黃劍輝

核心提示：以可持續(xù)發(fā)展和資源節(jié)約為主旨的“精明增長”以及城市擴(kuò)張中的“緊湊發(fā)展”理念，應(yīng)成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略性指導(dǎo)思想。

從中國基本國情出發(fā)的新型城鎮(zhèn)化，其“新”要求城鎮(zhèn)化由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大和空間擴(kuò)張，改為以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。

從這個意義上來講，城鎮(zhèn)化的核心是較低公共服務(wù)和生活水平的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到具有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和生活品質(zhì)的城鎮(zhèn)，而不是簡單地理解為建高樓、建廣場。

城鎮(zhèn)化布局面臨新課題

大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化是市場主導(dǎo)型模式，其城市規(guī)模、城市布局、城市功能演進(jìn)和城市產(chǎn)業(yè)分工多為市場選擇和作用的結(jié)果，但這種模式產(chǎn)生了諸多問題。如過度的郊區(qū)化、城市不斷向外低密度蔓延、城鎮(zhèn)建設(shè)無序以及空間和社會結(jié)構(gòu)性問題突出等。

這樣的歷史說明，城鎮(zhèn)化需要在發(fā)揮市場機(jī)制的同時，也需要通過政府法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)控。

城鎮(zhèn)化是一個關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會等各方面的綜合性系統(tǒng)工程，這項工程需要制度保障。以英國為例，1795年至1865年，英國取消了以限制貧民遷移為目的的《定居法》，并不斷放寬貧民遷移的限制，擴(kuò)大了貧民的遷移區(qū)域范圍和貧民的居住地范圍，從而為保證鄉(xiāng)村人口向城市的遷移提供了法律保障。

另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快與推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境的可承載問題將成為城鎮(zhèn)化面臨的重大課題。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會帶來能源的大量消耗，而各類廢棄物排放的大量增加將對城鎮(zhèn)化形成巨大的壓力。以可持續(xù)發(fā)展和資源節(jié)約為主旨的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的“精明增長”以及城市擴(kuò)張中的“緊湊發(fā)展”理念，應(yīng)成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略性指導(dǎo)思想。

基于以上原因，不妨對未來中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局做出一個預(yù)期：未來大城市會有很大發(fā)展，尤其是城市群將更具發(fā)展活力，小城市也會迎來良好機(jī)遇，小城鎮(zhèn)發(fā)展則會為中小城市的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在空間布局上，城鎮(zhèn)化將從圈層式走向網(wǎng)絡(luò)化、衛(wèi)星式的區(qū)域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，從分散到高度集中再到分散，而配套服務(wù)則將依托附近的大中型城市。

這樣的城鎮(zhèn)化需要加強(qiáng)城市群中不同規(guī)模城市、城鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)分工，增強(qiáng)城市群整體競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，形成內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理、空間組織有序、資源節(jié)約、環(huán)境友好的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，所以城鎮(zhèn)化未來的產(chǎn)業(yè)投資重點(diǎn)應(yīng)該放在民生工程上。

比如，以地鐵和快速公交為代表的城市交通體系建設(shè)，預(yù)計至2020年，中國城市內(nèi)部的軌道交通至少有3萬億元的投資需求。花費(fèi)較長的平均上班時間，是“以人為本”的城市化建設(shè)滯后的表現(xiàn)。

2010年，英國一家咨詢公司對全球主要國家的工作人員上班時間作了調(diào)查，其中中國以42分鐘居首位，高于主要的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也高于印度等新興經(jīng)濟(jì)體。就各個省份而言，北京以人均52分鐘位列全國首位，廣州、上海、深圳的人均上班時間也都超過了45分鐘，50個主要城市中有1/4的平均上班時間超過30分鐘。

用民生狀況衡量城鎮(zhèn)化水平

研究表明，城市擁堵是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施未跟上發(fā)展步伐所致。以北京為例，這樣一個人口超過2000萬的特大都市，其運(yùn)營的地鐵總長度僅為372公里，人均不到2厘米，與發(fā)達(dá)國家相比存在較大的差距。紐約市的公共交通占總交通量的53%，市區(qū)鐵路共27條，長443公里，所有車站通宵服務(wù)。

一些不必要或效率低的財政支出也應(yīng)終止。如家電下鄉(xiāng)、摩托車購置稅補(bǔ)貼等這類刺激國內(nèi)消費(fèi)的政策到期后可能不需要再執(zhí)行，這類財政支出對消費(fèi)的短期拉動效應(yīng)比較明顯，但長期來看，造成了產(chǎn)能過剩、低端重復(fù)建設(shè)等問題，并不能真正釋放出居民的消費(fèi)潛力。

民生工程投資還包括城市供水供氣、垃圾處理等生活服務(wù)體系項目。

從國家相關(guān)部門的估算看，黑龍江、內(nèi)蒙古最基本的用水普及率有待提高；河南、甘肅、云南、貴州需要優(yōu)先解決城市燃?xì)獾墓怏w系；全國的生活垃圾無害化處理都有待提高，特別是甘肅、黑龍江和吉林等省。

具體而言，當(dāng)前中國城市居民的自來用水普及率達(dá)到97%，其中北京、天津、河北以及上海已達(dá)100%，但是黑龍江、內(nèi)蒙古、貴州、四川以及西藏等地的自來用水普及率仍較低，尚不足92%。中國城市的用氣普及率為92.4%，其中北京、天津達(dá)到了100%，但貴州、云南、甘肅等地的用氣普及率尚不足75%。生活垃圾的無害化處理方面，全國都處于較低水平，普及率僅為79%，甘肅、黑龍江、吉林三省的這一標(biāo)準(zhǔn)甚至未達(dá)到50%。

存量農(nóng)民工的市民化帶來教育、醫(yī)療以及文化等領(lǐng)域的均等化需求也應(yīng)成為城鎮(zhèn)化民生項目的重點(diǎn)。

在評估城鎮(zhèn)化帶來的基建投資需求時，存量流動人口的市民化以及新增農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)移帶來的各方面需求存在較大的差異。廣義口徑的城鎮(zhèn)化率提高帶動的是最基本的城市生活設(shè)施的建立，如供水、供氣以及相關(guān)的交通、生活垃圾處理等等，但隨著戶籍制度的改革，現(xiàn)居城市的無城市戶籍的各行業(yè)從業(yè)者將主要帶來城市教育、醫(yī)療、文化等的公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化需求。

以目前的公共服務(wù)水平測算，對于現(xiàn)有流動人口，至少有1萬所小學(xué)、400個劇場和50萬張醫(yī)院床位需要投資建設(shè)。假設(shè)要讓各個省市“十二五”規(guī)劃中計劃吸納落戶的農(nóng)民工（每年1837萬人）全部達(dá)到現(xiàn)有公共服務(wù)的水平，以醫(yī)院床位為例，現(xiàn)在全部城市市轄區(qū)擁有228.1萬張醫(yī)院床位，即每萬人擁有59張，那么就還需要92.7萬張新床位，這還僅僅是民生工程需要投資的一小部分。（支點(diǎn)雜志2014年1月刊）endprint