孟 剛，卜小平，趙亞利，吳韞婧

（國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034）

改革開放以來，我國礦產(chǎn)資源儲量管理體制改革進(jìn)行了許多有益的探索，取得了一定的成績，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。在此過程中，我國對市場經(jīng)濟(jì)國家礦產(chǎn)資源管理進(jìn)行過研究和多次考察，正確認(rèn)識以美國、加拿大、澳大利亞為代表的市場經(jīng)濟(jì)條件下的礦產(chǎn)資源儲量管理情況，學(xué)習(xí)和借鑒其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，對于準(zhǔn)確把握我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度改革的方向，完善我國的礦產(chǎn)資源儲量管理制度，具有重要的意義。

1 市場經(jīng)濟(jì)國家礦產(chǎn)資源儲量管理的基本情況

一般情況下，市場經(jīng)濟(jì)國家對礦產(chǎn)資源儲量管理基本劃分為礦產(chǎn)資源量（含儲量）和礦產(chǎn)儲量兩個不同的環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，國家以及礦山企業(yè)關(guān)注礦產(chǎn)資源量的管理，礦產(chǎn)資源量對國家資源家底和礦山企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展有價(jià)值；社會資本主要關(guān)注礦產(chǎn)儲量的管理，礦產(chǎn)儲量對礦業(yè)投資人有價(jià)值，礦產(chǎn)資源量僅有參考價(jià)值；但勘探公司在資本風(fēng)險(xiǎn)市場融資，在沒有估算儲量的情況下，投資人關(guān)注的是礦產(chǎn)資源量，要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。參與礦產(chǎn)資源儲量管理的主要有國家有關(guān)機(jī)構(gòu)、礦業(yè)（勘探）公司、中介機(jī)構(gòu)以及礦業(yè)協(xié)會（學(xué)會）和符合礦產(chǎn)儲量估算要求的人員[1]。

1.1 國家有關(guān)機(jī)構(gòu)

國家有關(guān)機(jī)構(gòu)，主要是政府管理部門、金融管理機(jī)構(gòu)和法院。

政府管理部門在礦產(chǎn)資源儲量管理方面的主要職責(zé)是，依據(jù)相關(guān)法律組織制定政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)；對礦產(chǎn)資源量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析及對外發(fā)布[2]。如加拿大1987年制定的《礦產(chǎn)和金屬政策》和日本1984年制定的《促進(jìn)稀有金屬工業(yè)對策》等；如美國內(nèi)政部發(fā)布的《美國外大陸架石油天然氣資源年報(bào)》。

金融管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)金融安全，保護(hù)投資人的利益，主要關(guān)注礦產(chǎn)儲量的管理。一般做法是，金融管理機(jī)構(gòu)委托相關(guān)的協(xié)會（學(xué)會）制定儲量管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范，并對外發(fā)布；要求礦業(yè)公司在籌資融資時提供經(jīng)中介機(jī)構(gòu)估算的礦產(chǎn)儲量，其中勘探公司在風(fēng)險(xiǎn)資本市場融資時可提供礦產(chǎn)資源量；金融管理機(jī)構(gòu)受理礦業(yè)公司材料后，對礦產(chǎn)儲量數(shù)據(jù)存有疑義的進(jìn)行抽審，數(shù)據(jù)量要達(dá)到1／3，也有國家規(guī)定金融管理機(jī)構(gòu)在受理上市公司材料時，委托中介機(jī)構(gòu)對上市融資的礦產(chǎn)儲量進(jìn)行審計(jì)。如加拿大對礦產(chǎn)儲量管理的NI 43－101標(biāo)準(zhǔn)就是加拿大證監(jiān)會發(fā)布的，該標(biāo)準(zhǔn)對礦產(chǎn)資源量、礦產(chǎn)儲量劃分，對礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲量的估算，對中介機(jī)構(gòu)、礦產(chǎn)儲量估算人員的從業(yè)，對報(bào)告內(nèi)容、格式等做出了系統(tǒng)的規(guī)定[3]。該標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性的法律性質(zhì)。其他市場經(jīng)濟(jì)國家與加拿大管理制度基本相同，我國幾大油公司和礦業(yè)公司境外上市都是遵守著上述規(guī)定。

法院對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)等籌資融資活動中涉及礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲量的欺詐行為進(jìn)行獨(dú)立審判。

1.2 礦業(yè)公司

礦業(yè)公司在從事礦產(chǎn)勘查、開發(fā)活動中，可組織自身的地質(zhì)技術(shù)人員編制地質(zhì)勘探報(bào)告并進(jìn)行礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲量的估算，但僅限于自身使用；如果以礦產(chǎn)儲量進(jìn)行籌融資活動，必須依據(jù)上述金融管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)公司與中介機(jī)構(gòu)之間僅是民事關(guān)系，礦業(yè)公司要對提供的礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲量承擔(dān)法律責(zé)任。對于少量規(guī)模較大、技術(shù)力量較強(qiáng)的礦業(yè)公司，也有的國家規(guī)定可由公司內(nèi)部人員對部分礦產(chǎn)儲量進(jìn)行估算，金融管理機(jī)構(gòu)予以認(rèn)可。

1.3 中介機(jī)構(gòu)

中介機(jī)構(gòu)受礦業(yè)公司的委托，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，獨(dú)立進(jìn)行礦產(chǎn)資源量和礦產(chǎn)儲量的估算；在估算時應(yīng)按照規(guī)定指定簽字責(zé)任人，并組織相關(guān)專業(yè)人員配合工作；簽字人承擔(dān)技術(shù)方面的法律責(zé)任，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)商務(wù)責(zé)任。據(jù)了解，全球有影響力的礦產(chǎn)儲量估算中介機(jī)構(gòu)不超過20家，我國幾大礦業(yè)公司在境外上市均是委托上述中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲量估算。

1.4 符合礦產(chǎn)儲量估算要求的人員

在市場經(jīng)濟(jì)國家，符合礦產(chǎn)儲量估算要求的人員首先應(yīng)是現(xiàn)有權(quán)威的相關(guān)協(xié)會（學(xué)會）的會員，同時要滿足礦產(chǎn)儲量估算的相關(guān)要求。如美國石油工程師學(xué)會就規(guī)定，本學(xué)會會員要承擔(dān)礦產(chǎn)儲量估算報(bào)告簽字至少要有3年油氣儲量估算工作經(jīng)歷，要承擔(dān)礦產(chǎn)儲量審計(jì)報(bào)告簽字至少要有10年油氣儲量估算的工作經(jīng)歷。如澳大利亞規(guī)定，固體礦產(chǎn)儲量估算報(bào)告簽字人員要有5年以上從事本礦種勘探研究工作經(jīng)歷。

國外礦業(yè)協(xié)會（學(xué)會）一般是按礦種或者工作階段設(shè)立的，其會員既包括勘查人員，也包括采礦人員。如美國石油工程師學(xué)會是按礦種設(shè)立的，加拿大的采礦冶金協(xié)會是按工作階段設(shè)立的。這些協(xié)會（學(xué)會）都有較長的發(fā)展歷史，其會員要滿足協(xié)會的基本條件，具有本礦種較豐富的理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。礦產(chǎn)儲量估算人員由上述協(xié)會（學(xué)會）會員中產(chǎn)生，同時要具備礦產(chǎn)儲量估算的特殊要求，這就保證了從事礦產(chǎn)儲量估算人員既具有技術(shù)能力，又熟悉礦產(chǎn)儲量管理的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)要求。礦產(chǎn)儲量估算的簽字人員如出現(xiàn)欺詐行為，除承擔(dān)執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，還要承擔(dān)相關(guān)民事和刑事責(zé)任。

2 國內(nèi)外體制機(jī)制的差別

2.1 國體不同

美國、加拿大等市場經(jīng)濟(jì)國家大多是聯(lián)邦制國家，中央政府與州政府在資源管理上，有清晰的職能界定，這與我國不同。

2.2 投資體制不同

在市場經(jīng)濟(jì)國家，國家出資只做公益性地質(zhì)工作，提供公益性服務(wù)；商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查由社會投資，投資人非常關(guān)心礦產(chǎn)資源儲量，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并獲得收益。在我國，多年實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，全部地質(zhì)工作均由國家投資，改革開放以來雖然逐步實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，但國家仍投入大量資金從事商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查，由于國家資金具體投資責(zé)任主體缺位，對勘查取得的礦產(chǎn)資源儲量名義有人負(fù)責(zé)，但實(shí)際上難以承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)踐中，對在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期沉淀的礦產(chǎn)資源儲量和國家投資新形成的礦產(chǎn)資源儲量，往往要求礦產(chǎn)資源儲量評審機(jī)構(gòu)及人員為國家把關(guān)，目前，這部分資源儲量評審備案工作已成為從業(yè)人員最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

2.3 礦產(chǎn)勘查、開采體制不同

在一般情況下，市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行勘查、開采一體化，投資人既是勘查主體，也是開采主體，探礦的直接目的是為了開采。也有單一的勘探公司，但其是以勘查成果與礦業(yè)公司發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上也是勘查、開采一體化的[4]。在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)行的是勘查、開采分離的管理制度，近年來雖有一定程度的改變，但基本格局未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。由于礦產(chǎn)勘查、開采單位主體不同，利益訴求不同，往往在礦產(chǎn)資源儲量的認(rèn)定上存在較大的分歧，多年來存在的一般工業(yè)指標(biāo)的爭議就充分說明這點(diǎn)。

3 我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度的特點(diǎn)及存在的問題

3.1 我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度的特點(diǎn)

我國的礦產(chǎn)資源儲量管理制度與以前蘇聯(lián)為首的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家長期使用的資源儲量信息監(jiān)控保障制度類似，強(qiáng)大有效的行政管理體系是這種制度的基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)勘查是一項(xiàng)置于全面、嚴(yán)格、有效的行政管理下的技術(shù)活動，儲量估算和評審都有行政管理和監(jiān)督的保證。

儲量估算由地勘單位實(shí)施。當(dāng)時的地勘單位技術(shù)力量強(qiáng)，儲量估算具有較高的質(zhì)量。更重要的是形成了分隊(duì)技術(shù)負(fù)責(zé)、大隊(duì)技術(shù)負(fù)責(zé)、局總工的責(zé)任體制，每份儲量報(bào)告都受到相當(dāng)完善的技術(shù)管理監(jiān)控。因此，在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，雖然沒有明確建立像西方那樣的儲量估算市場責(zé)任制度，實(shí)際上存在一個行政管理層面的責(zé)任制度。這個制度被證明是非常有效的。這種儲量估算的行政責(zé)任制度，是部門層面而不是國家層面的。地質(zhì)、石油、冶金、有色、化工等部門對自己所負(fù)責(zé)的地勘隊(duì)伍估算的儲量進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管，但這些儲量尚未得到國家的評審，尚不能進(jìn)入國家儲量表。因此，對儲量估算的監(jiān)督，是一種部門內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。

儲量評審由各級儲委和專業(yè)儲委負(fù)責(zé)。儲委是我國和前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家儲量信息質(zhì)量保證的重要環(huán)節(jié)。在評審環(huán)節(jié)，部省兩級儲委、各專業(yè)委員會有嚴(yán)格的技術(shù)責(zé)任制度。首先，儲委委員是嚴(yán)格挑選的，均是勘查界的精英；其次，評審程序十分嚴(yán)格，一絲不茍；最后對標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行更是非常嚴(yán)格，不通過的、降級的、要求補(bǔ)充勘探的報(bào)告占有相當(dāng)比例。儲量評審是國家層面的儲量信息質(zhì)量行政保障措施，在通過評審后，儲量就進(jìn)入全國儲量表，成為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、礦山開發(fā)的重要依據(jù)。

3.2 當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源儲量管理制度存在的問題

目前，我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的儲量估算－評審制度已被打破，而市場經(jīng)濟(jì)條件下的儲量估算－審計(jì)制度尚未完善的過渡階段，主要問題如下。

一是儲量估算環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)制缺失。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政管理鏈已經(jīng)解體，過去一份儲量報(bào)告的層層技術(shù)責(zé)任制已不存在，而是由承擔(dān)估算任務(wù)的地勘單位自行負(fù)責(zé)。由于利益驅(qū)動，地勘單位在估算資源儲量時難以獨(dú)立地、嚴(yán)格地按分類標(biāo)準(zhǔn)和勘查規(guī)范行事，而是受業(yè)主意圖的強(qiáng)烈影響?，F(xiàn)行管理制度沒有對儲量估算提出責(zé)任要求，因此虛算儲量、使用虛假資料等問題時有發(fā)生。地勘單位的上級主管部門，對此缺乏檢查、監(jiān)督，在儲量估算這個環(huán)節(jié)，質(zhì)量監(jiān)控保障制度已經(jīng)缺失。

二是資源儲量評審監(jiān)督管理無法可依[5]。我國的儲量評審機(jī)構(gòu)是在儲委體系取消后，為繼續(xù)資源儲量評審制度，對報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控而建立的，是儲委模式在新階段的延續(xù)。在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》未修改的情況下，取消了法律規(guī)定的儲量審批，取消了礦床工業(yè)指標(biāo)及評審機(jī)構(gòu)與礦產(chǎn)儲量評估師的認(rèn)定，而新的管理制度又未建立。同國外相比，我國儲量評審機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一直比較模糊，介于事業(yè)單位和市場咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)之間，評審機(jī)構(gòu)社會地位低，評審的獨(dú)立性差，責(zé)任機(jī)制不明。由于受經(jīng)濟(jì)來源的制約，我國的評審機(jī)構(gòu)在評審時對錯誤傾向的抵制比較軟弱，資源儲量報(bào)告通過率高，否定率低，這同過去儲委或市場經(jīng)濟(jì)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)相比都有差距。

4 結(jié)論與啟示

礦產(chǎn)資源儲量管理制度是我國最早建立的制度之一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國的礦產(chǎn)資源審批制度，具有強(qiáng)大的行政管理權(quán)力，逐級傳達(dá)著強(qiáng)烈的責(zé)任意識；礦產(chǎn)勘查和資源開發(fā)均為政府行為，除了受技術(shù)水平限制出現(xiàn)儲量估算錯誤之外，儲量估算人員和單位一般會客觀地進(jìn)行儲量估算，沒有弄虛作假的動機(jī)；儲量審批程序規(guī)范，技術(shù)把關(guān)嚴(yán)格?？傮w上實(shí)現(xiàn)了對礦產(chǎn)資源儲量入口數(shù)據(jù)的質(zhì)量把關(guān)作用。隨著我國礦產(chǎn)資源儲量評審管理制度的演變，我們嚴(yán)重地忽略了對儲量估算環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督，將評審機(jī)構(gòu)推向市場，導(dǎo)致儲量報(bào)告質(zhì)量難以保障，政府監(jiān)管沒有抓手，出現(xiàn)了儲量家底不清、儲量家底不實(shí)的局面。另外與國外相比還存在諸多不同，比如社會制度不同，國情礦情有別，法律法規(guī)、誠信體系完善程度不同，勘查開采模式也有差別，因此不能照抄照搬國外儲量管理制度，但是，國外市場經(jīng)濟(jì)國家重視儲量估算環(huán)節(jié)、提高儲量評審的法律地位、制定嚴(yán)格的管理制度和明晰的責(zé)任機(jī)制等方面的思想認(rèn)識和做法值得我們借鑒。

[1]孟剛，夏響華，卜小平.國外礦產(chǎn)資源儲量管理制度研究報(bào)告[R].2012.

[2]王峰，王澍.國外礦產(chǎn)儲量管理主要特點(diǎn)及對我國的啟示[J].中國礦業(yè)，2012，21（10）：5－8.

[3]張明燕，王志紅.加拿大礦產(chǎn)資源儲量管理實(shí)況[J].中國礦業(yè)，2007，18（6）：17－19.

[4]崔榮國.加拿大礦產(chǎn)資源儲量管理及對我國的啟示[J].國土資源情報(bào)，2007（6）：1－3.

[5]楊強(qiáng).關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量管理的建議[J].資源·產(chǎn)業(yè)，2004（6）：16－17.