陳祖林

(三門縣水利局,浙江 三門 317100)

1 問題的提出

近幾年,隨著三門縣經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展,“開發(fā)三港、建設(shè)三城”戰(zhàn)略的實施,三門核電等重大項目的建設(shè)啟動,區(qū)域土地資源占補(bǔ)平衡問題逐步顯現(xiàn),供給壓力進(jìn)一步加大,已成為三門縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。據(jù)國土部門統(tǒng)計,自2004年以來,全縣已批準(zhǔn)建設(shè)用地達(dá)2.1萬畝,但隨著“三門灣次經(jīng)濟(jì)圈”建設(shè)和3個上百平方公里發(fā)展平臺構(gòu)建,“十二五”期間項目用地將會更大,據(jù)預(yù)測“十二五”期間,全縣交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè),需建設(shè)用地在2.5萬畝以上[1],而目前三門縣耕地儲備庫已無耕地可占補(bǔ)。不斷擴(kuò)張的用地需求,需要有足夠的用地來源,而通過土地整理和低丘緩坡開發(fā)只能解決少量用地,灘涂圍墾開發(fā)已然成為破解土地制約要素的一個重要的途徑。因此,做好灘涂圍墾規(guī)劃,加快灘涂圍墾步伐,對確保三門縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展十分必要。

2 三門縣灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)基本情況

2.1 圍墾開發(fā)現(xiàn)狀

自解放以來,特別是20世紀(jì)60—90年代,為盡快發(fā)展生產(chǎn),從縣情人多地少實際出發(fā),結(jié)合三門縣灘涂面積廣、圍墾條件好這個優(yōu)勢,進(jìn)行了持續(xù)的圍墾造田,逐步由高涂到中涂至底涂延伸,取得了明顯的成效。全縣圍墾大小灘涂101處,新筑海堤145 km,圍涂總面積13.7萬畝,占全縣耕地面積的63%,居全省領(lǐng)先水平[2]。進(jìn)入21世紀(jì),土地資源成為縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸,灘涂圍墾的重要性日漸突顯,相繼開工建設(shè)的有稱勾灣涂、北沙涂、晏站涂、蛇蟠涂四期等4處圍墾工程,共圍涂0.17萬hm2(2.5萬畝)。

已圍成的灘涂在種植、養(yǎng)殖,以及土地開發(fā)上發(fā)揮了不可替代的作用,產(chǎn)生了巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益,為實現(xiàn)三門縣全面建設(shè)和諧社會奠定了堅實的基礎(chǔ)。如大湖塘、楓坑塘及晏站涂,已成為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和縣城擴(kuò)張的主要區(qū)域,為三門縣現(xiàn)代化濱海城市建設(shè)創(chuàng)造了良好條件;貓頭塘的核電落戶,為三門縣打造華東電力基地奠定了基礎(chǔ);蛇蟠涂的連續(xù)開發(fā),使蛇蟠成為半島,并正開發(fā)成為高效水產(chǎn)養(yǎng)殖兼休閑旅游區(qū);三門鹽場0.07萬hm2(1萬多畝)的廢鹽田,已成為實施“開發(fā)三港,建設(shè)三城”的主戰(zhàn)場,并正開發(fā)成為三門沿海工業(yè)城;其它一些海塘,除泗淋塘和氵里浦的永豐塘開發(fā)成工業(yè)小區(qū)外,大部分實現(xiàn)了 “種改養(yǎng)”,全縣已形成了0.53萬hm2(8萬多畝)的水產(chǎn)精養(yǎng)基地。

2.2 灘涂資源情況

三門縣灘涂資源雖在20世紀(jì)得到了大量的開發(fā),但目前淺海灘涂資源從總量上看仍十分豐富,擁有理論基準(zhǔn)面以上灘涂面積1.06萬hm2(15.91萬畝),若以周邊地區(qū)的-10 m高程標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行大圍墾,可圍灘涂面積至少可增加0.67萬hm2(10萬畝)以上。

從種類上看,三門縣灘涂圍墾項目大部分規(guī)模較小,但開發(fā)條件較好,其中很大一部分為高涂,適宜圍墾造地,增加用地儲備;同時還有較多臨港灘涂,結(jié)合良好的岸線資源,可以開發(fā)碼頭倉儲區(qū)和臨港工業(yè)區(qū)。

從總體項目來看,三門縣灘涂已列入各類圍墾總體規(guī)劃項目的有16個,面積0.92萬hm2(13.87萬畝),其中條件較為成熟的有洋市涂、金洋涂、晏站涂二期、七干涂等。

從單個項目來看,金洋涂平均涂面高程在2 m以上,預(yù)計圍墾成本為30萬元/hm2(2萬元/畝)左右,遠(yuǎn)低于全省水平;另外,崇岙涂、山后涂、牛山涂等圍墾項目岸線及涂面條件較好,可以進(jìn)行整合,合圍成大的崇岙涂,圍墾面積達(dá)0.27萬 hm2(4.1萬畝)。

3 灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)的困難與問題

3.1 項目報批的問題

一是前置條件制約。圍墾項目首先必須符合“灘涂圍墾總體規(guī)劃”、 “海洋功能區(qū)劃”和 “近海環(huán)境功能區(qū)劃”等相關(guān)規(guī)劃,而目前三門縣擬圍墾的項目,符合規(guī)劃的只有洋市涂、峙門涂、后坑涂、牛山涂、七干涂,高泥堍涂是待定區(qū),龍山涂、山后涂、晏站涂二期、金洋涂是濕地養(yǎng)殖區(qū),鴨子夾涂是優(yōu)質(zhì)苗種區(qū)等[3],這幾個圍墾項目均不符合規(guī)劃要求。

二是報批時間長?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》 (國務(wù)院令第475號)于2006年11月1日起施行以后,海洋環(huán)評、海域使用論證均要到省海洋部門審批,圍海面積在100 hm2(填海50 hm2)以上的還要到國家海洋局審批。

三是報批費用高。所有圍墾項目都需繳納海域使用金,屬于農(nóng)業(yè)用地的,1.5萬～45.0萬元/(a·hm2)(1 000～30 000元/(a·畝))(其中淤漲型高涂養(yǎng)殖為 9 000元/hm2(600元/畝)),用于工業(yè)和城市開發(fā)的,費用高達(dá)45萬元/hm2(3萬元/畝)。

四是如要列入淤漲型高涂養(yǎng)殖項目。需要先編制規(guī)劃報國家海洋局批準(zhǔn),再到省海洋局辦理海洋環(huán)評、海域使用論證審批手續(xù)后方可實施。

3.2 圍墾政策處理難度大

目前,三門縣灘涂圍墾政策處理的問題主要有以下3個方面:

一是對沿海灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的認(rèn)識問題。根據(jù)“浙政[1983]34號”文 《關(guān)于確定淺海灘涂使用權(quán)問題的通知》,通知中雖明確淺海灘涂屬國家所有,但對灘涂和10 m等深線內(nèi)的淺海要求確權(quán)給國營養(yǎng)殖企業(yè)、社辦養(yǎng)殖企業(yè)和生產(chǎn)大隊,并發(fā)給使用權(quán)證,長期不變,受法律保護(hù)。據(jù)此三門縣沿海淺海灘涂使用權(quán)證于1984年基本上都確權(quán)給了當(dāng)?shù)卮寮w,并承包到戶,從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。由于養(yǎng)民認(rèn)為灘涂的使用權(quán)是長期屬于村集體的,并受法律保護(hù),因此,目前當(dāng)三門縣進(jìn)行圍墾時,當(dāng)?shù)匾恍B(yǎng)民極力阻撓,阻止政策處理工作的正常開展。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。該問題是最關(guān)鍵的問題,也是最難解決的問題。一方面是當(dāng)?shù)匾恍B(yǎng)民確實以海涂為生,圍墾后肯定會影響他們的生活出路;另一方面是一些養(yǎng)民看到了圍墾所形成的土地潛在的巨大價值,也想從中分得一杯羹,因此極力抬高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并四處搜集各地信息,從中挑最高的補(bǔ)償額和最有利的補(bǔ)償辦法來與政府討價還價,而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府所能承受的范圍;再者是沿海產(chǎn)業(yè)帶建設(shè),特別是造船行業(yè)的引進(jìn)和發(fā)展,一些區(qū)域已把灘涂視作可用土地,以土地征用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,超出了補(bǔ)償范圍,抬高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加了圍墾政策處理的壓力。因此,養(yǎng)民過高的期望與政府的承受能力之間存在著的差距使政策處理工作也較難開展。

三是部分規(guī)劃圍區(qū)還存在既成事實的非法小圍墾需要處理,如金洋涂圍墾區(qū)等。

3.3 圍成的土地用途變更難

對灘涂圍墾來講,以農(nóng)業(yè)用地來報批項目相對較容易,但圍成的土地只有海域使用權(quán)證,沒有土地證,如用于工業(yè)和城市開發(fā),需辦理換證手續(xù),還要交納大量費用。如以工業(yè)用地來報批項目雖然不涉及今后的用途調(diào)整,但必須以用地項目來包裝,而目前又沒有可供包裝的具體建設(shè)項目,因此難度較大。開發(fā)用途確定的兩難性,又給灘涂圍墾的前期工作增加了難度。

3.4 圍墾資金保障不足

灘涂圍墾一個項目從前期到結(jié)束少則幾千萬,多則幾個億,而目前縣政府劃撥的灘涂圍墾前期啟動經(jīng)費十分有限,商業(yè)銀行雖有意貸款,但由于缺乏有效抵押物而難以融資,建設(shè)資金不足已成為灘涂圍墾工作的一大制約因素。另外,圍成以后,其經(jīng)營管理的費用也相當(dāng)高。資金保障不足給灘涂圍墾持續(xù)滾動開發(fā)帶來一定的壓力。

3.5 圍墾組織管理機(jī)構(gòu)不健全

灘涂圍墾持續(xù)滾動開發(fā)是一項長期而又艱巨的任務(wù),需要有一個相對穩(wěn)定的工作機(jī)構(gòu)來行使職能、管理開發(fā),而目前三門縣灘涂圍墾指揮部是臨時工作機(jī)構(gòu) (目前在編12人),應(yīng)對眾多項目繁瑣的前期及大量的建設(shè)管理工作是無法勝任的,也難以保障圍墾和管理開發(fā)工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

4 推進(jìn)灘涂圍墾建設(shè)的對策和建議

4.1 加強(qiáng)管理,規(guī)范灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)

目前,三門縣非法圍墾屢禁不止,一方面不符合規(guī)劃禁止圍墾的區(qū)段擅自圍墾現(xiàn)象仍有存在,有的甚至破壞生態(tài)環(huán)境;另一方面雖屬規(guī)劃圍墾區(qū),但未經(jīng)審批擅自圍墾,影響圍墾秩序;再者即使經(jīng)審批的圍墾項目,由于是私人股份投資,缺少有效監(jiān)管措施,存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工程施工質(zhì)量差等現(xiàn)象。因此,應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及《浙江省灘涂圍墾條例》 (以下簡稱 《條例》)的有關(guān)規(guī)定,加大對非法圍墾行為的查處力度,對于《條例》實施前己建的未經(jīng)批準(zhǔn)的灘涂圍墾,原則上由縣政府收回或補(bǔ)辦手續(xù),對于《條例》實施后己建的未經(jīng)批準(zhǔn)的灘涂圍墾,由縣政府強(qiáng)制收回;對于圍墾造地區(qū)的灘涂,應(yīng)從嚴(yán)控制非法圍墾、海域使用權(quán)證和養(yǎng)殖許可證的發(fā)放,確需發(fā)放的,應(yīng)事先征求灘涂圍墾部門的意見。另外,要加大法律宣傳,加強(qiáng)工程建設(shè)監(jiān)管,使三門縣的灘涂圍墾走上規(guī)范化管理軌道。

4.2 完善機(jī)制,搭好灘涂圍墾平臺

一是成立機(jī)構(gòu)、明確職責(zé)。由于當(dāng)前灘涂圍墾受限制因素較多,尤其是海洋環(huán)評和海域使用論證報批難度大,縣政府應(yīng)加快成立強(qiáng)有力的灘涂圍墾職能部門,專職負(fù)責(zé)全縣灘涂圍墾的開發(fā)工作。灘涂圍墾部門的主要職責(zé)包括立項審批、項目包裝、政策制定、招商引資及建設(shè)開發(fā)管理等,其中項目立項審批過程中的海洋環(huán)評和海域使用論證應(yīng)明確由海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé),這樣有利于協(xié)調(diào)、理順諸多關(guān)系,有利于加快項目前期籌備工作,促進(jìn)灘涂圍墾事業(yè)快速發(fā)展。

二是制定政策、規(guī)范灘涂圍墾補(bǔ)償。建議盡快制定全縣灘涂圍墾開發(fā)管理暫行辦法,明確淺海灘涂使用權(quán)證(養(yǎng)殖證)處置、地方性政策處理辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、海域使用權(quán)證與土地使用證如何轉(zhuǎn)換、實際開發(fā)目標(biāo)與報批開發(fā)目標(biāo)的銜接等內(nèi)容?？紤]到目前三門縣的圍墾政策處理大多是采取一塘一政策的補(bǔ)償機(jī)制。這樣導(dǎo)致許多養(yǎng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致,存在相互攀比等,甚至導(dǎo)致與政府討價還價,政策處理難度大。因此,建議制定統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),且在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定時,應(yīng)該考慮在長效補(bǔ)償機(jī)制上進(jìn)行一些探索,如異地養(yǎng)殖、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、增加養(yǎng)老保險、預(yù)留一定數(shù)量的圍區(qū)土地給村集體使用等方面進(jìn)行有益的嘗試。

三是定準(zhǔn)目標(biāo)、合理開發(fā)灘涂資源。目前,三門縣大部分灘涂圍墾項目的開發(fā)目標(biāo)還無法確定,直接給項目報批及項目實施后造成的重復(fù)投資帶來了一系列問題。因此,建議加強(qiáng)灘涂開發(fā)用地調(diào)研,并根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和資源開發(fā)保護(hù)要求對擬圍墾灘涂進(jìn)行科學(xué)論證,力求做到與城市規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),實現(xiàn)資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一,把三門縣灘涂資源開發(fā)科學(xué)劃定為圍涂造地、堵港蓄淡、港口開發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等幾個主導(dǎo)功能區(qū)。

4.3 做好前期準(zhǔn)備工作,爭取具備圍墾條件

根據(jù)三門縣灘涂圍墾總體規(guī)劃分析,圍墾項目可分成4個層次開展前期工作:①高泥堍涂、龍山涂、洋市涂區(qū)塊作為健跳港港口外移、沿海產(chǎn)業(yè)帶建設(shè),高泥堍涂由于受核電限制,可以考慮農(nóng)業(yè)開發(fā),以滿足占補(bǔ)平衡需要;②峙門涂、金洋涂作為滿足占補(bǔ)平衡需要;③晏站二期應(yīng)馬上實施促淤工程,以免今后實施增大,影響濱海新城規(guī)劃的整體性;④其他區(qū)塊如牛山涂等,結(jié)合工業(yè)項目實施,以項目帶圍墾。

4.4 拓寬融資,保證建設(shè)資金到位

縣政府應(yīng)設(shè)立灘涂資源圍墾開發(fā)的專項資金,保障項目順利開展,專項資金由以下幾部分組成:省圍墾補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、造地改田資金、土地出讓金和圍墾建設(shè)用地指標(biāo)有償使用費等,不足資金可向銀行借貸,另外也可以嘗試劃出一部分圍墾土地作為土地指標(biāo),進(jìn)行市場運作籌集資金。同時按照“誰投資、誰受益”原則,鼓勵和支持縣內(nèi)外投資者參與灘涂圍墾,推進(jìn)灘涂圍墾產(chǎn)業(yè)化,以彌補(bǔ)灘涂圍墾建設(shè)資金的不足。尤其是塘內(nèi)開發(fā)養(yǎng)殖業(yè)圍涂,實行市場化運作模式,圍墾部門完成項目立項、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計以及政策處理后,包裝項目采用BOT方式推出去公開招標(biāo),具體指標(biāo)為經(jīng)營年限,經(jīng)營期內(nèi)由中標(biāo)單位按要求實施工程建設(shè)及運行管理,期滿后由政府統(tǒng)一收回或再組織經(jīng)營權(quán)招標(biāo)。

5 結(jié) 語

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,立足資源優(yōu)勢,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下依據(jù)《浙江省灘涂圍墾條例》規(guī)定,規(guī)范灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)并定準(zhǔn)目標(biāo),抓住契機(jī),積極創(chuàng)造條件,加快灘涂資源開發(fā)建設(shè)的步伐,為三門縣海洋經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)有力的發(fā)展平臺,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

[1]三門縣國土資源局.三門縣土地利用總體規(guī)劃 (2006—2020年)[R].三門:三門縣國土資源局,2010.

[2]臺州市水利水電勘測設(shè)計院.臺州市三門縣灘涂圍墾規(guī)劃[R].臺州:臺州市水利水電勘測設(shè)計院,2008.

[3]浙江省人民政府.浙江省海洋功能區(qū)劃 (2011—2020年)[R].杭州:浙江省人民政府,2012.