王亞華

（清華大學(xué)國(guó)情研究中心，100084，北京）

習(xí)近平總書記近日提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路，為強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向。其中“兩手發(fā)力”是協(xié)調(diào)發(fā)揮政府“有形之手”和市場(chǎng)“無形之手”的作用，這是強(qiáng)化水治理、保障水安全的基本途徑。正確處理水治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這是新時(shí)期中國(guó)水治理面臨的核心問題。

一、水治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是人類迄今在資源配置中最為有效的方式，其伴隨的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)活力的源泉，也是提高企業(yè)效率的最佳途徑。市場(chǎng)具有點(diǎn)石成金的魔力，世界上的高收入國(guó)家無一例外都擁有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)改革以來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡在本質(zhì)上得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入和不斷拓展。但是市場(chǎng)的有效運(yùn)作需要一系列前提條件，包括法律支持、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平秩序、充分信息等，這就需要政府提供這些基礎(chǔ)性的支撐。同時(shí)，市場(chǎng)的作用也不是萬能的，市場(chǎng)在面臨公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、非對(duì)稱信息等情形下會(huì)出現(xiàn)失靈，往往需要政府發(fā)揮相應(yīng)的作用。政府正當(dāng)干預(yù)與政府監(jiān)管，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的必要條件，能夠?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)人活動(dòng)起催化、促進(jìn)和補(bǔ)充作用。

中國(guó)從1992年黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革，提出要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。經(jīng)過20多年的漸進(jìn)改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)基本確立，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了繁榮和活力。但是，以政府為主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致政府與市場(chǎng)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，突出表現(xiàn)為政府的 “越位”（過度行政干預(yù)）、“錯(cuò)位”（職能交叉）和“缺位”（如公共服務(wù)供給不足）等問題。理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義建設(shè)全面改革作出總體設(shè)計(jì)，提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

市場(chǎng)的基本特性之一是具有自發(fā)擴(kuò)展性，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作必然導(dǎo)致向一切資源配置領(lǐng)域的拓展，包括自然資源配置領(lǐng)域。十八屆三中全會(huì)決定中，提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，其中特別強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)機(jī)制的作用，提出實(shí)行資源有償使用制度，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。在此背景下需要認(rèn)真研究如何理順?biāo)卫碇械恼c市場(chǎng)關(guān)系，使政府和市場(chǎng)在水治理中更好地發(fā)揮作用。

正確處理水治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就是要用好政府的“有形之手”與市場(chǎng)的“無形之手”，兩只手要各得其所，兩只手都要硬，真正做到“兩手發(fā)力”。市場(chǎng)機(jī)制有助于提高資源配置效率，通過發(fā)展水權(quán)市場(chǎng)和水務(wù)市場(chǎng)，以及在水利工程建設(shè)和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)機(jī)制，可以改進(jìn)水治理。政府發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管職能，通過建立健全政策法規(guī)和管理制度，為市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作提供基礎(chǔ)支撐，同時(shí)通過提供公共服務(wù)和社會(huì)管理，強(qiáng)化水安全保障。

水治理中政府與市場(chǎng)不是相互排斥，而是互為補(bǔ)充的關(guān)系。以水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展為例，市場(chǎng)機(jī)制可以在水權(quán)再分配方面發(fā)揮重要作用，但是這離不開政府主導(dǎo)下的水權(quán)初始分配，也離不開政府為水權(quán)分配提供的一系列實(shí)施保障制度。只有當(dāng)政府與市場(chǎng)發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，各司其職，互補(bǔ)協(xié)作，才有助于實(shí)現(xiàn)更高水平的水治理。世界銀行在總結(jié)美洲水市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有如下結(jié)論：盡管利用市場(chǎng)再分配水以滿足變化的需求，是水管理的一種重要的工具，但只是這個(gè)過程中的工具之一；它不能替代教育、公眾信息、水文信息庫(kù)、水權(quán)的行政和執(zhí)行能力、有力的法律和制度框架；當(dāng)?shù)玫剿羞@些方面支持的時(shí)候，市場(chǎng)過程才有助于水資源得到最高和最有價(jià)值的利用。

二、市場(chǎng)在水治理中的作用

水資源和水服務(wù)具有多種混合特性，用于生產(chǎn)目的的部分水資源，以及具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的部分水服務(wù)，能夠利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化配置。從世界范圍來看，為了提高水資源配置和水服務(wù)提供的有效性，市場(chǎng)機(jī)制被作為重要手段日益受到重視。過去30多年間，世界范圍內(nèi)的水市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，智利、秘魯、墨西哥等國(guó)家積極引入市場(chǎng)機(jī)制分配水資源。拉美和非洲的很多國(guó)家水設(shè)施被私有化或水服務(wù)引入了商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，興起了水務(wù)市場(chǎng)化和發(fā)展公私伙伴關(guān)系的潮流。以澳大利亞為例，20世紀(jì)70年代末期，在澳大利亞東部的墨累—達(dá)令流域，由于水稀缺程度的提高，開始引入水權(quán)市場(chǎng)的改革。到了20世紀(jì)90年代上半期，以市場(chǎng)化為取向的水管理體制改革，已經(jīng)成為澳大利亞政府的國(guó)家政策，特別是反映水供給成本的全成本定價(jià)，明晰水資源產(chǎn)權(quán)和允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓等政策。

市場(chǎng)機(jī)制的引入有助于提高水資源配置效率和吸引水務(wù)建設(shè)與管理的社會(huì)參與。但是水市場(chǎng)的作用也有很大的局限性，只有部分水資源和水服務(wù)的有限領(lǐng)域能夠進(jìn)入市場(chǎng)并且受到水的流動(dòng)性、多用途性和公共性的諸多限制。世界銀行曾經(jīng)對(duì)國(guó)際水市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)做了總結(jié)，發(fā)現(xiàn)水市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提條件較為苛刻，至少有9個(gè)方面。很多學(xué)者的研究也佐證了該結(jié)論，如卡爾·鮑爾的研究指出：水市場(chǎng)的運(yùn)作相當(dāng)復(fù)雜，其發(fā)展受制于法律規(guī)則、政治選擇、制度安排、經(jīng)濟(jì)和地理?xiàng)l件、以及文化因素，所以對(duì)水市場(chǎng)應(yīng)持謹(jǐn)慎和適當(dāng)?shù)念A(yù)期。

新世紀(jì)以來，中國(guó)開啟了水權(quán)和水市場(chǎng)的探索。2000年歲末，浙江省東陽—義烏水權(quán)交易，被譽(yù)為標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)的正式誕生，從實(shí)踐上證明了市場(chǎng)機(jī)制是水資源配置的有效手段。其后，黃河中上游的寧夏、內(nèi)蒙古的水權(quán)轉(zhuǎn)換工作，探索出了水資源優(yōu)化配置的新途徑，成為我國(guó)水市場(chǎng)探索的重要范例。近年來，在甘肅張掖市、福建泉州市、新疆吐魯番等地區(qū)，也相繼開展了水權(quán)交易的探索。未來隨著水權(quán)管理工作的推進(jìn)，水權(quán)市場(chǎng)的事例還將越來越多的涌現(xiàn)?？傮w來看，過去十幾年間，水權(quán)市場(chǎng)在一些地區(qū)得到了發(fā)展，但總體規(guī)模和發(fā)揮作用還比較有限，其發(fā)展還面臨著很多復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和管理制度制約。遠(yuǎn)景展望來看，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和水權(quán)管理體系的完善，水權(quán)市場(chǎng)將會(huì)有較大的發(fā)展空間。

與此同時(shí)，我國(guó)水務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，改革十年來，中外投資公私在中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)的資金投入總額約1 000億元，城市供水能力的50%和污水處理能力的60%引入了社會(huì)資本參與。經(jīng)過市場(chǎng)化改革的項(xiàng)目，其建設(shè)和運(yùn)行成本必原有項(xiàng)目平均低二到三成。推進(jìn)水務(wù)市場(chǎng)化，一方面有利于加快水務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，但另一方面也暴露出很多問題，例如水務(wù)企業(yè)盈利導(dǎo)向性增強(qiáng)導(dǎo)致的水價(jià)大幅提高，外資水務(wù)集團(tuán)高溢價(jià)收購(gòu)國(guó)內(nèi)水務(wù)項(xiàng)目，水務(wù)行業(yè)的有效監(jiān)管滯后等引起社會(huì)爭(zhēng)議的現(xiàn)象。這就要求水務(wù)市場(chǎng)在進(jìn)一步發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)合理界定政府與市場(chǎng)的作用。在積極利用市場(chǎng)機(jī)制提高效率的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府保障公平和安全的作用。政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)包括價(jià)格、質(zhì)量、市場(chǎng)準(zhǔn)入等在內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管；強(qiáng)化水公共管理職能，切實(shí)保障供水安全和水務(wù)運(yùn)行安全；強(qiáng)化公共財(cái)政支持，保障基本水公共服務(wù)的供給，維護(hù)社會(huì)公用事業(yè)的公益性。

三、政府在水治理中的職能

政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮的作用，主要包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職能。水資源由于流動(dòng)性、外部性、不確定性、自然壟斷等原因，水資源配置過程中存在著廣泛的“市場(chǎng)失靈”，單純依靠自由市場(chǎng)無法導(dǎo)致有效的社會(huì)產(chǎn)出。因此，水管理中需要廣泛的政府介入和政府干預(yù)。

從世界范圍來看，過去30多年的水市場(chǎng)浪潮，并未改變水分配和管理政府主導(dǎo)的格局。目前運(yùn)作良好的水權(quán)市場(chǎng)只是局限于美國(guó)、澳大利亞等少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的部分地區(qū)。一些國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家，盡管開展了水權(quán)市場(chǎng)的探索，但是由于水權(quán)法規(guī)不健全、制度執(zhí)行不力及客觀條件制約，水權(quán)市場(chǎng)的運(yùn)作面臨很多問題，政府需要大量干預(yù)和介入，水權(quán)市場(chǎng)因而具有“準(zhǔn)市場(chǎng)”的特征。至于水務(wù)市場(chǎng)化的改革，普遍被認(rèn)為并不成功，進(jìn)入新世紀(jì)以來日漸式微。目前全世界85%以上的水設(shè)施在政府控制之下。

從世界各國(guó)的水治理實(shí)踐來看，政府在水資源分配、水利設(shè)施建設(shè)和管理、水服務(wù)提供等各個(gè)方面發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。在具有獨(dú)特國(guó)情條件的中國(guó)尤其如此。從新中國(guó)成立以來的治水實(shí)踐來看，政府在治水中始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。新中國(guó)成立以來的半個(gè)世紀(jì)中，政府主導(dǎo)下開展了大規(guī)模的水利工程建設(shè)，建成了世界最大的水利工程體系，政府同時(shí)也主導(dǎo)了水管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。改革以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制在水資源管理和水務(wù)管理中的作用不斷拓展，對(duì)于提高水資源配置效率和改進(jìn)水務(wù)管理發(fā)揮了一定作用。但總體來看，市場(chǎng)機(jī)制在水治理中的作用還比較有限，政府在水管理中仍然發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，這種模式伴隨著用水戶缺乏激勵(lì)導(dǎo)致的用水粗放、水設(shè)施運(yùn)作效率低下等傳統(tǒng)問題，還面臨著市場(chǎng)監(jiān)管不到位、制度不健全、規(guī)制不合理等新的問題，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和轉(zhuǎn)變政府職能的要求不相適應(yīng)。

當(dāng)前我國(guó)的水治理要更好地發(fā)揮政府的作用，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。政府需要從微觀事務(wù)管理更多地轉(zhuǎn)向宏觀管理和社會(huì)管理，從水利工程的建設(shè)更多地轉(zhuǎn)向制度建設(shè)和公共服務(wù)，從行政手段為主轉(zhuǎn)向法律、行政、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段并用并更加重視依法行政。例如，政府從直接調(diào)配水資源轉(zhuǎn)向?qū)嵤┧畽?quán)管理調(diào)控水資源配置，從直接投資建水利工程轉(zhuǎn)向大規(guī)模利用社會(huì)資本辦水利，從直接管理水務(wù)設(shè)施轉(zhuǎn)向制定標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化監(jiān)管保障水安全，從全方位提供各種水服務(wù)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)提供水利基本公共服務(wù)，從主要依靠行政手段協(xié)調(diào)水事主體的利益沖突轉(zhuǎn)向依靠規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則來規(guī)范各種水事關(guān)系。

新時(shí)期不斷完善政府職能，重點(diǎn)是建設(shè)服務(wù)型政府。我國(guó)治水任務(wù)量大面廣，政府提供的公共服務(wù)種類繁多，例如河流治理、水庫(kù)除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治，農(nóng)田水利基本建設(shè)，灌區(qū)改造配套、節(jié)水灌溉，農(nóng)村飲水安全，水利移民、水土流失防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。完善政府公共服務(wù)職能，需要更加重視公共服務(wù)的供給質(zhì)量，不斷提高公共服務(wù)水平，更加重視保障民生；更加重視公共服務(wù)的提供效率，積極利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與，引入公私伙伴關(guān)系，提高公共服務(wù)供給的成本有效性；更加重視公共服務(wù)供給的公平性，大力推進(jìn)水利基本公共服務(wù)均等化，不斷縮小水利公共服務(wù)的地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距；更加重視滿足新興水利需求，如水生態(tài)、水景觀、水文化、水情教育、水安全應(yīng)急服務(wù)等，需要超前布局、及時(shí)擴(kuò)大服務(wù)供給，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的新興需求。

在全面加強(qiáng)和改善水利宏觀管理與不斷提高水利公共服務(wù)水平的同時(shí)，政府在水治理中要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，建設(shè)市場(chǎng)友好型政府。要從排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)友好，要在進(jìn)一步明晰水權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大水權(quán)市場(chǎng)的范圍和作用，要解除水務(wù)市場(chǎng)的不合理管制，進(jìn)一步放開經(jīng)營(yíng)性的水務(wù)市場(chǎng)，建立健全利用市場(chǎng)促進(jìn)用水效率提高和社會(huì)資本投入的規(guī)則和機(jī)制。相應(yīng)的，政府從直接行政管制轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管，做好水市場(chǎng)的裁判員、服務(wù)員和信息員。當(dāng)前，水利部門正在全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，抓緊完善“三條紅線”指標(biāo)體系，加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，嚴(yán)格水資源管理責(zé)任考核。最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，為水市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。

總之，“兩手發(fā)力”是強(qiáng)化水治理、保障水安全的基本途徑，而實(shí)現(xiàn)“兩手發(fā)力”的核心，是正確處理水治理中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系。中國(guó)的國(guó)情水情決定了，當(dāng)前在水治理中政府仍然要發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等職能保障水安全。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要不斷擴(kuò)大市場(chǎng)在水資源配置和水務(wù)管理中的作用，通過提高效率和吸納社會(huì)參與改進(jìn)水治理。水治理中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不是相互割裂、相互對(duì)立、相互排斥，而是相互結(jié)合、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。當(dāng)前，理順?biāo)卫碇械恼c市場(chǎng)關(guān)系，關(guān)鍵是積極完善政府職能，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)責(zé)任法治服務(wù)型政府和市場(chǎng)友好型政府。

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