李香云，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及對(duì)規(guī)劃水資源論證的啟示

李香云，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國(guó)規(guī)劃水資源論工作還處于探索起步階段，如何建立科學(xué)有效的論證機(jī)制仍需開(kāi)展大量工作。學(xué)習(xí)和借鑒已建立實(shí)施近10年的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，規(guī)劃水資源論證制度應(yīng)重點(diǎn)建立健全規(guī)劃水資源論證法律制度，細(xì)化論證范圍，建立和完善適應(yīng)不同規(guī)劃層次的技術(shù)體系、責(zé)任機(jī)制，同時(shí)建立信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制。

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)；水資源論證；制度；啟示

近半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，我國(guó)不少地區(qū)的水資源開(kāi)發(fā)利用超出了承載力。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，水資源面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。理論上，規(guī)劃水資源論證能夠從決策源頭預(yù)防對(duì)水資源系統(tǒng)的不利影響。但目前我國(guó)規(guī)劃水資源論證工作還處于探索起步階段，如何建立科學(xué)有效的論證機(jī)制仍需開(kāi)展大量工作。已建立和實(shí)施近10年的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立與推進(jìn)

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià) （以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃環(huán)評(píng)”）制度，也稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度，指對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的制度。這一制度對(duì)提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的建立

1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求較多，但在規(guī)劃環(huán)評(píng)方面，只對(duì)城市規(guī)劃設(shè)定了原則性規(guī)定，即要求制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)。在2002年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱 《環(huán)評(píng)法》），正式確立了規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的法律地位，規(guī)定了不同規(guī)劃類型的環(huán)評(píng)報(bào)告的編制、審查、公眾參與、審批等要求。

2.強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)法律法規(guī)制度體系建設(shè)

《環(huán)評(píng)法》確立了我國(guó)兩項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，即項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度。然而，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大和增加，評(píng)價(jià)和審批工作從早期的接受程度低走向規(guī)范化，僅“九五”期間建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行率就已達(dá)90%。與之相比，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度沒(méi)有達(dá)到這樣高的執(zhí)行率。按照有關(guān)資料，截至2007年年底，全國(guó)共審批各類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)117萬(wàn)件，規(guī)劃環(huán)評(píng)還不到100件。鑒于此，國(guó)家和環(huán)保部門進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度體系建設(shè)，從法律法規(guī)和政策方面不斷推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的實(shí)施。其中，環(huán)保部門先后制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（2003年）、《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查辦法》（2003 年）、《編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（2004 年）等規(guī)范性文件；出臺(tái)了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（國(guó)務(wù)院令第559號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》）等。此外，許多省市也相繼配套出臺(tái)了多項(xiàng)地方性規(guī)章和專門文件，大大推動(dòng)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施。

3.規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的推進(jìn)：試點(diǎn)先行，重點(diǎn)突破

“試點(diǎn)先行，重點(diǎn)突破”是我國(guó)政策實(shí)施早期階段常用的方式方法，規(guī)劃環(huán)評(píng)也不例外。

2003年《環(huán)評(píng)法》正式實(shí)施后，為了貫徹落實(shí)好規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，環(huán)保部門按照典型行政區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重要專項(xiàng)規(guī)劃等三種類型的23個(gè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)試點(diǎn)，并對(duì)內(nèi)蒙古、新疆、廣西等省、自治區(qū)以及大連、武漢等城市的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)評(píng)試點(diǎn)，此后又陸續(xù)批準(zhǔn)江蘇省、湖北省、寧波市、蕪湖市、廣州市為規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)省份和城市。通過(guò)試點(diǎn)，在探索機(jī)制、完善方法、培養(yǎng)隊(duì)伍等方面取得了明顯成效，不僅推動(dòng)了全國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展，也為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)和制度建設(shè)積累了大量經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃涉及領(lǐng)域多，各類規(guī)劃性質(zhì)和特點(diǎn)差別大，環(huán)保部門先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)港口總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》等文件，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域管理，推進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。目前，城市規(guī)劃、煤炭、港口、流域梯級(jí)水電開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作基本上步入規(guī)范化實(shí)施?？傮w上，從國(guó)家到地方，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作已經(jīng)逐漸展開(kāi)。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)制

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度體系，特別是《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的頒布實(shí)施，從規(guī)劃的分類，到規(guī)劃環(huán)評(píng)的編制、報(bào)批、審查、跟蹤評(píng)價(jià)和責(zé)任等方面作出了明確規(guī)定，基本構(gòu)建了較為完整的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)制。

1.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍

按照《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》規(guī)定，并非所有規(guī)劃都需做環(huán)境影響報(bào)告書(shū)?！兑?guī)劃環(huán)評(píng)條例》明確了必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃范圍：“一地”即土地利用有關(guān)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；“三域”即區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)；“十專項(xiàng)”即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游和資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的編制機(jī)構(gòu)

與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理制度（EIA）不同，環(huán)保部門對(duì)從事規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的機(jī)構(gòu)尚未出臺(tái)資質(zhì)要求的規(guī)定。從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度現(xiàn)狀看，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位主要有兩種，一種是規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)；另一種是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)。對(duì)于綜合性、指導(dǎo)性規(guī)劃，因其決策層級(jí)高、涉及范圍廣、保密性要求高、不確定性較大，根據(jù)《環(huán)評(píng)法》要求，這類規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，只需編制篇章和說(shuō)明，常由規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)自行編制。對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)，視條件（保密等）和技術(shù)難度要求，可自行編制也可委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)編制。

3.規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查與責(zé)任主體

《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查做出明確詳細(xì)規(guī)定，主要由規(guī)劃審批部門把關(guān)，《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》要求對(duì)缺少規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)容（篇章、說(shuō)明和報(bào)告書(shū)）的規(guī)劃，規(guī)劃審批部門不予審批。加上2003年出臺(tái)了《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查辦法》，規(guī)劃環(huán)境影響審查主體主要有三類，即：①規(guī)劃審批部門（以綜合性規(guī)劃審批為主）；②市級(jí)以上人民政府（審批的專項(xiàng)規(guī)劃）；③規(guī)劃審批部門同級(jí)的環(huán)保部門（負(fù)責(zé)召集審查小組）。

與規(guī)劃環(huán)評(píng)有關(guān)的責(zé)任主體主要有五類，依次為：①規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，②規(guī)劃審批機(jī)關(guān)，③審查小組召集部門，④審查小組專家，⑤規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)機(jī)構(gòu)。法律責(zé)任以“處分”為主，第五類主體則有可能承擔(dān)刑事責(zé)任。

三、規(guī)劃環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)與不足

1.規(guī)劃環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)

規(guī)劃環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)：一是具有強(qiáng)有力的法律支撐，建立了較為完善的制度體系和實(shí)施機(jī)制。二是明確了規(guī)劃類型及其規(guī)劃范圍、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，將規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)人群健康產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響作為環(huán)評(píng)分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的基本內(nèi)容之一。三是明確了規(guī)劃環(huán)評(píng)各利益相關(guān)者的責(zé)任，包括規(guī)劃編制部門、審查、審批部門的職責(zé)和法律責(zé)任。四是列舉了審查意見(jiàn)、跟蹤評(píng)價(jià)、公眾參與、信息共享等環(huán)評(píng)技術(shù)環(huán)節(jié)的內(nèi)容與形式，使規(guī)劃環(huán)評(píng)成為保障公眾環(huán)境權(quán)益的平臺(tái)之一。五是建立了經(jīng)費(fèi)保障制度，明確所需的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理的規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算，接受審計(jì)監(jiān)督。

2.規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的不足

（1）規(guī)劃體系的復(fù)雜性和不確定性，使規(guī)劃環(huán)評(píng)論證技術(shù)難度大

規(guī)劃體系的復(fù)雜性和不確定性，使規(guī)劃環(huán)評(píng)論證技術(shù)難度大，對(duì)技術(shù)人員知識(shí)水平要求高。而目前技術(shù)方法體系還不成熟，高水平的規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)人員短缺，環(huán)評(píng)結(jié)論可能因人而異，規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論的可變性較大，影響規(guī)劃環(huán)評(píng)質(zhì)量和結(jié)果的可靠性。規(guī)劃體系的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在既有綜合性規(guī)劃，如國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，也有專項(xiàng)性規(guī)劃，如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水利規(guī)劃等，同時(shí)在專項(xiàng)規(guī)劃中又存在著綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等。

（2）依靠規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作的方法難以解決復(fù)雜規(guī)劃體系的環(huán)評(píng)需求

我國(guó)幅員遼闊，自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、人才結(jié)構(gòu)等差異較大，其存在和面臨的問(wèn)題各不相同。如上述復(fù)雜規(guī)劃體系下，即使同一類規(guī)劃，在不同層級(jí)的政府、不同尺度的空間，其關(guān)注重點(diǎn)不一樣，規(guī)劃內(nèi)容的重點(diǎn)不同，其采取的政策手段、評(píng)估重點(diǎn)和方法也不一樣，難以采用統(tǒng)一評(píng)估模式進(jìn)行，同時(shí)也存在著難以進(jìn)行定量預(yù)測(cè)的問(wèn)題，導(dǎo)致評(píng)估技術(shù)體系復(fù)雜，從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)脫胎而來(lái)的依靠相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作的方法難以應(yīng)對(duì)不同規(guī)劃的評(píng)估要求。

（3）實(shí)施機(jī)制還需完善，責(zé)任機(jī)制模糊，跟蹤監(jiān)督職能缺失

理論上規(guī)劃環(huán)評(píng)有助于減少?zèng)Q策在環(huán)保方面的失誤或缺陷，然而由于規(guī)劃環(huán)評(píng)并不一定能完全消除所有決策在環(huán)保方面的潛在問(wèn)題，特別是受目前認(rèn)識(shí)水平、技術(shù)能力等所限，環(huán)境影響的不確定性特別是影響的累積效應(yīng)或長(zhǎng)期后果很難判斷；此外，對(duì)一些層次較高、影響較大、內(nèi)容復(fù)雜的規(guī)劃環(huán)評(píng)更應(yīng)多方權(quán)衡、深入分析和方案比較分析，需花費(fèi)較多時(shí)間。在目前體制下，為了提高決策效率，規(guī)劃環(huán)評(píng)往往“短、平、快”，這些原因?qū)е乱?guī)劃環(huán)評(píng)的不確定性，也進(jìn)一步導(dǎo)致規(guī)劃審批及其相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任的模糊。此外，在涉及規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律法規(guī)中，也明顯存在著跟蹤、監(jiān)督職能缺失、責(zé)任條款軟弱、處分的主體和形式不明，且公眾參與不足、責(zé)任追究機(jī)制不明確等問(wèn)題。

四、規(guī)劃環(huán)評(píng)制度對(duì)推進(jìn)規(guī)劃水資源論證的啟示

規(guī)劃水資源論證是增強(qiáng)政府科學(xué)決策的重要前提保障，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、支撐生態(tài)文明建設(shè)的重要工具和手段。然而，從規(guī)劃水資源論證現(xiàn)狀情況看，還存在著法律法規(guī)薄弱、技術(shù)支撐體系簡(jiǎn)單、實(shí)施機(jī)制不完善等問(wèn)題，影響了規(guī)劃水資源論證的政策效應(yīng)。借鑒規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.將規(guī)劃水資源論證法律法規(guī)體系建設(shè)放在重中之重來(lái)對(duì)待

如同《環(huán)評(píng)法》確立了規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律地位，《水法》也確立了規(guī)劃水資源論證的法律地位。近10年，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度不斷在法規(guī)層面得以強(qiáng)化，管理機(jī)制也不斷改進(jìn)和完善。相比而言，一方面規(guī)劃水資源論證的相關(guān)法規(guī)規(guī)定遠(yuǎn)不如《環(huán)評(píng)法》具體明確，另一方面規(guī)劃水資源論證的法規(guī)體系還比較薄弱，目前還處于規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)階段。建議借鑒規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證的法規(guī)建設(shè)，將《水資源論證條例》作為水法規(guī)建設(shè)的重中之重，建立健全規(guī)劃水資源論證法律制度。

2.進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃水資源論證范圍

鑒于我國(guó)規(guī)劃體系的復(fù)雜性，建議進(jìn)一步明確不同規(guī)劃類型以及不同規(guī)劃范圍對(duì)規(guī)劃水資源論證的編制需求和要求，即進(jìn)一步明確哪些規(guī)劃需要做水資源論證或還需要進(jìn)一步細(xì)化，并制定相應(yīng)的編制辦法。

3.建立和完善適應(yīng)不同規(guī)劃層次的技術(shù)體系

從規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系對(duì)支撐決策的作用乏力，進(jìn)而影響其政策效應(yīng)的實(shí)際情況看，完善規(guī)劃水資源論證的技術(shù)支撐體系十分必要和重要。而從近幾年我國(guó)出臺(tái)的規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求以及不少地方進(jìn)行的探索看，暴露出同樣的問(wèn)題，規(guī)劃水資源論證體系還不健全，考慮水量約束多，缺少生態(tài)環(huán)境承載力以及生態(tài)系統(tǒng)的約束等。規(guī)劃水資源論證應(yīng)體現(xiàn)規(guī)劃層面的水資源論證特點(diǎn)，不能沿用項(xiàng)目水資源論證辦法?？傮w上看，很多技術(shù)和管理問(wèn)題還有待進(jìn)一步研究和完善。

4.建立和完善責(zé)任機(jī)制

要使規(guī)劃水資源論證真正成為水資源可持續(xù)利用的重要平臺(tái)，必須明確和細(xì)化規(guī)劃水資源論證的責(zé)任主體，包括編制單位、審查機(jī)關(guān)、審批機(jī)關(guān)、審查專家等責(zé)任，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃編制、審批和審查部門及單位的職責(zé)，建立規(guī)劃責(zé)任追究制度，確保規(guī)劃水資源論證的論證到位、管理到位、責(zé)任到位，避免論證質(zhì)量不高、評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果不客觀、審查機(jī)制不完善、論證成果實(shí)施缺乏機(jī)制保障等問(wèn)題影響規(guī)劃水資源論證實(shí)施效應(yīng)。

5.建立信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制

信息公開(kāi)和公眾參與制度是創(chuàng)新社會(huì)管理的重要內(nèi)容，也是發(fā)揮規(guī)劃水資源論證政策效應(yīng)的重要基礎(chǔ)。建立信息公開(kāi)和公眾參與制度，完善信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，發(fā)揮公眾參與的重要作用，對(duì)規(guī)劃水資源論證極為重要?！?/p>

責(zé)任編輯 張瑜洪

Enlightenment of planning environmental impact assessment system on planning water resources argumentation

Li Xiangyun,Zhang Wang

The work of water resources argumentation is still in the starting and exploration stages,so that plenty of work is needed to do.From the experiences of planning environmental impact assessment system since it has been established for 10 years,water resources argumentation should form comprehensive legal system,detail argument range,build technical system and duty mechanism adapted to different planning levels.At the same time,the mechanism of information disclosure and public participation is necessary to build.

planning environmental impact assessment;water resources argumentation;system;enlightenment

李香云，研究員。

TV213.4

B

1000-1123（2014）09-0001-03

2014-04-17