劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

黨的十八屆三中全會提出完善生態(tài)文明制度體系，加快推進生態(tài)文明建設等一系列重大改革舉措。這為深化水土保持改革指明了方向，提出了要求。水土保持是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容和基礎，深化水土保持改革、增強水土保持發(fā)展動力，對推進生態(tài)文明建設意義重大。

1 深化水土保持改革的總體思路與框架

按照黨的十八屆三中全會精神要求，結合水土保持工作實際，深化水土保持改革的核心是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。當前深化水土保持改革的主要內(nèi)容是最大限度地激發(fā)市場的活力，依法全面正確地履行政府水土保持管理職責，轉變職能、提高效率、強化監(jiān)督、搞好服務，加強和優(yōu)化公共服務，同時不斷完善水土保持社會服務體系。

1.1 充分運用市場機制推進水土保持改革

改革開放以來，各級水土保持部門在運用市場機制、引導社會力量參與治理水土流失等方面進行了積極探索，取得了比較好的效果，也積累了寶貴的經(jīng)驗。從最初的以戶承包治理小流域、拍賣“四荒”治理開發(fā)使用權，發(fā)展到水土流失區(qū)群眾、機關團體、企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民、個體工商戶及私營企業(yè)家以承包、租賃、股份合作等多種形式參與水土保持工程建設。當前，要緊緊抓住國家全面深化改革的機遇，充分運用市場機制，積極鼓勵和引導各類市場主體參與水土保持生態(tài)建設，營造更加有利于各類投入主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，促進生產(chǎn)要素的合理流動和有效配置，推動水土流失治理提速增效。

1.1.1 鼓勵和引導民間資本投入水土流失治理

通過財政補助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、生態(tài)產(chǎn)品標簽等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，全面參與水土保持生態(tài)建設，充分發(fā)揮社會蘊藏的巨大潛力。進一步明確治理成果使用權的期限、出讓方式、所有權流轉等，切實保障投資者的平等、合法權益，真正讓投資者得到實惠，放心大膽地投入水土流失治理。

逐步改變水土保持重點工程項目實施主體，由民間資本和農(nóng)民合作社等市場主體實施。水土保持部門重點加強項目的審批、監(jiān)管和驗收。市場主體根據(jù)水土保持規(guī)劃和政府公開發(fā)布的水土保持項目申報指南，編制項目可行性研究報告報水土保持主管部門審批，水土保持主管部門根據(jù)水土流失危害、治理難易程度等，確定補助比例，按照年度投資計劃，下達補助資金。允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護。逐步理順水土保持公共產(chǎn)品的價格，積極探索政府購買水土流失治理成果的機制。對有條件的重大水土保持投資項目，可向社會公開招標選定項目業(yè)主。

1.1.2 建立公平、開放、透明的水土保持技術服務市場體系

要充分開放水土保持技術服務市場，促進市場充分競爭，實現(xiàn)技術資源優(yōu)化配置和效率提升。清理和廢除妨礙水土保持技術服務市場公平競爭的各種規(guī)定，打破行業(yè)和地方壁壘，消除市場分割和地方保護，建立公開透明的市場競爭規(guī)則，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。積極培育規(guī)范的水土保持技術服務市場，加大市場監(jiān)管力度，加強行業(yè)自律，維護市場競爭秩序，促進公平競爭。推行質(zhì)量管理體系認證，加強從業(yè)人員培訓，建立水土保持技術服務誠信體系，完善優(yōu)勝劣汰的市場化評價體系和退出機制，褒揚誠信、懲戒失信，提升技術服務質(zhì)量和水平。加快市場信息化建設，逐步建立全國統(tǒng)一的水土保持技術服務信息交易平臺。

1.1.3 鼓勵和支持企業(yè)投入資金，開展水土保持科技創(chuàng)新

完善水土保持科學研究和技術推廣的激勵機制。通過財稅、金融、政府采購、科技計劃等方面的政策措施，鼓勵和引導企業(yè)成為水土保持研究開發(fā)、技術創(chuàng)新和技術集成應用的主體和重要力量，激發(fā)各類市場主體的水土保持科技創(chuàng)新活力。定期發(fā)布水土保持科研和技術推廣目錄，逐步推行水土保持科研經(jīng)費由事前投入擴展為事中和事后補助。探索采取政府購買服務的方式，支持水土保持技術推廣和科技成果轉化應用。

1.1.4 激發(fā)社會組織活力

厘清政府和社會組織的職責分工，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。對適合由社會組織負責的水土保持事項，交由社會組織承擔。加快推進水土保持行業(yè)學會、協(xié)會與各級水土保持行政機關真正脫鉤。同時要加強對社會組織的管理和指導，引導其依法開展相關活動。

1.2 全面履行政府的水土保持職能

水土保持具有基礎性、公益性等特點，由此決定了在充分發(fā)揮市場作用、加快水土流失治理的同時，必須加強政府對水土保持的管理，依法履行政府的水土保持職能，把該放給企業(yè)、社會的水土保持方面權力放開、放到位；把政府該管的事情管好、管到位。

1.2.1 簡政放權，轉變職能

通過深化行政審批制度改革、簡化審批程序、減少資質(zhì)資格許可，從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁；通過逐步推進水土保持行業(yè)學會、協(xié)會與行政機關脫鉤，更好地發(fā)揮社會力量在管理水土保持事務中的作用；下放水土保持審批事項，更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

進一步明確水利部和流域機構、省、市、縣各級水土保持部門的職責。水利部、流域機構重點加強宏觀管理，具體事項交由地方承擔。合理劃分中央和地方水土保持事權，明確各自財政支出責任。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的水土流失治理工程，加大中央財政投入力度。轉變國家水土保持重點工程項目管理方式，下放審批權限，水利部重點做好規(guī)劃、政策、標準制定，加強行業(yè)技術指導、監(jiān)督檢查和績效評價。深化行政審批制度改革，進一步優(yōu)化水土保持方案審批和設施驗收流程，簡化辦事程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。按照事業(yè)單位分類改革的要求，逐步理順水土保持行政管理部門、事業(yè)單位和社會團體的關系，明確各自職責和義務范圍。

1.2.2 轉變管理方式

改善和加強宏觀管理，搞好頂層設計。省級以上水土保持主管部門要逐步把工作重點轉移到加強水土保持發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準的制定和監(jiān)管上來。地方各級水保部門要加強社會管理能力建設，創(chuàng)新社會管理方式，健全水土保持科學民主依法決策機制，推行水土保持部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。

積極推行政府購買服務，把各級水土保持行政主管部門從事務性工作中解脫出來。凡屬事務性管理服務(規(guī)劃編制、標準起草、政策研究、咨詢評估、信息服務、業(yè)務培訓、科普宣傳、監(jiān)測評價等)，除明確由法定的事業(yè)單位履行職能外，原則上都應引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

加強對生產(chǎn)建設項目和水土保持市場活動的監(jiān)督管理，把工作重點由事前審批逐步轉移到事中和事后監(jiān)管上來，改進監(jiān)管的方式方法，提高監(jiān)管的成效。進一步加強水土保持技術和法律培訓、科普宣傳、水土流失動態(tài)信息發(fā)布等工作，為各類市場主體和社會公眾提供全面優(yōu)質(zhì)的水土保持公共服務產(chǎn)品。

1.2.3 規(guī)范行政執(zhí)法

進一步改進水土保持行政執(zhí)法，減少行政執(zhí)法的層級。由中央審批的生產(chǎn)建設項目，其日常水土保持行政執(zhí)法由地方水土保持執(zhí)法機構負責，水利部和流域機構逐步將工作重點轉移到對地方執(zhí)法機構行政執(zhí)法的監(jiān)督和跨省區(qū)的大案要案查處上。加強基層水土保持執(zhí)法能力建設，提高其執(zhí)法和服務水平。

按照依法行政的要求，進一步完善水土保持行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權，全面落實水土保持行政執(zhí)法責任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立和完善水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。

1.3 建立系統(tǒng)完整的水土保持制度體系

水土保持工作要逐步做到規(guī)范化、制度化、法制化，必須按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，建立全過程系統(tǒng)完整的水土保持制度體系。水土保持法是水土保持制度體系建設的重要法律支撐。

1.3.1 建立源頭嚴防的水土保持制度體系

在水土流失重點防治區(qū)，明確禁止和限制開發(fā)的區(qū)域范圍。組織編制并發(fā)布禁止和限制的生產(chǎn)建設項目、生產(chǎn)工藝技術方法、施工工藝技術方法等名錄。劃定水土保持生態(tài)紅線，建立水土資源監(jiān)測預警機制，對水土資源超載區(qū)域實行限制性措施。大力推進水土保持監(jiān)測和信息化，做好生態(tài)預警。對水土保持設施進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權制度，并落實嚴格的用途管制。完善與水土保持方案審批有關的各類配套制度、技術規(guī)范和標準體系。嚴格生產(chǎn)建設項目水土保持方案審批，對可能造成嚴重水土流失和生態(tài)災難的項目要堅決叫停，對未批先建的項目要從重從嚴處罰。

建立有關基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、公共服務設施建設等規(guī)劃的水土保持同意書制度。對可能造成區(qū)域性水土流失的項目，應提出水土流失預防和治理的對策措施。

1.3.2 建立過程嚴管的水土保持制度體系

加強對生產(chǎn)建設項目的監(jiān)管，健全生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)理、監(jiān)測、監(jiān)督檢查、設施驗收制度，確保生產(chǎn)建設單位全面履行水土保持義務，把水土保持方案確定的措施落到實處，最大限度地減少水土流失。

建立健全水土保持生態(tài)補償制度。在貫徹落實國家水土保持補償費政策，完善有關配套制度的同時，積極探索建立水土保持生態(tài)效益補償制度，條件成熟的地方可以先行試點，取得經(jīng)驗后再推廣到面上，最終納入國家統(tǒng)一的生態(tài)補償制度當中。

1.3.3 建立后果嚴懲的水土保持制度體系

建立健全水土保持政府目標責任制和考核制。對水土保持重點預防區(qū)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，建議將生態(tài)環(huán)境指標作為考核重點。對限制開發(fā)區(qū)域，實行嚴格的市場準入，建立健全防范和化解水土流失危險的長效機制。完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大水土資源消耗、水土流失危害、水土保持生態(tài)效益等指標的權重。

建立水土流失危害責任終身追究制。對領導干部盲目決策，造成水土流失嚴重危害的，根據(jù)危害后果進行不同程度的責任追究。在自然資源資產(chǎn)離任審計中，將任期內(nèi)水土保持情況作為一項重要內(nèi)容。建立嚴格的水土保持成果損害責任賠償制度，對違反水土保持法律制度，造成嚴重損害的企業(yè)要嚴懲重罰，提高其違法違規(guī)成本。明確政府各有關部門的水土保持職責，加大對行政不作為行為的處罰力度。

2 當前深化水土保持改革的重點

2.1 大力推進民間資本治理水土流失，完善水土保持項目建管機制

國務院2010年13號文件提出，要鼓勵和支持民間資本參與水土保持。十八屆三中全會進一步明確了鼓勵和支持民間資本參與生態(tài)建設的政策與措施。當前要進一步加大貫徹力度，特別是要落實好水利部制定的《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，對民間資本在政策上予以優(yōu)惠，在資金上給予支持，在規(guī)劃制定、技術指導上強化服務。同時，積極探索國家重點治理資金使用同民間資本相結合機制，激發(fā)社會力量投資水土保持的活力，加快治理速度，提高治理效益和水平。

要積極落實水利部和國家發(fā)展改革委印發(fā)的水土保持項目建設管理指導意見，因地制宜推廣由村民理事會、農(nóng)村合作社組織村民自建等既簡化程序又保證工程施工進度的好做法、好經(jīng)驗。同時，積極推行群眾參與制和項目建設公示制，讓村民參與工程建設全過程。工程實施前廣泛征求群眾意見，實施過程中由群眾參與建設并進行監(jiān)管，實施后將管護責任落實到戶，使村民由治理工程的被動受益者，真正轉變?yōu)楣こ虒嵤┑慕M織者、建設的參與者、工程的所有者、運行期的管護者和治理成果的享有者，充分保障村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，廣泛調(diào)動村民參與水土流失治理的積極性，保障工程建設質(zhì)量和效益長久發(fā)揮。

2.2 加快推進建立水土保持生態(tài)補償機制，依法征收水土保持補償費

實行水土保持補償制度對健全和完善國家生態(tài)補償制度體系、大力推進生態(tài)文明建設具有重要意義。當前，各地要依據(jù)全國水土保持補償費征收使用管理辦法及征收標準，加快推進本轄區(qū)管理辦法及標準制定進程，依法征收水土保持補償費。省級辦法和標準制定應把握以下幾個重點：一要明確水土保持補償是功能補償；二要進一步細化征收范圍與對象；三要細化、規(guī)范水土保持補償費用途和分級使用比例，調(diào)動各級征收、使用及管理的積極性；四要進一步強調(diào)有關法律責任。

根據(jù)水土流失的特點，水土保持補償主要劃分為三大類，即生產(chǎn)建設類、治理類和預防保護類。在水利部推進水生態(tài)補償機制大框架下，充分體現(xiàn)生態(tài)效益有償使用的原則，繼續(xù)深化水土保持補償機制研究，盡快建立水土流失治理類、預防保護類補償制度，完善水土保持補償機制，將水土保持作為水生態(tài)補償機制建設中的一項主要內(nèi)容，依法納入國家生態(tài)補償機制。

2.3 落實生態(tài)空間管制，劃定生態(tài)保護紅線

認真貫徹落實水土保持法，推動各級政府根據(jù)水土流失調(diào)查結果，依法將水土流失潛在危險較大的區(qū)域劃定為重點預防區(qū)，將水土流失嚴重的區(qū)域劃定為重點治理區(qū)，明確生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，并向社會公告。對重力侵蝕危險區(qū)禁止開發(fā)，對水土流失嚴重、生態(tài)脆弱的區(qū)域實行生產(chǎn)建設活動管制，對25°以上坡耕地禁止開墾種植農(nóng)作物。要建立健全水土資源節(jié)約、集約使用和保護制度，要加快重點預防區(qū)和重點治理區(qū)管理辦法，以及“兩區(qū)”劃分導則、水土流失危險度劃分標準的制定進程。

2.4 依法落實地方政府水土保持目標責任制和考核制

水土流失是我國重大環(huán)境問題，建立健全水土保持政府目標責任制十分必要。新水土保持法規(guī)定，在國家水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。當前的工作重點是：確定科學合理的考核指標和簡便易行的考核方式，逐步將水土保持納入地方政府綜合目標考核之中。同時，要加大水土流失重點防治區(qū)監(jiān)測力度，完善水土流失監(jiān)測評估體系，為依法考核水土保持目標責任制提供技術支撐。

2.5 大力推進水土保持監(jiān)測和信息化，做好生態(tài)預警

積極推進水土保持信息化建設，實現(xiàn)由傳統(tǒng)水保向現(xiàn)代水保的轉變，充分發(fā)揮監(jiān)測在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會公眾服務中的作用。構建布局合理、技術先進的監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)預警體系。統(tǒng)籌先進的科研、技術、儀器和設備優(yōu)勢，依托先進的網(wǎng)絡通信資源，充分利用高分辨率衛(wèi)星影像和多區(qū)域、多門類、多層次的監(jiān)測手段，對國家水土保持重點治理工程和生產(chǎn)建設項目水土保持設施建設情況進行實時監(jiān)控，及時預警預報和公告水土流失動態(tài)變化情況。

2.6 加強事中、事后監(jiān)管，規(guī)范水土保持行政執(zhí)法行為

嚴格落實生產(chǎn)建設項目水土保持“三同時”制度。依法把好水土保持方案審批關和水土保持設施竣工驗收關。改進監(jiān)管方式方法，強化對生產(chǎn)建設項目的事中、事后監(jiān)管，加大對違法者的行政處分、行政處罰、行政強制、民事賠償力度，扭轉“違法成本低，守法成本高”的局面。進一步規(guī)范水土保持行政執(zhí)法行為，減少行政執(zhí)法層級，著力提高基層水土保持執(zhí)法能力。完善水土保持行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法文書，對執(zhí)法自由裁量權進行細化，制定具體的行使規(guī)則，嚴格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。

2.7 大力培育水土保持技術服務體系

按照“寬進嚴管”的要求，進一步降低市場準入門檻，大力培育水土保持社會化服務體系。加強市場監(jiān)管，鼓勵和支持各種社會力量開展水土保持技術服務，促進公平、充分競爭。建立水土保持質(zhì)量評估體系，制定專門的管理辦法，建立專家?guī)欤晟浦笜梭w系，科學開展評估工作。建立水土保持信譽評價體系，推行黑名單制度，從生產(chǎn)建設項目監(jiān)督管理方面先行突破，逐步推開。進一步推進政府購買服務，引入競爭機制，科學確定技術承擔服務單位，同時加強對承擔單位的監(jiān)督管理。積極推進技術評估、政策研究等方面的政府購買服務。

2.8 加快政府職能轉變

水利部和流域機構應從宏觀層面著力加強水土保持戰(zhàn)略、規(guī)劃、標準、監(jiān)督、監(jiān)測、科研和統(tǒng)計等方面的工作。中央預算內(nèi)投資國家水土保持重點工程項目，實行項目審批、資金、任務、責任“四到省”。水利部會同發(fā)展改革委將年度資金補助計劃和任務規(guī)模切塊到省，由省級有關部門分解落實到具體項目，項目實施方案由省級有關部門審查審批。同時，要適應財政轉移支付政策調(diào)整形勢，進一步簡化中央財政資金國家水土保持項目建設管理程序。水利部商國家有關部門根據(jù)國家有關政策編制工程建設規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃和當年中央財政投入情況將資金和任務切塊到省，省級有關部門負責編制工程年度實施計劃，將年度投資和治理任務落實到具體項目。省級年度實施計劃報國家有關部門合規(guī)性審核后批復下達到項目市、縣，報水利部、財政部備案。同時，進一步優(yōu)化水土保持方案審批和設施驗收流程。對國家立項審批權限下放的生產(chǎn)建設項目，水土保持方案審批權限同時下放。積極探索將目前采取的水土保持方案“兩稿制”技術審查方式轉變?yōu)椤耙桓逯啤?。減少設施驗收行政審批環(huán)節(jié)，縮短審批時間，提高工作效率。