賈紹鳳

（中國科學院地理科學與資源研究所，100101，北京）

水安全，包括防洪安全、水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全，是國家安全體系非常重要的組成部分。目前我國以水資源區(qū)域性短缺、水污染泛濫成災、城市內澇頻發(fā)為主要特征的水安全問題十分突出。為完善我國的水安全體系、提高水安全水平，應建立水量水質相結合的水權制度。

一、建立水量水質相結合的水權制度的必要性

1.建立資源產權明晰的水權制度是發(fā)揮市場資源配置決定性作用的需要

首先，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。水資源作為基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源，也應引入市場機制作為水資源配置的主要手段。為了發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，就必須建立作為市場機制的前提的水權制度。只有在水權明晰的前提下才能進行水權的交易，從而發(fā)揮市場的水資源配置功能。

其次，根據經濟學理論，產權越明晰，對微觀權益、績效界定越清楚，越有利于提高整個經濟系統(tǒng)的效率。對水資源而言，要改變吃國家“大鍋水”的狀況，明確水權的產權性質，把水的使用權明晰到基層用戶，使水的利用效率與微觀用戶的經濟利益緊密聯系起來，以發(fā)揮整個社會愛惜水資源、節(jié)約水資源、保護水資源的積極性。

2.只有建立水量水質統(tǒng)一的現代水權制度才能落實水權

在工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的進程中，人類向自然水體排放的生產和生活廢水越來越多，自然地表和地下水體受到越來越嚴重的污染，一些自然水體已經喪失了供水功能。在這樣的背景下，如果水權只是規(guī)定水量而不限定水質，很可能水權賦予的水量被污染而不能利用，所謂水權就失去了意義。因應現實的情況改變，水權的界定不但需要限定水量，還需要限定水質。只有這樣，才能保障水權權益，才能保證正常的用水秩序。

3.只有建立水量水質統(tǒng)一的現代水權制度才能建設好水生態(tài)文明

只有把各方的水量和水質的相關權利和義務都界定好，才能建設好水生態(tài)文明。目前我國水資源安全的最突出的問題是水污染。除了環(huán)境法規(guī)沒有得到很好落實、不達標排放現象普遍的原因之外，另一個重要的原因是缺乏對水質進行規(guī)定的水權制度。對上游流向下游的水流的水質沒有明確要求，更沒有不達標的處罰制度，助長了上游發(fā)展自己、禍害下游的自私自利行為。只有建設水量水質相統(tǒng)一的水權制度，即在規(guī)定各地可用水量的同時，規(guī)定水源地以及各水量交送界面的水質，并制定相應的獎懲措施，才能更有效地制止污染水資源的自私自利行為，才能更好地防治水污染，才能更好地建設水生態(tài)文明。

二、應把現行水量分配制度完善為以水資源資產為基礎的水權制度

1.現有水量分配制度的歷史進步

2007年水利部發(fā)布的《水量分配暫行辦法》是個具有歷史意義的文件，它規(guī)定原來國家所有的水資源的使用權可以逐級分配到省 （自治區(qū)、直轄市）、縣（市、區(qū)、旗）、灌區(qū)和城鎮(zhèn)。2009年國務院批準的 《全國水資源綜合規(guī)劃》以及正在制定的《中長期水資源供求規(guī)劃2030》，進一步把取水總量指標分解落實到了各個流域、省 （自治區(qū)、直轄市），各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進一步分解落實到了各個縣市。這實際上打破了國家的“大鍋水”體制，明確了各地的可取水量，要求各地根據自己的可取水量來制定自己的社會經濟發(fā)展和供水規(guī)劃。

2.現有水量分配制度的不足

但現有水量分配制度相對于建立主要依靠市場的水資源配置機制的要求而言，還存在明顯的不足。

首先，在性質上，現有水量分配制度是行政主導的，具有行政調控的性質，而現代水權制度應該是建立在水資源資產產權基礎上的。行政主導的水量分配可以由政府來改變，而已經明確屬于用戶的水權是不能由政府隨便改變的。這是政府行政主導的資源配置制度與市場經濟產權制度的本質區(qū)別。

其次，在操作層面，現有水量分配制度對于不同規(guī)劃水平年分配了不同的取水指標，而且規(guī)定對同一個行政區(qū)內的不同用戶的取水指標在未來可以調整，這增添了用戶可用水量的不確定性，不符合產權的穩(wěn)定預期的要求。按照市場經濟制度的要求，一旦明晰用戶的水資源資產，其產權就必須受保護，只能在用戶自愿的前提下使用和交易，除了有違法行為一般不能受行政干預調整。

再次，目前的水量分配制度沒有考慮水質，不能實現水量水質的統(tǒng)一管理。一方面，沒有水質規(guī)定和保證，分配的水量也用不了；另一方面，在制度設計上水量與水質的脫節(jié)，使得在實踐中難以落實水資源的量與質的統(tǒng)一管理。

總之，行政主導的水量分配制度，與基于市場經濟產權制度的現代水權制度的要求還有一段距離。

3.目前的水量分配制度應進一步改革完善為現代水權制度

目前的水量分配制度，以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、各縣（市、區(qū)、旗）的取水總量控制指標的分解，已經為現代水權制度的建立打下了很好的基礎。雖然分配的水量不等于賦予的水權，但好不容易經過上下協商才確定的水量分配方案，一旦確定，就難以再變動。正如1987年國務院發(fā)布的黃河分水方案，一旦通過，盡管一些省份有意見，也很難輕易改變。這在客觀上賦予了分配的水量具有類似水權的性質。

建立現代水權制度，需要在現行水量分配制度基礎上進一步做的工作包括：一是明確分配的水量的水權性質，二是在水量的基礎上，規(guī)定所有河流交界斷面的水質要求，三是建立發(fā)揮市場作用的水權交易制度。

三、水量水質相結合的現代水權制度的主要內容

1.盡量細化到基層用戶的水權界定

要把每個省、每個縣、每個城鎮(zhèn)、每個灌區(qū)、乃至每個終端用水大戶的用水量、耗水量等水權指標都明確界定。

至于灌區(qū)內部、城鎮(zhèn)內部的水權分配采用何種方式，可以交由各地自行探索、自主選擇?；蛟S可以采用灌區(qū)用水協會集體所有的形式，也可能在灌區(qū)內部采用進一步分解到農戶的形式。在城鎮(zhèn)內部，水權或許可以屬于城鎮(zhèn)政府，而委托給供水公司和自供水單位使用。

為避免城鎮(zhèn)用水過度緊張，可以建立企業(yè)用戶用水優(yōu)先權制度。對于新增加的城鎮(zhèn)企業(yè)用水戶，必須按照取得用水權的先后順序、排在老用戶之后用水，也就是說老用戶擁有優(yōu)先權，如果水不夠用，應先停后來者的用水。這樣想要進入城市的企業(yè)就要慎重考慮供水風險。這既可以保護老用戶的利益、降低已有投資的風險，又可避免缺水城市過度膨脹。

在初始水權劃定之后，就要把水權作為產權對待，保護水權的合法權益。水權不能被隨意剝奪或變更，水權所有者擁有水權的收益權、處置權。對于水權所有者節(jié)水節(jié)省的水量，不但允許用戶獲得水費節(jié)約收益，還應當允許其出售水權而獲得收益。

2.對水權的水質規(guī)定

為了保證水權規(guī)定的水量可被利用，除了水權的水量指標之外，對每一份水權的水質也應作出規(guī)定，例如生活用水、工業(yè)用水、農業(yè)用水的取水水源的水質應符合相關標準，并且要明確誰對水源水質負責。

根據相關法規(guī)，地方政府對所轄區(qū)域的環(huán)境質量負責。因此，各地的水權的水質要求，應該由地方政府來負責落實，也只有地方政府通過水污染防治、水資源保護工作來落實。首先，為明確流域上下游不同地區(qū)的職責，應根據水功能區(qū)劃，明確各水流區(qū)域分界斷面的水質要求并制定懲罰制度。對于達不到水質要求的，斷面之上的地區(qū)應根據污染物處理成本或污染造成的損失加倍賠償斷面以下的地區(qū)。如果污染來自更上游的地區(qū)，斷面之上的地區(qū)又可找更上游的地區(qū)賠償。由國家負責監(jiān)管省界斷面，省負責監(jiān)管地縣界斷面。其次，各地方政府對其內部各水源的水質負責。如果達不到取水水質要求，應規(guī)定水權擁有者可以向當地政府按治污成本或造成的損失加倍索賠，政府則可以轉向污染者索賠。

之所以在新的水權制度中規(guī)定政府的水權水質保證人角色，是因為只有地方政府才能擔當起這一角色。而且，只有地方政府擔當起這一角色，地方政府的政績觀才能真正改變，其環(huán)境質量責任才能真正落實，水生態(tài)文明才能實現。

3.政府管治下的水權交易規(guī)則

如果不允許水權交易，雖然明晰的水權對水資源的有序管理也有一定作用，但市場的高效配置功能卻完全無從發(fā)揮。只有允許交易，市場的高效配置功能才能發(fā)揮。因此在明晰界定水權之后，還應該建立水權交易制度。

應該說目前我國實踐中的所謂的水權轉換，還不是真正的水權交易，只不過是政府主持下的取水許可從農業(yè)轉向工業(yè)的重新安排。

從主管部門的未來水權改革設想來看，似乎設想的所謂水權交易也不過是取水許可的交易，仍不是真正的水權交易，因為取水許可是一種暫時的行政許可，既不是產權，也有時效限制。

真正的水權交易，是在作為產權的水權界定清楚之后對水權的交易。

因為水資源很大程度上的公益性和很強的外部性，水權的交易不能像一般商品那樣完全自由交易，而應該有一定的限制，需要有政府的監(jiān)管。例如水權的交易不能影響其他用戶的利益，如果影響到第三方，應取得第三方的同意；如果水權被交易到流域外，對流域內外都有影響，如何評估和補償？因此水權交易制度應該是政府管治下，應建立什么是允許的、什么是不允許的詳細交易規(guī)則。

四、水量水質相結合的現代水權制度的主要特征

1.尊重水權的產權權益

水權所有者擁有的水權，是其合法擁有的資產，只要不違反水權使用、交易的相關法規(guī)，其水權就受法律保護而不能受他人侵害，也不能被政府剝奪。

如果政府要進行跨流域調水，就必須從水源區(qū)獲得水權，而不能再像以往那樣通過行政方式調配水源，實質上是讓水源區(qū)作出犧牲。這很可能意味著調水的成本會增加。如果真是這樣，這不過是原來隱含的成本現在顯現化了，反映了調水的真實成本。真實成本的顯露對真正的水資源高效配置無疑是有好處的。

2.通過水權交易實現水資源高效配置

新的用戶如果想要獲得水權，或許可從政府預留的水權中申請，但更普遍的情況是必須從老用戶手中購買。愿意賣水權者，肯定是他自己用水的效益不如賣水收入高；而買水權者，肯定他使用水資源的效益要超過購買水權的成本。因此，通過水權的交易，水資源不斷從低效用水者向高效用水者轉移，從而實現水資源的高效配置，并可借助市場機制隨時動態(tài)調整、不斷優(yōu)化。

3.真正實現水量與水質的統(tǒng)一管理

在水量與水質相結合的現代水權制度中，同時對水權的水量和水質進行了規(guī)定，既明確了水權所有者的水量和水質權益，也明確了作為水權保證人的地方政府在保證水權擁有人的水量和水質要求的責任，這就要求地方政府真正擔負起水量水質統(tǒng)一管理的職責，也為打破水量水質的分割部門管理創(chuàng)造了條件。