差值是完成減排任務部分的退出市場量，這樣做既解決了退市問題又解決了補償問題。由于每年新建項目所需排污權數量不固定，所以，可以補償的量就不確定，為了使補償的量與完成減排任務所空出的排污權量相等，下一步，我們計劃將補償不了的部分用政府儲備排污權出讓收益來解決。

3.10 促使現有超排污權排污企業(yè)加入購買排污權行列

當前，企業(yè)實際排污量超過其擁有排污權的現象較為普遍，為了使全社會各排污者擁有的排污權與其實際排污量相吻合，我們正在著手從企業(yè)年度排污計量測試與核定方面入手起草相關政策措施，著力提升污染物排放計量監(jiān)測及認定能力，加強監(jiān)督執(zhí)法力度，促使超排者及時購買或租賃排污權，使其盡早進入排污權受讓者的行列，成為合法的排污者。

4．結束語

山西省排污權交易工作僅有不足3年的探索實踐，但是我們能夠看到這項制度的生命力和光輝前程，相信這個引入了市場激勵機制的制度將隨著我國改革步伐的不斷深入而得到切實、廣泛的推進。

[1] 馬中,吳健,張建宇等.論總量控制與排污權交易[J].中國環(huán)境科學, 2002.

[2] 王廣起,張德升,呂貴興,等.排污權交易應用研究.中國社會科學出版社, 2012.

[3] 郭銀霞.論排污權交易制度的構建[D].中國政法大學, 2010.

[4] 郭蓓蓓.論排污權及其法律性質[D].中國政法大學, 2010.

[5] 王祥芳.排污權的法律性質和初始分配制度研究[D].蘇州大學, 2010.

[6] 尹萌.排污權交易制度在我國實踐中存在的問題.中國商界（下半月）, 2008.

[7] 王金南,董戰(zhàn)峰等.排污權交易制度的最新實踐與展望[J].環(huán)境經濟,2008（10）.

[8] 王金南,董戰(zhàn)峰,楊金田等.中國排污交易制度的實踐和展望[J]. 環(huán)境保護,2009（10）.

The exploration and practice of emissions trading mechanism in Shanxi Province

Zhang Baohui
(Shanxi Pollution Allowance Trade Center,Taiyuan 030024)

Emission trading system is a new system of introducing the incentives interests that need to beexplored, this paper mainly described theexplorationachievements of emissions trading workin Shanxi.Such as the establishment of emissions trading organization, the determination of regional total emissions，the verifcation of initial emission rights of enterprises，the units of measurement of trading price，the age limits of emission rights, the protective price of emission trading, the tradable emission permits, the government reserved emissions，inter-regional trade principles，delisting of emission rights, promoting existing enterprises to enter the queue to purchase emission rights and other issues were discussed in detail.

emissions trading；market incentives；transaction price；Inter-regional transaction

X196

A

1674-6252（2014）04-0048-04

張保會，男，1962年1月出生，山西芮城人，漢族，山西省環(huán)境信息中心主任兼山西省排污權交易中心主任，高級工程師，分析化學學士，經濟管理專業(yè)碩士研究生畢業(yè).研究方向：環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息化、環(huán)境經濟.從事過環(huán)境監(jiān)測、政府管理、環(huán)境信息技術與管理、排污權交易等工作.